|  |
Региональное законодательство / Пермский край
ФЕДЕРАЛЬНАЯ АНТИМОНОПОЛЬНАЯ СЛУЖБА
УПРАВЛЕНИЕ ПО ПЕРМСКОМУ КРАЮ
РЕШЕНИЕ от 30 июня 2010 г. по делу № 194-10-а
Резолютивная часть решения оглашена 30 июня 2010 г. В полном объеме решение изготовлено 14 июля 2010 г. Комиссия Пермского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе: Председателя Комиссии <...> Членов Комиссии: <...> рассмотрев дело № 194-10-а по признакам нарушения администрацией г. Перми (614000, г. Пермь, ул. Ленина, 23), управлением внешнего благоустройства администрации г. Перми (614000, г. Пермь, ул. Ленина, 25) частей 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции),
установила:
В Пермское УФАС России поступило обращение ООО "Содействие" (вх. № 15170-09 от 09.12.2009) о нарушении антимонопольного законодательства, а именно, ст. 15 и 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" на рынке ритуальных услуг, выразившемся в предоставлении администрацией г. Перми муниципальной преференции ПМУП "Ритуальные услуги" и ООО "Фирма "Статим" путем размещения органов ЗАГС в помещениях данного хозяйствующего субъекта, а также ведении согласованных действий, направленных на ограничение доступа на рынок ритуальных услуг иных хозяйствующих субъектов. Кроме того, 09.02.2010 (вх. № 1306-10) поступило обращение ООО "РИТУАЛ. Церковно-Славянский отдел" с аналогичной информацией и требованиями. По мнению заявителей, размещение специалистов ЗАГС г. Перми, осуществляющих регистрацию актов гражданского состояния (в данном случае о смерти), в помещениях, в которых располагается муниципальное унитарное предприятие, осуществляющее деятельность на рынке ритуальных услуг создает возможность для ПМУП "Ритуальные услуги" и ООО "Фирма "Статим" заключать наибольшее количество договоров на оказание ритуальных услуг, в т.ч. всего комплекса данной услуги, поскольку гражданам после оформления свидетельства о смерти проще оформить на месте договорные отношения с организацией, оказывающей ритуальные услуги, чем обращаться в другие коммерческие структуры, расположенные дальше от органов ЗАГС г. Перми. Заявители считают, что в данном случае для ПМУП "Ритуальные услуги" и ООО "Фирма "Статим" создана возможность в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения ритуальной услуги на данном товарном рынке. В ходе рассмотрения настоящего дела заявители и ряд заинтересованных лиц дополнили свои требования, указав на то, что администрацией г. Перми ПМУП "Ритуальные услуги" наделено функциями и правами местного самоуправления по ведению муниципальными кладбищами, по формированию и ведению муниципального архива по захоронениям и пр., что позволяет ПМУП "Ритуальные услуги" злоупотреблять доминирующим положением на рынке ритуальных услуг в границах г. Перми с целью необоснованного препятствования осуществления другими хозяйствующими субъектами деятельности на рынке ритуальных услуг в границах г. Перми. Так, заявители и ряд заинтересованных лиц указали, что выдача справок по захоронениям производится исключительно ПМУП "Ритуальные услуги" и за плату. Въезд на кладбище для установки надмогильного сооружения также является платным, контролируется сотрудниками ПМУП "Ритуальные услуги". Копка могил также производится только сотрудниками муниципального предприятия, что вынуждает хозяйствующих субъектов, оказывающих ритуальные услуги, пользоваться данной услугой в ущерб своей выгоде, поскольку самостоятельная копка могилы оказалась бы рентабельнее. Заявители также указали, что органами местного самоуправления г. Перми ПМУП "Ритуальные услуги" были выделены участки на кладбищах для "коммерческих захоронений", на которых деятельность по захоронению осуществляет ПМУП "Ритуальные услуги" за повышенную (в отличие от обычной) плату. Кроме того, администрацией г. Перми на своем сайте в сети "Интернет" был опубликован номер "печального" телефона, по которому лица, взявшие на себя обязанность по захоронению умерших, могут обратиться за психологической помощью и разъяснениями. Однако на деле данный номер телефона принадлежит ПМУП "Ритуальные услуги", которое пользуясь данной преференцией заключает большее количество заказов на оказание ритуальных услуг. Согласно письменным пояснениям администрации г. Перми (от 20.01.2010 № И-01-42-220) размещение муниципальных служащих в помещениях коммерческих структур является неправомерным. При этом указано, что в целях исключения нарушений законодательства о защите конкуренции администрацией г. Перми ведется работа по реорганизации ПМУП "Ритуальные услуги" путем преобразования в муниципальное учреждение, не являющееся хозяйствующим субъектом. И, таким образом, специалисты отделов ЗАГС будут размещены по адресу: ул. Старцева, 61 на основаниях, не противоречащих действующему законодательству. Также администрация г. Перми на определение о возбуждении настоящего дела письменно (от 05.05.2010 № И-01-42-1650) сообщила, что с 01.08.2009 прекращено действие договора безвозмездного пользования помещениями между администрацией г. Перми и ООО "Фирма "Статим". Специалисты отделов ЗАГС (за исключением администраций Орджоникидзевского и Кировского районов) районных администраций г. Перми, которые осуществляют государственную регистрацию смерти граждан, располагались в помещениях по ул. Старцева, 61 и по ул. Снайперов, 11, находящихся в хозяйственном ведении ПМУП "Ритуальные услуги", которые частично находились в распоряжении ООО "Фирма "Статим". Расположение специалистов ЗАГС г. Перми в помещениях хозяйствующих субъектов с 01.08.2009 по 14.04.2010 было произведено администрацией г. Перми без оформления договорных отношений. Представители администрации г. Перми также пояснили, что в настоящий момент все специалисты отделов ЗАГС г. Перми, осуществляющие государственную регистрацию записи о смерти и выдающие свидетельства о смерти, переведены на рабочие места по месту расположения районных отделов ЗАГС г. Перми.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: решение Пермской городской Думы № 112 принято 23.09.2003, а не 23.12.2003.
Письмом (вх. № 5420-10 от 05.05.2010) администрация г. Перми пояснила, что учет захоронений на территории г. Перми производится согласно п. 9 ст. 4 Положения об организации похоронного дела и порядке деятельности муниципальных кладбищ на территории г. Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 23.12.2003 № 112, где регистрация умерших для захоронения на кладбище оформляется при внесении соответствующих записей в книгу регистрации умерших. Запись вносится не позднее чем за сутки до осуществления погребения. Предоставление земельного участка для захоронения осуществляется при регистрации умершего для захоронения. Муниципальные кладбища в ведение ПМУП "Ритуальные услуги" не передавались. По смыслу норм Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" сведения о месте захоронения, об умершем уже после осуществления погребения, не относятся к муниципальному архиву, так как не связаны с решением вопроса местного значения. Согласно дополнительным письменным пояснениям администрации г. Перми (вх. № 5701-10 от 11.05.2010) размещение на сайте сведений о психологической помощи населению являлось однократным в рамках ликвидации последствий чрезвычайной ситуации, связанной с пожаром в клубе "Хромая лошадь", в целях оказания помощи родственникам погибших граждан. Кроме того, представители пояснили, что администрация кладбища состоит из сотрудников ПМУП "Ритуальные услуги", поскольку ПМУП "Ритуальные услуги" является специализированной службой по вопросам похоронного дела. По мнению администрации г. Перми, деятельность по учету захоронений к функциям органов местного самоуправления не относится, поскольку вопросом местного значения не является. Учет захоронений ведется в рамках деятельности специализированной службы. В день захоронения лицу, осуществившему погребение, предоставляется информация о месте захоронения бесплатно. Выдача справок о месте захоронений производится на платной основе в случае потери таких сведений, поскольку это связано с поиском захоронения. Выход специалиста для согласования установки памятников из бюджета города также не финансируется, поскольку установка памятников связана с содержанием мест захоронения, которое осуществляется силами и за счет лиц - владельцев памятников и места захоронения. Правовыми актами города не установлено исключительное право ПМУП "Ритуальные услуги" деятельности по копке могил. Управление внешнего благоустройства администрации г. Перми письменно обозначило свою позицию, поддержав