|  |
Региональное законодательство / Калининградская область
КАЛИНИНГРАДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ от 25 ноября 2010 г. № 3-2-10
Калининградский областной суд в составе председательствующего Костикова С.И. при секретаре П.Н.Ю. с участием прокурора Стукальской С.А., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Калининградской области об оспаривании подпунктов 1.1 , 1.2 пункта 1 статьи 3 и пунктов 2 , 3 , 3.1 , 3.2 статьи 4 Закона Калининградской области от 21 декабря 2006 года № 100 "Об охране зеленых насаждений" в редакции Законов Калининградской области от 2 мая 2007 года № 136, от 2 июня 2008 года № 246, от 29 апреля 2009 года № 340 и от 30 июня 2009 года № 369 и Порядка выдачи порубочного билета на вырубку (снос) зеленых насаждений и/или разрешения на пересадку зеленых насаждений на территории Калининградской области, утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 19 сентября 2008 года № 598 в редакции, утвержденной постановлением Правительства Калининградской области от 9 июня 2010 года № 412,
установил:
Прокурор Калининградской области обратился в суд с названным выше заявлением, указав, что 14 декабря 2006 года Калининградской областной Думой принят Закон Калининградской области "Об охране зеленых насаждений", который 21 декабря 2006 года подписан Губернатором области и опубликован в газете "Комсомольская правда" в Калининграде" № 191 от 22 декабря 2006 года.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Закон Калининградской области от 30.06.2009 "О внесении изменений в отдельные законы Калининградской области" имеет номер 369, а не 36.
Законами Калининградской области от 2 мая 2007 года № 136 , от 2 июня 2008 года № 246 , от 29 апреля 2009 года № 340 , от 30 июня 2009 года № 36 в вышеуказанный Закон Калининградской области были внесены изменения и дополнения. 19 сентября 2008 года Правительством Калининградской области принято постановление № 598 "О порядке выдачи порубочного билета на вырубку (снос) зеленых насаждений и/или разрешения на пересадку зеленых насаждений на территории Калининградской области", которое опубликовано в газете "Калининградская правда" № 178 от 25 сентября 2008 года. Вышеуказанным постановлением Правительства области утвержден Порядок выдачи порубочного билета на вырубку (снос) зеленых насаждений и/или разрешения на пересадку зеленых насаждений на территории Калининградской области. Полагал, что подпункты 1.1 , 1.2 пункта 1 статьи 3 , пункты 2 , 3 , 3.1 и 3.2 статьи 4 Закона Калининградской области от 21 декабря 2006 года № 100 "Об охране зеленых насаждений" с изменениями, внесенными Законами Калининградской области от 2 мая 2007 года № 136, от 2 июня 2008 года № 246, от 29 апреля 2009 года № 340, от 30 июня 2009 года № 369 и Порядок выдачи порубочного билета на вырубку (снос) зеленых насаждений и/или разрешения на пересадку зеленых насаждений на территории Калининградской области, утвержденный постановлением Правительства Калининградской области от 19 сентября 2008 года № 598 "О порядке выдачи порубочного билета на вырубку (снос) зеленых насаждений и/или разрешения на пересадку зеленых насаждений на территории Калининградской области" с изменениями внесенными постановлением Правительства Калининградской области от 9 июня 2010 года № 412 противоречат федеральному законодательству по следующим основаниям. 1. Согласно подпунктов 1.1 и 1.2 пункта 1 статьи 3 Закона при формировании земельного участка в целях его предоставления для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в границах формируемого земельного участка производится учет зеленых насаждений и по согласованию с исполнительным органом государственной власти Калининградской области, уполномоченным в сфере государственного экологического контроля, определяются зеленые насаждения, которые не подлежат вырубке (сносу), пересадке. Данные учета зеленых насаждений заносятся в акт о выборе земельного участка. На схеме расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории отмечаются все зеленые насаждения, расположенные в границах земельного участка, а также зеленые насаждения, не подлежащие вырубке (сносу), пересадке. При формировании земельного участка в целях его предоставления для строительства без предварительного согласования места размещения объекта, при выполнении работ, обеспечивающих подготовку документов, необходимых для осуществления кадастрового учета такого участка, в обязательном порядке учитываются расположенные на данном участке зеленые насаждения и по согласованию с исполнительным органом государственной власти Калининградской области, уполномоченным в сфере государственного экологического контроля, определяются зеленые насаждения, которые не подлежат вырубке (сносу), пересадке. Пунктом 3 статьи 4 Закона предусмотрено, что вырубка (снос) зеленых насаждений, в том числе расположенных в зеленых зонах регионального значения, осуществляется на основании порубочного билета, выдаваемого в порядке , установленном Правительством Калининградской области.
