ТОМСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 17 февраля 2009 г. по делу № 33-346/2009
(извлечение)
Еремин В.В. обратился в суд с заявлением о признании недействующими нормативного правового акта и просил признать п. 9
(в части расширения перечня досрочного снятия полномочий) и п. 10 статьи 40
действующий редакции Устава г. Томска незаконными и недействующими со дня принятия положений; признать решение
Думы города Томска от 29.04.2008 г. № 856 "О внесении изменений в Устав г. Томска" недействительным и не подлежащим к применению; признать решение
Думы г. Томска № 857 от 29.04.2008 г. "О внесении изменений в Положение "О счетной палате города Томска" недействительным и не подлежащим применению со дня принятия данного решения.
В обоснование требований указал, что изменения в Устав
г. Томска приняты Думой г. Томска в нарушение ч. 3 ст. 6 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"; в нарушение п. 8 ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", действующего на момент принятия решения Закона
Томской области от 09.10.2007 г. № 223-ОЗ "О муниципальных должностях и должностях муниципальной службы в Томской области", ч. 2
и п. 1.2 части 1 ст. 34
, ст. 24
Устава города Томска. Считал незаконными пункты 9
и 10
Устава города Томска, и противоречащими закону
Томской области от 09.10.1997 г. № 572 "О статусе депутата органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления Томской области", определившего исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица местного самоуправления. Указал на противоречие термина о досрочном прекращении полномочий председателя Счетной палаты г. Томска по решению Думы г. Томска по инициативе одного из комитетов нормам ст. 24, п. 3 и 4 ст. 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также о противоречии норм ст. 40
Устава города Томска Трудовому кодексу РФ.
В судебном заседании Еремин В.В. и его представитель - Волков А.Г. заявление поддержали по доводам в нем изложенным.
В ходе судебного заседания представитель заявителя Волков А.Г. дополнительно пояснил, что в силу ст. 1 Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" председатель Счетной палаты г. Томска, избиравшийся представительным органом местного самоуправления г. Томска - Думой города Томска, является выборным должностным лицом местного самоуправления.
Представители Думы города Томска Савенкова Е.А. (доверенность от 20.08.2008 г. № 16) и Белякова М.А. (доверенность от 22.11.2007 г) возражали против удовлетворения заявленных требований.
Разрешив дело, суд на основании ст. 5, абз. 13 ст. 77, ст. 278 Трудового кодекса РФ; ч. 1 ст. 249 ГПК РФ; ст.ст. 2, 24 ч. 2 ст. 38, ст. 40, абз. 2 п. 8 ст. 44, ч.ч. 1, 2.1, 3 ст. 83, ст. 84 ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"; ст. 1, п.п. 1, 2 ст. 17 ФЗ от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в РФ"; ст. 1 ФЗ от 26.11.1996 г. № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"; п. 7 ст. 3
Закона Томской области от 14.02.2005 г. № 29-ОЗ "О муниципальных выборах в Томской области"; п.п. 9, 10, 17 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" постановил: "В удовлетворении требований Еремину В.В. о признании п. 9
(в части расширения перечня досрочного снятия полномочий) и п. 10 статьи 40
действующий редакции Устава г. Томска незаконными и недействующими со дня принятия положений; решения
Думы города Томска от 29.04.2008 г. № 856 "О внесении изменений в Устав г. Томска" недействительным и не подлежащим к применению; решения
Думы г. Томска № 857 от 29.04.2008 г. "О внесении изменений в Положение "О счетной палате города Томска" недействительным и не подлежащим применению со дня принятия данного решения
, отказать".
В кассационной жалобе заявитель Еремин В.В. просит решение
отменить и принять новое решение.
Считает, что суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела; сделал несоответствующие обстоятельствам дела выводы; неправильно применил нормы материального права.
Полагает, что суд неправильно применил ст. 83 ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"; не применил ст. 1 ФЗ от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ", а также п. 8 ст. 44, п.п. 7, 8 ст. 34 Закона № 131-ФЗ.