доводы администрации г. Перми (вх. № 7157-10 от 15.06.2010), из которой, в частности, следует, что правовым обоснованием согласования ПМУП "Ритуальные услуги" обустраивать участки за счет средств муниципального предприятия являлось Постановление администрации г. Перми от 09.12.2004 № 3691 "О мерах по реализации решения Пермской городской Думы от 23.09.2003 № 112 "Об утверждении Положения о порядке оказания услуг по погребению и эксплуатации кладбищ на территории г. Перми", действующее в старой редакции, согласно которой содержание кладбищ осуществлялось ПМУП "Ритуальные услуги". Деятельность по обустройству мест захоронений на кладбищах осуществляется по желанию лиц, осуществивших погребение, является одной из платных услуг муниципального предприятия. К содержанию кладбища такие услуги не относятся, поскольку содержание мест захоронений в границах участка осуществляется самими гражданами. Предложение ООО "Пермский военно-мемориальный комплекс" о создании на кладбищах воинских участков для их дальнейшего благоустройства, не входит в компетенцию коммерческой организации. По смыслу п. 2 ст. 7, п. ст. 18 Федерального закона о погребении и похоронном деле специализированной службе по вопросам похоронного дела следует определять места погребения с учетом волеизъявления умершего и наличия свободного участка земли. Следовательно, специализированная служба по вопросам похоронного дела обязана зафиксировать данный факт, вести учет и хранить данные документы. Регистрация произведенных захоронений является составной частью функции по определению места погребения, производства захоронений и относится к учету деятельности специализированной службы. Поскольку ст. 29 Федерального закона о погребении и похоронном деле обязывает органы местного самоуправления определять порядок деятельности специализированной службы, администрация г. Перми была вправе возложить обязанность учитывать произведенные захоронения муниципальным предприятием, т.е. свою деятельность в части погребения. Обязанность по учету захоронений у органа местного самоуправления законодательством не установлена, в связи с чем орган местного самоуправления обязал специализированную службу вести учет захоронений в целях определения порядка ее деятельности. Выход специалиста ПМУП "Ритуальные услуги" по согласованию установки надгробного сооружения является платным и осуществляется в целях недопущения нарушения границ соседних захоронений. ПМУП "Ритуальные услуги" с заявленными требованиями не согласно по основаниям, изложенным письменно (исх. № 217 от 04.05.2010, № 283 от 15.06.2010, № 229 от 12.05.2010, № 230 от 12.05.2010, № 176 от 14.04.2010, № 172/1 от 14.04.2010, № 218 от 04.05.2010), а также устно в ходе рассмотрения дела. Заключение без оформления в письменном виде договора безвозмездного пользования помещениями 01.08.2009 между ПМУП "Ритуальные услуги" и администрацией г. Перми для размещения специалистов отделов ЗАГС г. Перми в помещениях, переданных ПМУП "Ритуальные услуги" департаментом имущественных отношений администрации г. Перми в хозяйственное ведение, соотносится со ст. 161, 161, 689 ГК РФ и является правомерным. Правовым обоснованием права осуществления ПМУП "Ритуальные услуги" деятельности по выдаче справок о произведенных захоронениях является глава 39 ГК РФ. Деятельность ПМУП "Ритуальные услуги" как специализированной службы по вопросам похоронного дела по выдаче справок о месте захоронения представляет собой комплекс услуг, включающий в себя поиск соответствующего сведения в архиве предприятия, размещенном на бумажном носителе, составление справки, сопоставление сведений архива и справки на их соответствие, регистрацию справки в журнале выдачи таких справок, заверение подписью и печатью уполномоченного лица. Оплата услуги за выдачу справок соответствует ст. 779 ГК РФ (договор возмездного оказания услуг). И, как пояснили представители муниципального предприятия, никто и ничто не мешает иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим погребение умерших, выдавать справки о захоронении, в том числе на платной основе. Копку могил ПМУП "Ритуальные услуги" иным хозяйствующим субъектам не навязывает, как и не производит платный допуск транспортных средств иных хозяйствующих субъектов на кладбища.