Вместе с тем, в соответствии со ст. 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса. В силу ст. 10 Земельного кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации. Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, осуществляется органами местного самоуправления (ч. 2 ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации). В соответствии со ст. 261 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка. При этом, исходя из основополагающего принципа, закрепленного ст. 12 Конституции Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления, в том числе при предоставлении земельных участков для строительства. В соответствии со ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования места размещения объектов или с таковым. При этом порядок принятия решений о предоставлении земельного участка для строительства, а также предшествующая принятию соответствующего решения процедура выбора земельного участка урегулированы нормами действующего земельного законодательства, не включающая в себя требования об осуществлении учета зеленых насаждений, расположенных на земельном участке, а также определения зеленых насаждений, не подлежащих вырубке (сносу), пересадке. Специфика использования земельных участков в целях строительства указывает на необходимость применения норм действующего земельного законодательства в совокупности с нормами градостроительного законодательства, регулирующего отношения по строительству объектов капитального строительства (ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации). В соответствии со статьей 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации № 87 от 16.02.2008 утверждено Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию (далее - Положение о составе проектной документации), которое определяет состав разделов проектной документации и требования к содержанию этих разделов при подготовке проектной документации на различные виды объектов капитального строительства и при подготовке проектной документации в отношении отдельных этапов строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства. В пункте 9 Положения о составе проектной документации определено, что проектная документация на объекты капитального строительства производственного и непроизводственного назначения состоит из двенадцати разделов. Пункт 12 Положения о составе проектной документации предусматривает, что Раздел 2 "Схема планировочной организации земельного участка" должен содержать в том числе: а) характеристику земельного участка, предоставленного для размещения объекта капитального строительства; б) обоснование границ санитарно-защитных зон объектов капитального строительства в пределах границ земельного участка - в случае необходимости определения указанных зон в соответствии с законодательством Российской Федерации; в) обоснование планировочной организации земельного участка в соответствии с градостроительным и техническим регламентами либо документами об использовании земельного участка (если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или в отношении его не устанавливается градостроительный регламент); ж) описание решений по благоустройству территории;
Нумерация подпунктов дана в соответствии с официальным текстом документа.