Суд необоснованно указал на то, что Председатель Счетной палаты г. Томска, несмотря на свое избрание из состава Думы города Томска, несмотря на действие ст. 1 Закона № 154-ФЗ, не является выборным должностным лицом или членом выборного органа местного самоуправления. При этом суд не указал кем, согласно закону, был Председатель Счетной палаты г. Томска.
Суд не дал оценки тому обстоятельству, что Председатель Счетной палаты г. Томска был избран выборным должностным лицом местного самоуправления 20.10.2005 г., когда вступили в силу только несколько статей Закона № 131-ФЗ - ст.ст. 44, 83, 84, 85, 86; и что Закон № 25-ФЗ, так же как и большая часть норм Закона № 131-ФЗ, не могут распространяться на правоотношения, возникшие до введения в законную силу новых норм законодательства. Вопрос о том, возможно ли применять нормы ФЗ "О муниципальной службе в РФ" от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ к правоотношениям, возникшим более чем за два года до этого, суд в решении
не раскрыл.
Считает неверным вывод суда о том, что ч. 2 ст. 1 ФЗ № 25-ФЗ исчерпывающим образом определяет категории должностей, которые относятся к должностям муниципальной службы. Суд не обратил внимание на то обстоятельство, что членов выборного органа местного самоуправления и выборных должностей местного самоуправления возможен очень широкий перечень, который позволено согласно ст. 34 Закона № 131-ФЗ муниципальному образованию расширять на свое усмотрение.
Отмечает, что суд полностью не дал оценки тому обстоятельству, что согласно терминологии Закона № 131-ФЗ Председатель Счетной палаты г. Томска может быть членом выборного органа местного самоуправления, и на него распространяются гарантии, установленные п. 10 ст. 40 Закона № 131-ФЗ.
Также суд не дал оценки тому, что Закон
Томской области № 62-ОЗ от 04.04.2008 г., которым были внесены изменения в Закон
Томской области № 223-ОЗ "О муниципальных должностях и должностях муниципальной службы в Томской области", вступил в силу только 03.05.2008 г., поэтому ссылка суда на противоречие пп. "б" п. 2 ст. 14 ФЗ "О муниципальной службе в РФ" является необоснованной.
Полагает, что применение судом до 01.01.2009 г. ст. 38 Закона № 138-ФЗ является необоснованным.
Также указывает, что не дал оценки доводам (п. 4), связанным с неопределенностью п. 9 ст. 40
.
Также суд не дал оценки противоречию Устава
г. Томска ст.ст. 16, 59, 79 ТК РФ. При этом суд неправомерно применил ст.ст. 77, 278 ТК РФ. Применив ст. 77 ТК РФ, суд не сослался ни на одну норму закона, позволяющую представительному органу местного самоуправления определять иные основания (не определенные федеральными законами) для разрыва срочного трудового договора с выборным должностным лицом местного самоуправления. На норму какого-либо другого федерального закона, позволяющего прекращать действие трудового договора "по решению Думы" суд также не сослался. Ссылка суда на ст. 278 ТК РФ сделана судом неправомерно, так как исходя из смысла ст.ст. 59, 79 ТК РФ, ст. 18 Закона № 154-ФЗ, ст. 4
Закона Томской области № 572 и иных норм законодательства, просто как с руководителем Счетной палаты г. Томска трудовой договор по решению кого-либо прекратить нельзя.
В связи с не введением в действие ст. 40 Закона № 131-ФЗ, суд не дал оценки и необходимости применения к спорным правоотношениям по аналогии ст. 36 данного Закона.
Также считает, что суд необоснованно сделал вывод том, что изменения в Устав
города Томска были приняты без нарушения ч. 3 ст. 6 ФЗ от 26.11.1996 г. № 138-ФЗ.
