|  |
Региональное законодательство / Хабаровский край Постановлением Президиума Хабаровского краевого суда от 08.02.2010 № 4-г-2288/09 данное решение отменено.
ЦЕНТРАЛЬНЫЙ РАЙОННЫЙ СУД Г. ХАБАРОВСКА
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ от 15 мая 2009 г. по делу № 2-2199/09
Центральный районный суд г. Хабаровска в составе судьи Н.Л.Коваленко, с участием старшего помощника прокурора Хабаровского края - С., представителя Правительства Хабаровского края - Ш. при секретаре Самариной С.Е., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Хабаровского края в интересах неопределенного круга лиц к Правительству Хабаровского края о признании незаконным действия Правительства Хабаровского края по принятию пункта 8.1.6 постановления от 15.11.2008 года № 263-пр "О ходе реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" на территории Хабаровского края в 2008 году" и обязании устранения допущенных нарушений
установил:
Прокурор Хабаровского края обратился в суд с заявлением, в порядке гл. 25 ГПК РФ, в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконным действия Правительства Хабаровского края по принятию пункта 8.1.6 постановления от 15 ноября 2008 года № 263-пр "О ходе реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" на территории Хабаровского края в 2008 году" и обязании устранения допущенных нарушений, указав в обоснование заявленных требований, что 15.11.2008 Правительством Хабаровского края принято постановление № 263-пр "О ходе реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" на территории Хабаровского края в 2008 году". Пункт 8.1.6 Постановления не соответствует федеральному законодательству и подлежат отмене по следующим основаниям. Согласно пункту 8.1.6 Постановления главы городских округов и муниципальных районов края обязываются обеспечивать ведение листов ожидания граждан, нуждающихся в оказании специализированной высокотехнологичной медицинской помощи, и своевременное финансирование за счет средств муниципальных бюджетов расходов по проезду до г.Хабаровска граждан, направляемых на получение данного вида медицинской помощи. В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 5 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 № 5487-1 к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан относится формирование государственного задания на оказание высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации в медицинских организациях в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. На основании абзаца 5 статьи 37.1 Основ законодательства Российской Федерации специализированная, в том числе высокотехнологичная, медицинская помощь оказывается гражданам при заболеваниях, требующих специальных методов диагностики, лечения и использования сложных, уникальных или ресурсоемких медицинских технологий. В соответствии со статьей 40 Основ законодательства Российской Федерации финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации в медицинских организациях является расходным обязательством Российской Федерации. На основании пункта 2 части 1 статьи 8 Основ законодательства Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в области охраны здоровья граждан относится организация оказания первичной медико-санитарной помощи, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, в том числе формирование муниципального задания по оказанию этой помощи в медицинских организациях. Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 27.08.2008 № 458н "О государственном задании на оказание высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации за счет средств федерального бюджета в 2008 году" утверждены медицинские учреждения для участия в выполнении государственного задания на оказание высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации за счет средств федерального бюджета в 2008 году. В соответствии с пунктом 3.4 Методических рекомендаций по организации выполнения государственного задания по оказанию высокотехнологичных видов медицинской помощи гражданам Российской Федерации за счет средств федерального бюджета в федеральных специализированных медицинских учреждениях, подведомственных федеральному агентству по здравоохранению и социальному развитию, федеральному медико-биологическому агентству, Российской академии медицинских наук, утвержденных заместителем Министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 08.07.2006 № 3604-ВС органы управления здравоохранения субъектов Российской Федерации в случае поступления из Федерального специализированного медицинского учреждения сведений о принятии решения по оказанию больному высокотехнологичной медицинской помощи и установлении рекомендуемой даты госпитализации больного в Федеральное специализированное медицинское учреждение организует выдачу больному и при необходимости его сопровождающему лицу талонов на получение проездных документов. Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 11.09.2007 № 590 "Об утверждении медицинской документации мониторинга реализации государственного задания по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи за счет средств федерального бюджета" утверждена учетная форма № 025/у-ВМП "Талона-направления на высокотехнологичную медицинскую помощь" и инструкция по заполнению учетной формы № 025/у-ВМП "Талон-направление на ВМП". Согласно Инструкции в пункте 3.4 "Дата выдачи талона на проезд" и пункте 3.5 "№ талона на проезд" указывается дата выдачи Фондом социального страхования Российской Федерации талонов на проезд к месту лечения и их номер. Согласно пункту 1.2 Методических рекомендаций Талон направления на ВМП используется для формирования "Листа ожидания" и Регистра высокотехнологичной медицинской помощи. "Лист ожидания" заполняется на основании сведений из "Талона - направления на ВМП" и является частью Регистра