м) схему планировочной организации земельного участка с отображением мест размещения существующих и проектируемых объектов капитального строительства с указанием существующих и проектируемых подъездов и подходов к ним, границ зон действия публичных сервитутов (при их наличии), зданий и сооружений объекта капитального строительства, подлежащих сносу (при их наличии), решений по планировке, благоустройству, озеленению и освещению территории, этапов строительства объекта капитального строительства, схемы движения транспортных средств на строительной площадке; н) план земляных масс; о) сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к существующим сетям инженерно-технического обеспечения; п) ситуационный план размещения объекта капитального строительства в границах земельного участка, предоставленного для размещения этого объекта, с указанием границ населенных пунктов, непосредственно примыкающих к границам указанного земельного участка, границ зон с особыми условиями их использования, предусмотренных Кодексом, границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также с отображением проектируемых транспортных и инженерных коммуникаций с обозначением мест их присоединения к существующим транспортным и инженерным коммуникациям для объектов производственного назначения. Таким образом, в силу вышеуказанных норм действующего градостроительного законодательства разработанные застройщиком решения по благоустройству и озеленению территорий включаются в схему планировочной организации земельного участка, являющуюся разделом проектной документации. В силу ч. 11 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации органом местного самоуправления проводится проверка принятых решений по благоустройству и озеленению территории на этапе рассмотрения заявления о выдаче разрешения на строительство. Таким образом, установленное подпунктами 1.1 , 1.2 пункта 1 ст. 3 Закона Калининградской области "Об охране зеленых насаждений" вмешательство органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в самостоятельную деятельность органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков для строительства противоречит требованиям действующего федерального законодательства. 2. В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Закона во всех случаях вырубка (снос) зеленых насаждений, расположенных на территории городских и сельских поселений Калининградской области и в полосе отвода автомобильных дорог, производится на основании порубочного билета, кроме вырубки (сноса), пересадки зеленых насаждений на земельных участках, предназначенных для ведения садоводства и огородничества в соответствии с видом разрешенного использования. Выдача порубочного билета должна предшествовать обращению за разрешением на строительство. В соответствии со ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом (часть 1 статьи 51 Кодекса). Разрешение на строительство на земельном участке, не указанном в части 5 статьи 51 Кодекса, выдается органом местного самоуправления по месту нахождения такого земельного участка (часть 4 статьи 51 Кодекса). В части 9 статьи 51 Кодекса предусмотрено, что в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта индивидуального жилищного строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство. К указанному заявлению прилагаются следующие документы: 1) правоустанавливающие документы на земельный участок; 2) градостроительный план земельного участка; 3) схема планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства. Перечень документов, служащих основаниями для получения разрешения на строительство, является исчерпывающим, поскольку согласно части 10 статьи 51 Кодекса не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в частях 7 и 9 настоящей статьи документов. Таким образом, указанные выше нормы федерального законодательства четко определяют перечень документов, необходимых для получения разрешения на строительство, который не подлежит расширительному толкованию. При этом Градостроительный кодекс Российской Федерации не связывает получение порубочного билета с выдачей разрешения на строительство. Кроме того, законодательство Калининградской области не может устанавливать дополнительные требования для получения разрешения на строительство, поскольку верховенство федеральных законов предполагает точное и неуклонное их соблюдение, исполнение и применение. Из этого вытекает требование точного соответствия Конституции и федеральным законам всех нормативных правовых актов, принимаемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, а также законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. 3. Пунктами 3 , 3.1 и 3.2 статьи 4 Закона предусмотрено, что вырубка (снос) зеленых насаждений, в том числе расположенных в зеленых зонах регионального значения, осуществляется на основании порубочного билета, выдаваемого в порядке , установленном Правительством Калининградской области. Пересадка зеленых насаждений может осуществляться в исключительных случаях в соответствии с разрешением на пересадку, выдаваемым на основании положительного заключения специализированной организации, определяемой в порядке, установленном Правительством Калининградской области. Порядок выдачи разрешений на пересадку зеленых насаждений устанавливается Правительством Калининградской области. Нормами Порядка выдачи порубочного билета на вырубку (снос) зеленых насаждений и/или разрешения на пересадку зеленых насаждений на территории Калининградской области, утвержденного постановлением Правительства Калининградской области № 598 от 19.09.2008 г. (в редакции постановления от 09.06.2010 № 412), предусмотрено непосредственное участие органа исполнительной власти Калининградской области в процедуре выдачи органами местного самоуправления порубочных билетов путем рассмотрения документов, служащих основанием выдачи порубочного билета, и его согласования до его утверждения органами местного самоуправления и выдачи заявителю. Вышеуказанные нормы нарушают принцип самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, предусмотренный Конституцией Российской Федерации. Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с пунктом 19 ч. 1 ст. 14 и пунктом 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация благоустройства и озеленения территории городского округа/поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа/поселения, относится к вопросам местного значения городского округа/поселения. В силу подп. "з" п. 1 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" одним из принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации является самостоятельность осуществления своих полномочий органами местного самоуправления. Таким образом, вопрос благоустройства и озеленения территории муниципального образования относится к вопросам местного значения. Кроме того, статьей 21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрены основные полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Полномочий по регулированию высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопросов озеленения и благоустройства муниципальных образований не предусмотрено. Таким образом, действующим федеральным законодательством не предусмотрены полномочия Правительства Калининградской области по регулированию вопросов озеленения и благоустройства муниципальных образований. Согласно ст. 20 вышеуказанного федерального закона Правительство Калининградской области, как высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации. Представители Калининградской областной Думы Г.Е.Ю. и Правительства Калининградской области Д.Л.Г. в судебном заседании с заявленными прокурором требованиями не согласились, указывая, что в соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В рамках реализации конституционных прав граждан принят Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", определяющий правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды. С целью реализации органами государственной власти Калининградской области своих полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в части принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды, а также осуществления контроля за их исполнением, приняты оспариваемые прокурором нормативные правовые акты. Они не регулируют вопросы благоустройства и озеленения или градостроительной деятельности.
Предметом регулирования оспоренными нормативными положениями являются отношения, связанные с деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, направленной на сохранение природной среды, рациональное использование природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий, т.е. природоохранную деятельность. Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления городских/сельских поселений, городских округов и Правительство Калининградской области 4 декабря 2009 года заключили соглашения о взаимодействии при осуществлении процедуры оформления порубочного билета на вырубку (снос) зеленых насаждений и/или разрешения на пересадку зеленых насаждений на территории Калининградской области, в соответствии с пунктом 1 которого стороны пришли к соглашению о том, что у Администрации существует необходимость участия Правительства Калининградской области в процедуре оформления порубочного билета на вырубку (снос) зеленых насаждений и/или разрешения на пересадку зеленых насаждений в соответствии с определенным сторонами порядком. Выслушав объяснения прокурора и представителей лиц, участвующих в деле, исследовав другие доказательства, суд приходит к выводу о необходимости удовлетворить заявление прокурора. 14 декабря 2006 года Калининградской областной Думой принят Закон Калининградской области "Об охране зеленых насаждений", который 21 декабря 2006 года подписан Губернатором области и опубликован в газете "Комсомольская правда" в Калининграде" № 191 от 22 декабря 2006 года.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Закон Калининградской области от 30.06.2009 "О внесении изменений в отдельные законы Калининградской области" имеет номер 369, а не 36.
Законами Калининградской области от 2 мая 2007 года № 136 , от 2 июня 2008 года № 246 , от 29 апреля 2009 года № 340 , от 30 июня 2009 года № 36 в вышеуказанный Закон Калининградской области были внесены изменения и дополнения. Согласно подпунктам 1.1 и 1.2 пункта 1 статьи 3 Закона при формировании земельного участка в целях его предоставления для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в границах формируемого земельного участка производится учет зеленых насаждений и по согласованию с исполнительным органом государственной власти Калининградской области, уполномоченным в сфере государственного экологического контроля, определяются зеленые насаждения, которые не подлежат вырубке (сносу), пересадке. Данные учета зеленых насаждений заносятся в акт о выборе земельного участка. На схеме расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории отмечаются все зеленые насаждения, расположенные в границах земельного участка, а также зеленые насаждения, не подлежащие вырубке (сносу), пересадке. При формировании земельного участка в целях его предоставления для строительства без предварительного согласования места размещения объекта, при выполнении работ, обеспечивающих подготовку документов, необходимых для осуществления кадастрового учета такого участка, в обязательном порядке учитываются расположенные на данном участке зеленые насаждения