Суд необоснованно сделал вывод о том, что изменения Устава
г. Томска, изменившие структуру органов местного самоуправления, не могут применяться, указав, что такого изменения не произошло. Данный вывод суда противоречит ст. 34 Закона № 131-ФЗ. Отказ суда применять п. 8 ст. 44 ФЗ № 131-ФЗ является незаконным.
Полагает, что неприменение судом ст. 44 ФЗ № 131-ФЗ позволило сделать ошибочный вывод о том, что права Еремина В.В. данными изменениями Устава
г. Томска не затрагиваются.
В кассационной жалобе Козырев В.С. просит решение
отменить и направить дело для рассмотрения по существу в ином составе участников в суд первой инстанции. Считает, что суд в нарушение ст.ст. 43, 150 ГПК РФ неправильно определил круг лиц и не привлек к данному процессу его (Козырева В.С.), действующего Председателя Счетной палаты г. Томска, чем нарушил его права и законные интересы. Отмечает, что оспариваемые поправки в Устав
города Томска напрямую касаются процедуры избрания и снятия полномочий Председателя Счетной палаты г. Томска, влияют на срок полномочий Председателя органа местного самоуправления и на его (Козырева В.С.) трудовые права. Указывает, что разрешение судом вопроса о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, относится к существенным нарушениям норм процессуального права, и в силу ч. 2 ст. 364 ГПК РФ является безусловным основанием для отмены решения суда.
Рассмотрев дело по правилам ч. 1 ст. 347 ГПК РФ, обсудив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия оснований для их удовлетворения не находит.
Разрешая заявление Еремина В.В., по мнению судебной коллегии, суд первой инстанции правильно определил юридические факты, имеющие значения для дела, применил подлежащие применению нормы материального и процессуального права и на основании представленных доказательств, которые исследовал и оценил в совокупности по правилам ст. 67 ГПК РФ, обоснованно отказал в его удовлетворении.
В п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Согласно п. 10 указанного Постановления, в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 24 ГПК РФ.
В судебном заседании сторонами не оспаривалось, что оспариваемые нормативные правовые акты являются нормативными правовыми актами.
В силу ч. 1 ст. 249 ГПК РФ обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности возлагается на орган, принявший нормативный правовой акт.
В п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что и при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Из материалов дела следует, что оспариваемые Ереминым В.В. решения
Думы города Томска, которые подробно приведены в судебном решении
, Дума приняла в целях приведения Устава
города Томска и Положения
"О Счетной палате города Томска", утвержденного решением Думы города Томска от 25.04.2006 г. № 146 (в ред. Решений Думы города Томска от 24.04.2007 № 450, от 04.12.2007 № 712, от 12.02.2008 № 804), в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации, руководствуясь Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (с изменениями и дополнениями), иными федеральными законами и правовыми актами, а также Уставом
города Томска.
Выводы суда первой инстанции о том, что указанные решения
приняты уполномоченным представительным органом местного самоуправления г. Томска - Думой г. Томска в пределах его компетенции и в соответствии с порядком принятия нормативного правового акта подробно мотивированы и являются правильными, поскольку основаны на нормах действующего законодательства, в соответствии с ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ), ст.ст. 27
, 49
Устава города Томска и подтверждаются представленными сторонами доказательствами. Оснований не соглашаться с ними судебная коллегия не усматривает.
Довод кассационной жалобы Еремина В.В. о том, что понятие выборного должностного лица местного самоуправления регулируется ст. 1 ФЗ от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" являлся предметом рассмотрения суда первой инстанции и обоснованно признан несостоятельным.
Согласно п. 7 ч. 1 и ч. 2 ст. 86 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ в период со дня его официального опубликования и до вступления в силу Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ применяется только в части не противоречащей положениям главы 12.
В силу части 1 ст. 83 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ данный Закон вступает в силу с 1 января 2009 года, за исключением положений, для которых настоящей главой установлены иные сроки и порядок вступления в силу.