высокотехнологичной медицинской помощи. В соответствии с частью 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов. На основании части 5 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов). Аналогичные положения установлены ч. 2 ст. 15.1, ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Частями 1, 2 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по урегулированию прав и обязанностей органов местного самоуправления ограничены. Согласно ч. 2 ст. 6 Федерального закона № 131-ФЗ осуществление исполнительно-распорядительных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. Учитывая то, что оказание специализированной высокотехнологичной медицинской помощи не относится к вопросам местного значения городских округов и муниципальных районов, а оплата проезда нуждающихся в медицинской помощи к месту лечения прямо не отнесена к компетенции органов местного самоуправления, то органы местного самоуправления при наличии собственных финансовых средств самостоятельно принимают решение об установлении данных гарантий. Кроме того, из вышеуказанных нормативных правовых актов следует, что листы ожидания формируют органы управления здравоохранения субъектов Российской Федерации и соответствующие медицинские учреждения, при этом на глав городских и муниципальных районов данная обязанность не возложена. Из вышеизложенного следует, что пункт 8.1.6 Постановления противоречит действующему законодательству. Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. На основании ч. 1 ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. В нарушение ч. 4 ст. 3, ст.ст. 8, 9, 31, 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктом 8.1.6 муниципальным образованиям вменяются обязанности, предусмотренные действующим федеральным законодательством, чем ущемляются права органов местного самоуправления на самостоятельное установление своих расходных обязательств и нарушаются права органов местного самоуправления, гарантированные ст.ст. 12, 132 Конституции РФ. На основании п. 9 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Из содержания постановления Правительства края от 15.11.2008 № 263-пр "О ходе реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" на территории Хабаровского края в 2008 году" следует, что оно является нормативным правовым актом. Постановление в средствах массовой информации официально не опубликовано. Учитывая требования ч. З ст. 15 Конституции Российской Федерации, согласно которой любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, оспариваемый нормативный акт не подлежит применению. Данное требование в соответствии со ст. 8, ч. 1 ст. 19 Конституции РФ равным образом распространяется в отношении других лиц, организаций, органов местного самоуправления (аналогичная выводы неоднократно сделаны Верховным судом Российской Федерации, например, по делу № 58-Г05-21 от 03.08.2005 и по делу № 58-Г04-54 от 09.02.2005). 12.12.2008 прокурором края в адрес Губернатора, Председателя Правительства Хабаровского края принесен протест на пункт 8.1.6 Постановления, который необоснованно отклонен. Отклонение протеста обосновано тем, что органами местного самоуправления приняты нормативные правовые акты, устанавливающие право на оплату проезда к месту оказания специализированной высокотехнологичной медицинской помощи. Анализ указанных актов показал, что в них определены ограниченные случаи и круг лиц, имеющих право на оплату проезда к месту лечения, в то время как в соответствии с постановлением Правительства все граждане имеют право получить данную помощь. Органы местного самоуправления на основании вышеуказанных норм федерального законодательства вправе только самостоятельно устанавливать такие обязательства. При этом, в соответствии с ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте Российской Федерации. В связи с этим постановление носит обязательный характер для указанных в нем органов и лиц, что нарушает права органов местного самоуправления по вышеупомянутым основаниям. На основании изложенного, прокурор Хабаровского края просит признать незаконными действия Правительства Хабаровского края по принятию пункта 8.1.6 постановления от 15.11.2008 № 263-пр "О ходе реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" на территории Хабаровского края в 2008 году". Обязать Правительство Хабаровского края отменить данный пункт 8.1.6 и опубликовать указанное постановление . В судебном заседании прокурор заявленные требования поддержал в полном объеме, дав пояснения аналогичные изложенным выше. Представитель Правительства Хабаровского края Ш., действующая на основании доверенности, в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований прокурора Хабаровского края, ссылаясь на следующие обстоятельства: Каждый гражданин Российской Федерации имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Согласно ч. 2 ст. 41 Конституции РФ в Российской Федерации поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, к которой можно и отнести деятельность органов местного самоуправления по ведению листов ожидания граждан, нуждающихся в оказании специализированной высокотехнологичной медицинской помощи (далее - ВМП) и финансирование расходов по проезду до г. Хабаровска граждан, направляемых на получение данного вида медицинской помощи. Неоднократно Президент РФ обращал внимание на значимость для Российской Федерации приоритетного национального проекта "Здоровье" и необходимость реализации его основных положений, а именно обеспечение доступность ВМП для населения России. В соответствии с п. 30 Перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденного Указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607 показателем для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления является удовлетворенность населения медицинской помощью (процент от числа опрошенных).