и по согласованию с исполнительным органом государственной власти Калининградской области, уполномоченным в сфере государственного экологического контроля, определяются зеленые насаждения, которые не подлежат вырубке (сносу), пересадке. В соответствии с пунктом 2 статьи 4 Закона во всех случаях вырубка (снос) зеленых насаждений, расположенных на территории городских и сельских поселений Калининградской области и в полосе отвода автомобильных дорог, производится на основании порубочного билета, кроме вырубки (сноса), пересадки зеленых насаждений на земельных участках, предназначенных для ведения садоводства и огородничества в соответствии с видом разрешенного использования. Выдача порубочного билета должна предшествовать обращению за разрешением на строительство. Пунктами 3 , 3.1 и 3.2 статьи 4 Закона предусмотрено, что вырубка (снос) зеленых насаждений, в том числе расположенных в зеленых зонах регионального значения, осуществляется на основании порубочного билета, выдаваемого в порядке , установленном Правительством Калининградской области. Пересадка зеленых насаждений может осуществляться в исключительных случаях в соответствии с разрешением на пересадку, выдаваемым на основании положительного заключения специализированной организации, определяемой в порядке, установленном Правительством Калининградской области. Порядок выдачи разрешений на пересадку зеленых насаждений устанавливается Правительством Калининградской области.
19 сентября 2008 года Правительством Калининградской области принято постановление № 598 "О порядке выдачи порубочного билета на вырубку (снос) зеленых насаждений и/или разрешения на пересадку зеленых насаждений на территории Калининградской области", которое опубликовано в газете "Калининградская правда" № 178 от 25 сентября 2008 года. Вышеуказанным постановлением Правительства области (в редакции постановления от 09.06.2010 № 412) утвержден Порядок выдачи порубочного билета на вырубку (снос) зеленых насаждений и/или разрешения на пересадку зеленых насаждений на территории Калининградской области. Указанные обстоятельства подтверждаются материалами дела. В соответствии со ст. 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса. В силу ст. 10 Земельного кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации. Управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, осуществляется органами местного самоуправления (ч. 2 ст. 11 Земельного кодекса Российской Федерации). В соответствии со ст. 261 Гражданского кодекса Российской Федерации право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, находящиеся на нем лес и растения. Собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка. В соответствии со ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию без предварительного согласования места размещения объектов или с таковым. При этом порядок принятия решений о предоставлении земельного участка для строительства, а также предшествующая принятию соответствующего решения процедура выбора земельного участка урегулированы нормами действующего земельного законодательства, не включающая в себя требования об осуществлении учета зеленых насаждений, расположенных на земельном участке, а также определения зеленых насаждений, не подлежащих вырубке (сносу), пересадке. Специфика использования земельных участков в целях строительства указывает на необходимость применения норм действующего земельного законодательства в совокупности с нормами градостроительного законодательства, регулирующего отношения по строительству объектов капитального строительства (ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации). В соответствии со статьей 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации № 87 от 16.02.2008 утверждено Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию (далее - Положение о составе проектной документации), которое определяет состав разделов проектной документации и требования к содержанию этих разделов при подготовке проектной документации на различные виды объектов капитального строительства и при подготовке проектной документации в отношении отдельных этапов строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства. В силу вышеуказанных норм действующего градостроительного законодательства разработанные застройщиком решения по благоустройству и озеленению территорий включаются в схему планировочной организации земельного участка, являющуюся разделом проектной документации. В силу ч. 11 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации органом местного самоуправления проводится проверка принятых решений по благоустройству и озеленению территории на этапе рассмотрения заявления о выдаче разрешения на строительство. В соответствии со ст. 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. При этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации. Согласно части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей. Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных Кодексом (часть 1 статьи 51 Кодекса). Разрешение на строительство на земельном участке, не указанном в части 5 статьи 51 Кодекса, выдается органом местного самоуправления по месту нахождения такого земельного участка (часть 4 статьи 51 Кодекса). В части 9 статьи 51 Кодекса предусмотрено, что в целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта индивидуального жилищного строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство. К указанному заявлению прилагаются документы. Перечень документов, служащих основаниями для получения разрешения на строительство, является исчерпывающим, поскольку согласно части 10 статьи 51 Кодекса не допускается требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в частях 7 и 9 настоящей статьи документов. Таким образом, указанные выше нормы федерального законодательства четко определяют перечень документов, необходимых для получения разрешения на строительство, который не подлежит расширительному толкованию. При этом Градостроительный кодекс Российской Федерации не связывает получение порубочного билета с выдачей разрешения на строительство. В соответствии с пунктом 19 ч. 1 ст. 14 и пунктом 25 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация благоустройства и озеленения территории городского округа/поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа/поселения, относится к вопросам местного значения городского округа/поселения. Предусмотренное пунктами 3 , 3.1 и 3.2 статьи 4 Закона правило о том, что порядок выдачи порубочных билетов определяется Правительством Калининградской области и утверждение этого порядка Правительством Калининградской области, в котором предусмотрено непосредственное участие органа исполнительной власти Калининградской области в процедуре выдачи органами местного самоуправления порубочных билетов путем рассмотрения документов, служащих основанием выдачи порубочного билета, и его согласования до его утверждения органами местного самоуправления и выдачи заявителю, нарушает принцип самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, предусмотренный Конституцией Российской Федерации. Доводы представителей областной Думы и Правительства области о том, что оспариваемые прокурором нормативные положения приняты с целью реализации органами государственной власти Калининградской области своих полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в части принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды, а также осуществления контроля за их исполнением, нельзя признать обоснованными. Законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "д" части 1, Конституции Российской Федерации). Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды определяются Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". В соответствии с его статьей 61 зеленый фонд городских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений. Государственное регулирование в области охраны зеленого фонда городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с законодательством. В статье 6 названного Федерального закона, определяющей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определено, что указанные органы вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществлять контроль за их исполнением.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" статья 263 отсутствует, имеется в виду пункт 2 статьи 26.3, а не статьи 263.
Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относит решение вопросов организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (пункт 2 статьи 263). При этом федеральное законодательство не содержит положений, предусматривающих такое полномочие субъектов Российской Федерации, как установление порядка выдачи порубочного билета на вырубку (снос) зеленых насаждений и/или разрешения на пересадку зеленых насаждений, расположенных на территории городских округов.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" статья 263 отсутствует, имеется в виду пункт 2 статьи 26.3, а не статьи 263.
Между тем в силу пункта 2 статьи 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" до принятия федерального закона по соответствующему предмету совместного ведения законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться не указанные в пункте 2 статьи 263 названного Федерального закона полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по такому предмету совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Соответственно, отношения между органами исполнительной власти, юридическими лицами и гражданами по вопросам сохранения и восстановления зеленых насаждений могут регулироваться законами субъектов Российской Федерации - с соблюдением полномочий органов местного самоуправления. Конституция устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и гарантируется в том числе запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статьи 12, 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133). В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация благоустройства и озеленения территорий поселений, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения и в границах городского округа, отнесена к вопросам местного значения соответственно поселения (пункт 19 части 1 статьи 14) и городского округа (пункт 25 части 1 статьи 16). Озеленение территорий населенных пунктов предполагает воспроизводство зеленых насаждений, т.е. древесно-кустарниковой и травянистой растительности (городские леса, парки, бульвары, скверы, сады, газоны, цветники и т.д.) взамен уничтоженных или поврежденных. Следовательно, полномочие по благоустройству и озеленению территории предполагает и рубку, в том числе санитарную рубку (снос), рубку (обрезку) в целях ухода, а также реконструкцию и пересадку зеленых насаждений. Названный Федеральный закон предусматривает, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации - по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (абзац четвертый части 1 статьи 6). Таким образом, при осуществлении в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" правового регулирования отношений в сфере охраны зеленых насаждений органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе устанавливать полномочия только органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой сфере.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: в статье 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" часть 11 отсутствует, имеется в виду часть 1.1 указанной статьи.