Часть 2.1 ст. 83 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ устанавливает, что положения данного Закона, в том числе установленные абзацем первым части 3 статьи 83, применяются с 1 января 2006 года до окончания переходного периода в части, не противоречащей положениям частей 1.2 и 1.3 статьи 83.
Согласно п. 1.1 ст. 83 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ переходный период устанавливается со дня официального опубликования настоящего Закона до 1 января 2009 год.
Особенности осуществления местного самоуправления в переходный период регламентированы ст. 84 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
Системное толкование приведенных норм, по мнению судебной коллегии, подтверждает правильность вывода первой инстанции о том, что при определении понятия выборного должностного лица местного самоуправления необходимо руководствоваться положениями ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, согласно которой под выборным должностным лицом местного самоуправления понимается должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, а под членом выборного органа местного самоуправления понимается выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного на муниципальных выборах.
В соответствии с п. 7 ст. 3
Закона Томской области от 14.02.2005 № 29-ОЗ "О муниципальных выборах в Томской области" выборами признается форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, Уставом
(Основным Законом) Томской области, законами Томской области, уставами муниципальных образований в целях формирования органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.
Таким образом, факт избрания председателя Счетной палаты г. Томска депутатами Думы г. Томска, что предусматривалось ранее действующей редакцией п. 6 ст. 40
Устава г. Томска, не мог влечь за собой признание председателя Счетной палаты г. Томска выборным должностным лицом или членом выборного органа местного самоуправления.
В соответствии с п. 2 ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Во исполнение данного Закона в ст. 40
Устава города Томска закреплен порядок формирования контрольного органа муниципального образования "Город Томск" - Счетной палаты г. Томска.
Федеральный закон от 02.03.2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе Российской Федерации" исчерпывающим образом определяет категории должностей, которые не относятся к должностям муниципальной службы. При этом руководитель контрольного органа муниципального образования в указанный перечень не входит.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Закон Томской области от 09.10.2007 имеет номер 223-ОЗ, а не 233-ОЗ.
В соответствии с Реестром
должностей, утвержденных законом Томской области от 09.10.2007 г. № 233-ОЗ (ред. от 04.04.2008 "О муниципальных должностях и должностях муниципальной службы в Томской области", руководитель контрольного органа муниципального образования в случае формирования контрольного органа представительным органом муниципального образования, входит в перечень должностей муниципальной службы, учреждаемых для непосредственного обеспечения полномочий лица, замещающего муниципальную должность, а также иных должностей, замещаемых на основании срочного трудового договора (контракта).
На основании изложенного, по мнению судебной коллегии, суд правильно пришел к выводу о том, что на председателя Счетной палаты города Томска распространяется законодательство о муниципальной службе, а также запреты, связанные с прохождением муниципальной службы. В связи с чем, доводы кассационной жалобы Еремина В.В. об обратном являются несостоятельными.
Доводы кассатора Еремина В.В. о том, что суд не дал оценки тому, что Закон
Томской области № 62-ОЗ от 04.04.2008 г., которым были внесены изменения в Закон
Томской области № 223-ОЗ "О муниципальных должностях и должностях муниципальной службы в Томской области", вступил в силу только 03.05.2008 г. и что поэтому необоснованна ссылка суда на противоречие пп. "б" п. 2 ст. 14 ФЗ "О муниципальной службе в РФ", не могут быть приняты во внимание, поскольку в силу ст. 6
Закона Томской области от 04.04.2008 № 62-ОЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Томской области по вопросам муниципальной службы" его действие распространялось на правоотношения, возникшие с 1 января 2008 года.
Суд первой инстанции верно указал в решении
, что абзац 3 пункта 9 ст. 40
Устава города Томска, устанавливающий возможность прекращения полномочий председателя Счетной палаты г. Томска по решению Думы города Томска, в настоящее время действует в первоначальной редакции Устава
г. Томска, принятого решением Томской городской Думы от 22.03.2005 г. № 841.