Однако 12.09.2007 ПМУП "Ритуальные услуги" направило ходатайство № 254 в УВБ г. Перми о согласовании выполнения работ силами предприятия по благоустройству залесенных и заболоченных участков на кладбищах г. Перми за счет собственных средств, а после благоустройства назвать данные участки "участки с улучшенным благоустройством" с включением всех затрат в стоимость дополнительных работ при погребении умерших на этих участках (при согласии родственников захоронить умерших на данных участках). Данные участки будут предлагаться как альтернатива погребению умерших в общих кварталах. ПМУП "Ритуальные услуги" также просило согласовать выделение двух кварталов на подготовленных площадях территории кладбища "Северное" для обустройства "участков с улучшенным благоустройством". В данных кварталах разрешить установку оградок размером 2 x 2 x 0,3 (в целях предотвращения самозахвата дополнительной территории и ограждения выделенного участка). Как указывает в данном письме предприятие, после благоустройства данных участков их планируется назвать "участки с улучшенным благоустройством" с включением всех затрат в стоимость дополнительных работ при погребении умерших на данных участках. В ответ УВБ г. Перми письмом от 28.09.2007 № 24/3129 сообщило, что официально устанавливать "участки с улучшенным благоустройством" на территории кладбищ в соответствии с действующим законодательством не допускается. Тем не менее, УВБ г. Перми посчитало возможным благоустроить ПМУП "Ритуальные услуги" отдельные участки кладбищ с включением затрат предприятия в стоимость дополнительных работ при погребении умерших на этих участках исключительно с согласия родственников умерших. При этом, как установлено Комиссией Пермского УФАС России, производство захоронений в этих кварталах другими хозяйствующими субъектами исключено. Вместе с тем, на обращение ООО "Пермский военно-мемориальный комплекс" о предоставлении в пользование земельных участков для воинских захоронений на общественных кладбищах г. Перми с целью их обустройства, УВБ г. Перми ответило обществу отказом (исх. № И-24-01-931 от 26.05.2008) со ссылкой на отсутствие в действующем законодательстве норм, регулирующих возможность передачи в аренду либо на ином праве земельных участков на территориях кладбищ с целью их содержания частными лицами. Таким образом, УВБ г. Перми, являясь функциональным органом администрации г. Перми и в силу возложенных полномочий по организации ритуальных услуг и содержания кладбищ на территории г. Перми, неофициально закрепило за коммерческой организацией - ПМУП "Ритуальные услуги" ряд земельных участков на территории кладбища "Северное", обозначив их как "участки с улучшенным благоустройством", которые предоставляются отдельным гражданам за дополнительную повышенную плату, чем по обычному прейскуранту. Следовательно, управлением внешнего благоустройства администрации г. Перми нарушена ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции путем предоставления необоснованной муниципальной преференции. 9. Согласно положениям статьи 4 Закона о защите конкуренции товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; конкуренция -соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункты 4, 7, 8 и 17). Негативные последствия для конкурентной среды в данном случае установлены Комиссией Пермского УФАС России в связи с открытым перечнем обстоятельств, указанных в пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции, ввиду определенных возможностей ПМУП "Ритуальные услуги, ООО "Фирма "Статим" в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на рынке ритуальных услуг, которые получены в результате действий администрации г. Перми, издания Постановления администрации г. Перми от 09.12.2004 № 3691 "О мерах по реализации решения Пермской городской Думы от 23.09.2003 № 112 "Об утверждении Положения об организации похоронного дела и порядке деятельности муниципальных кладбищ на территории города Перми", действий управления внешнего благоустройства администрации г. Перми по закреплению за ПМУП "Ритуальные услуги" земельных участков на общественных кладбищах г. Перми. Основания для прекращения рассмотрения дела № 178-10-а, предусмотренные ст. 48 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", Комиссией Пермского УФАС России не установлены. Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1-4 статьи 41, статьей 48, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции",
решила:
1. Признать факты нарушения администрацией г. Перми чч. 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившиеся: - в предоставлении ООО "Фирма "Статим" и ПМУП "Ритуальные услуги", осуществляющим ритуальные услуги в границах г. Перми, необоснованных муниципальных преференций в виде обеспечения им более выгодных условий деятельности по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими аналогичные услуги на территории г. Перми, путем размещения специалистов отделов ЗАГС г. Перми, осуществляющих государственную регистрацию смерти и выдающих гербовые свидетельства о смерти, в помещениях данных хозяйствующих субъектов, в которых принимались заказы на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также по продаже ритуальных (похоронных) принадлежностей; - в предоставлении ПМУП "Ритуальные услуги", действующем на рынке ритуальных услуг в границах г. Перми, необоснованных муниципальных преференций в виде размещения 13.01.2010 в сети "Интернет" сведений для потребителей ритуальных услуг, обуславливающих приоритет деятельности владельца номера телефона сокращенной значности - ПМУП "Ритуальные услуги"; - в фактической передаче общественных кладбищ г. Перми в ведение хозяйствующего субъекта - ПМУП "Ритуальные услуги", являющегося также специализированной службой по вопросам похоронного дела и конкурирующей организацией на рынке ритуальных услуг в границах г. Перми, и наделении его функциями и правами органа местного самоуправления по отводу (выделению) всех земельных участков для захоронения, контролю за соблюдением порядка захоронений на кладбищах г. Перми; регистрации захоронений; ведению книг учета захоронений; осуществлению за плату контроля за соблюдением порядка изготовления и установки надмогильных сооружений; осуществлению контроля за состоянием могил на кладбищах; осуществлению контроля за работой кладбищ, в том числе по въезду на территорию кладбищ транспорта иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих ритуальные услуги, включая изготовление и установку надмогильных сооружений, и закреплении части данных функций в Постановлении администрации г. Перми от 09.12.2004 № 3691 "О мерах по реализации решения Пермской городской Думы от 23.09.2003 № 112 "Об утверждении Положения об организации похоронного дела и порядке деятельности муниципальных кладбищ на территории города Перми"; - в наделении хозяйствующего субъекта - ПМУП "Ритуальные услуги" полномочиями органа местного самоуправления по архивации учетных данных по захоронениям, выдаче платных справок о имеющихся на кладбищах захоронениях, что позволяет данному хозяйствующему субъекту необоснованно получать прибыль и совершать действия, результатом которых может быть недопущение конкуренции на рынке по изготовлению и установке памятников, что приводит и может в дальнейшем привести к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг в границах г. Перми. 2. Признать факт нарушения управлением внешнего благоустройства администрации г. Перми ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившийся в предоставлении ПМУП "Ритуальные услуги" необоснованной муниципальной преференции путем закрепления ряда земельных участков на территории кладбища "Северное", обозначив их как "участки с улучшенным благоустройством", для предоставления отдельной категории потребителей ритуальных услуг для погребения за дополнительную повышенную плату, что приводит и может привести к ограничению конкуренции на рынке ритуальных услуг в границах г. Перми. 3. В связи с тем, что в ходе рассмотрения настоящего дела администрацией г. Перми устранено нарушение в части размещения специалистов отделов ЗАГС г. Перми, осуществляющих государственную регистрацию смерти и выдающих гербовые свидетельства о смерти, в помещениях отдельных хозяйствующих субъектов, а также в связи с тем, что информация относительно телефона № 124 находится в настоящее время лишь в архиве сайта администрации г. Перми, предписание администрации г. Перми о прекращении нарушений ст. 15 Закона о защите конкуренции по факту устранения данных нарушений - не выдавать. 4. Выдать администрации г. Перми, управлению внешнего благоустройства администрации г. Перми предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства. Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия. Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2.1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
Председатель Комиссии
Члены Комиссии
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
Решение Управления ФАС РФ по Пермскому краю от 30.06.2010 по делу № 194-10-а
<О нарушении антимонопольного законодательства в сфере оказания ритуальных услуг>
| | |
|