Что касается выдачи порубочных билетов, то, будучи составной частью процесса организации благоустройства и озеленения территорий, она относится к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Полномочия же органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения могут устанавливаться только федеральными законами и уставами муниципальных образований (часть 11 статьи 17 названного Федерального закона). В соответствии со статьей 64 Федерального закона "Об охране окружающей среды" контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения исполнения законодательства в области охраны окружающей среды.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: в статье 26 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ пункты отсутствуют, имеется в виду подпункт 56 пункта 2 статьи 26.3, а не статьи 26.
Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (подпункт 56 пункта 2 статьи 26 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Соответственно, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющие государственный экологический контроль, вправе проверять деятельность органа местного самоуправления на предмет соответствия порядка выдачи порубочных билетов законодательству в области охраны окружающей среды, а не принимать непосредственное участие в этой деятельности. Соглашения о взаимодействии при осуществлении процедуры оформления порубочного билета на вырубку (снос) зеленых насаждений и/или разрешение на пересадку зеленых насаждений на территории Калининградской области, заключенные между администрациями муниципальных образований области и Правительством Калининградской области ничтожны, т.к. затронутые в них вопросы урегулированы федеральным законодательством, которое не предполагает возможности передачи полномочий муниципальных органов власти органам государственной власти субъекта федерации даже по соглашению сторон. В силу подп. "з" п. 1 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации" одним из принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации является самостоятельность осуществления своих полномочий органами местного самоуправления. Учитывая, что оспариваемые правовые нормы закона области могут быть признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу, а полномочие по утверждению Правительством области Порядка предусмотрено указанными нормами, суд считает, что и Порядок следует признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу. Руководствуясь ст. 199 ГПК РФ, суд
решил:
Признать подпункты 1.1 , 1.2 пункта 1 статьи 3 и пункты 2 , 3 , 3.1 , 3.2 статьи 4 Закона Калининградской области от 21 декабря 2006 года № 100 "Об охране зеленых насаждений" в редакции Законов Калининградской области от 2 мая 2007 года № 136, от 2 июня 2008 года № 246, от 29 апреля 2009 года № 340 и от 30 июня 2009 года № 369 и Порядок выдачи порубочного билета на вырубку (снос) зеленых насаждений и/или разрешения на пересадку зеленых насаждений на территории Калининградской области, утвержденный постановлением Правительства Калининградской области от 19 сентября 2008 года № 598 в редакции, утвержденной постановлением Правительства Калининградской области от 9 июня 2010 года № 412 недействующими со дня вступления решения суда в законную силу. На решение суда лицами, участвующими в деле, может быть подана кассационная жалоба, а прокурором, участвующим в деле, принесено кассационное представление в течение десяти дней со дня принятия решения в окончательной форме. В окончательной форме решение принято 29 ноября 2010 года.
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
Решение Калининградского областного суда от 25.11.2010 № 3-2-10
<О признании недействующими подпунктов 1.1, 1.2 пункта 1 статьи 3 и пунктов 2, 3, 3.1, 3.2 статьи 4 Закона Калининградской области от 21.12.2006 № 100 "Об охране зеленых насаждений" в редакции Законов Калининградской области от 02.05.2007 № 136, от 02.06.2008 № 246, от 29.04.2009 № 340, от 30.06.2009 № 369 и Порядка выдачи порубочного билета на вырубку (снос) зеленых насаждений и/или разрешения на пересадку зеленых насаждений на территории Калининградской области, утвержденного Постановлением Правительства Калининградской области от 19.09.2008 № 598 в редакции Постановления Правительства Калининградской области от 09.06.2010 № 412>
| | |
|