Пунктом 10 ст. 40
Устава города Томска, действующим в редакции решения Думы города Томска от 12.02.2008 г. № 805, установлена процедура принятия Думой города Томска решения о прекращении полномочий председателя Счетной палаты.
Подробно приведенные в судебном решении
положения ст. 5, 77, 278 ТК РФ, по мнению судебной коллегии, подтверждают обоснованность вывода суда первой инстанции о том, что применительно к руководителю контрольного органа муниципального образования, формируемого представительным органом муниципального образования, уполномоченным органом, который может расторгнуть с ним трудовой договор, в силу п. 2 ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ является представительный орган муниципального образования.
Вывод суда первой инстанции о несостоятельности довода Еремина В.В. о противоречии п. 9
и п. 10 ст. 40
Устава города Томска ст.ст. 24, 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ основан на нормах закона и является правильными по мотивам указанным в судебном решении
.
Разрешая заявление Еремина В.В., суд первой инстанции обосновано исходил из того, что в данном случае оснований для применения Федерального закона от 26.11.1996 г. № 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" не имеется.
Данный вывод основан на законе и исследованных доказательствах, мотивирован, сомнений не вызывает. В этой связи довод жалобы Еремина В.В. о том, что изменения в Устав
города Томска были приняты в нарушение ч. 3 ст. 6 Федерального закона от 26.11.1996 г. № 138-ФЗ является несостоятельным.
Довод кассационной жалобы Еремина В.В. о том, что суд незаконно не применил п. 8 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, не может быть принят во внимание.
В соответствии с п. 8 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.
Принимая во внимание, что оспариваемые решения
Думы г. Томска не изменяют структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, положения п. 8 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ в данном случае не применимы.
Доводы кассационной жалобы Еремина В.В. о том, что суд неправильно определил обстоятельства, имеющие значение для дела, и сделал несоответствующие обстоятельствам дела выводы, не могут быть приняты во внимание, поскольку при рассмотрении указанного спора все имеющие значение для дела обстоятельства выяснены, а из обжалуемого решения
суда следует, что оно содержит исчерпывающие выводы, которые соответствуют обстоятельствам дела, подтверждены доказательствами, исследованными и оцененными судом по правилам ст. 67 ГПК РФ.
Несогласие Еремина В.В. с выводами суда является его правом как участника гражданского дела, не свидетельствует о нарушении закона и не является основанием для отмены или изменения судебного решения
.
Другие доводы кассационной жалобы Еремина В.В., направленные к иному толкованию норм материального права, примененных судом при разрешении данного дела, ошибочны и не могут служить поводом к отмене решения
суда.
Довод кассационной жалобы Козырева В.С. о том, что суд в нарушение ст.ст. 43, 150 ГПК РФ неправильно определил круг лиц и не привлек к данному процессу его (Козырева В.С.), действующего Председателя Счетной палаты г. Томска, чем нарушил его права и законные интересы, не может быть принят во внимание, поскольку согласно положениям ч. 1 и 2 ст. 251 ГПК РФ к заинтересованным лицам по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт. В необходимых случаях не исключается участие в деле, в том числе по инициативе суда, главы муниципального образования, подписавшего и обнародовавшего оспариваемый акт, принятый представительным органом муниципального образования.
Кроме того, в силу ч. 3 ст. 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении данного дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, а обязан проверить оспоренные решения
Думы города Томска в полном объеме, что и было выполнено судом первой инстанции.
Из материалов дела следует, что при рассмотрении заявления Еремина В.В. нарушений норм процессуального права не допущено, в связи с чем довод Козырева В.С. об обратном является необоснованным.
На основании изложенного, решение
суда является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам кассационных жалоб не имеется.
Руководствуясь ст. 360, абз. 2 ст. 361, ст. 366 ГПК РФ, судебная коллегия
определила:
решение
Советского районного суда г. Томска от 26 сентября 2008 года оставить без изменения, кассационные жалобы Еремина Василия Васильевича и Козырева Владимира Степановича - без удовлетворения.