В тексте документа, видимо, допущена опечатка: Федеральный закон № 178-ФЗ принят 17.07.1999, а не 02.07.1999.
Федеральным законом от 02.07.1999 № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" право на оплату проезда, за счет средств федерального бюджета, к месту лечения и обратно предоставлено только гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг. Оплата проезда к месту лечения и обратно гражданам, имеющим право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, осуществляется за счет федерального бюджета в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2004 № 864 "О порядке финансирования расходов по предоставлению гражданам государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг и установлении платы за предоставление государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг лицам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и приравненным к ним категориям граждан". Оплата проживания, питания, дополнительных исследований, лекарственных препаратов, не входящих в стандарт лечения основного заболевания, и расходных материалов производится за счет средств самого пациента. Оплата проживания и питания сопровождающего ребенка лица производится за счет личных средств сопровождающего, таким образом перечень категорий больных является исчерпывающим и расширенному толкованию не подлежит. Методические рекомендации, утвержденные заместителем министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 08.07.2006 г. № 3604-ВС и приказ Минздравсоцразвития РФ от 11.09.2007 № 590 "Об утверждении медицинской документации мониторинга реализации государственного задания по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи за счет средств федерального бюджета", которым утверждена "Инструкция по заполнению учетной формы № 025/У-ВМП "Талон-направление на ВМП", ссылками на которые обосновывается протест, в части оплаты проезда к месту лечения и обратно, касаются исключительно граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг. Гражданам, которые не относятся к числу лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, в соответствии с Федеральным законом от 02.07.1999 № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи", оплата проезда к месту лечения и обратно действующим федеральным законодательством не предусмотрена. Следовательно, расходные обязательства по направлению граждан, не имеющих право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, не относятся ни к расходному обязательству Российской Федерации, ни субъекта Российской Федерации, и следовательно, не могут устанавливаться приказами Минздравсоцразвития РФ и методическими рекомендациями иных федеральных органов государственной власти. В соответствии с ч. 5 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ установлено, что органы местного самоуправления вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти, и не исключенных из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, при наличии собственных финансовых средств (за исключением межбюджетных трансфертов). Согласно ч. 2 ст. 15.1, ч. 2 ст. 16.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" органы местного самоуправления муниципального района и городского округа вправе решать вопросы, указанные в части 1 настоящей статьи, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона), если это участие предусмотрено федеральными законами, а также решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет собственных доходов местных бюджетов (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации). Кроме того, в соответствии с п. 5 ст. 20 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в Хабаровском крае установлены дополнительные гарантии по оплате за счет местных бюджетов проезда больных до места лечения и обратно. Например Решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от 22.07.2005 г. № 117 лицам, работающим в органах местного самоуправления и муниципальных бюджетных учреждениях муниципальных образований городского округа "Город Комсомольск-на-Амуре" предоставляются за счет средств местного бюджета гарантии медицинского обслуживания: оплата проезда больных на обследование и лечение. Что свидетельствует о том, что органы местного самоуправления Хабаровского края вправе устанавливать дополнительные меры социальной поддержки в виде оплаты проезда к месту лечения и устанавливают их. Прокуратура края, утверждая о наличии у органов государственной власти субъекта РФ обязанности по ведению (формированию) листов ожидания на получение ВМП, приходит к такому выводу, делая анализ документов Минздравсоцразвития РФ, но не указывая при этом четко норму, предусматривающую эту обязанность. Листы ожидания на ВМП оформляются в статистических целях, учета и мониторинга оказания ВМП. Ссылки на акты Минздравсоцразвития РФ в качестве основания для утверждения об обязанности органов государственной власти субъекта РФ по формированию листа ожидания несостоятельны, т.к. указанные акты таких положений не содержат. Кроме того, Методические рекомендации, утвержденные письмом зам.министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 08.07.2006 г. № 3604-ВС не носят обязательный характер, а Инструкция по заполнению учетной формы № 025/У-ВМП "Талон-направление на ВМП", утвержденная приказом Минздравсоцразвития РФ от 11.09.2007 № 590 является ничем иным, как инструкцией по заполнению учетного документа и не имеет ничего общего с нормативным правовым актом, устанавливающим полномочия органа государственной власти субъекта РФ. Рассматриваемым Постановлением на глав городских округов и муниципальных районов не возложена обязанность по оформлению листов ожидания на ВМП, что подтверждается следующими обстоятельствами. В Постановлении отсутствует прямое указание на ведение непосредственно главами городских округов и муниципальных районов листов ожидания. Органам местного самоуправления предложено обеспечить ведение листов ожидания граждан, т.е. сделать возможным и выполнимым такое ведение в муниципальных образованиях, создать для этого необходимые условия. Согласно п. 8.1.6 Постановления главам городских округов и муниципальных районов предложено обеспечить ведение листов ожидания граждан, нуждающихся в оказании специализированной ВМП, а не листов ожидания на ВМП. Следовательно в Постановлении идет речь не о листах ожидания на получение ВМП (т.е. имеются в виду разные листы ожидания). Оформление листов ожидания граждан на месте является оправданным, позволяет более тщательно выявлять граждан, имеющих медицинские показания к проведению специализированной медицинской помощи, определять потребность людей, проживающих в муниципальных образованиях в получении ВМП. Указанные действия направлены на формирование объективной картины состояния здоровья населения муниципальных образований и обеспечения условий для удовлетворения потребностей населения муниципальных образований в ВМП. Вышеприведенные доводы свидетельствуют о том, что п. 8.1.6 Постановления не противоречит Бюджетному кодексу РФ, Основам законодательства об охране здоровья граждан, нормативным правовым актам Минздравсоцразвития РФ. Кроме того, полагает, требования прокурора Хабаровского края носят неоднозначный характер. Как сказано в заявлении, прокурором Хабаровского края обжалуются действия Правительства края по принятию спорного пункта Постановления. Какие именно действия при этом имеются в виду не уточняется. Согласно п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 г. № 2 к действиям органов государственной власти относятся властное волеизъявление, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав. Но волеизъявление в рассматриваемом деле облечено в форму решения (в виде Постановления ), следовательно к действию относиться не может. В соответствии с п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 г. № 2 к решениям относятся акты органов государственной власти, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. В заявлении прокурора края требование об обязании опубликовать постановление не основано на законе и не вытекает из требований об обжаловании действий по принятию спорного пункта Постановления. Кроме того, в заявлении прокурора в нарушение ч. З ст. 131 ГПК РФ, приказа Генеральной прокуратуры РФ от 02.12.2003 г. № 51 не содержится ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие данный способ защиты интересов муниципальных образований. Прокурор края не указал круг муниципальных образований: муниципальные образования какого-то определенного субъекта РФ или в целом РФ, в интересах которых он обратился с заявлением в суд, кроме того, из смысла заявления не понятно, в чьих именно интересах обратился прокурор и что подразумевается под интересом муниципальных образований - интересы органов местного самоуправления или интересы населения муниципального образования. Согласно Конституции РФ в Российской Федерации высшей ценностью признаются человек, его права и свободы. Статья 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных права от 16.12.1966 г., ратифицированный СССР, преемником которого является Россия, гласит: участвующие в Пакте государства признают право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья. Меры, которые должны быть приняты участвующими в Пакте государствами для полного осуществления этого права, включают мероприятия, необходимые для создания условий, которые обеспечивали бы всем медицинскую помощь и медицинский уход в случае болезни. Вместе с тем статья 5 указанного Международного пакта говорит о том, что ничто в Пакте не может толковаться как означающее, что какое-либо государство, какая-либо группа или какое-либо лицо имеет право заниматься какой бы то ни было деятельностью или совершать какие бы то ни было действия, направленные на уничтожение любых прав или свобод, признанных в Пакте, или на ограничение их в большей мере, чем предусматривается в настоящем Пакте. Так как, оспариваемый пункт Постановления имеет благоприятствующий характер для населения муниципальных образований, направлен на создание условий, которые обеспечивают гражданам медицинскую помощь в случае болезни, в силу принятия Российской Федерацией на себя обязанности по обеспечению указанных прав, изложенный в заявлении прокурора края интерес муниципальных образований нельзя принять как за таковой. Спорное Постановление не является нормативным правовым актом в силу следующего. Согласно п. 8 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 г. № 48 существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Ненормативный правовой акт имеет следующие характеристики: содержит индивидуально-разовый, индивидуально-определенный характер, принимается в основном по организационно-распорядительным вопросам, издается органами публичной власти, обязателен для конкретных лиц. Путем издания таких актов устанавливаются правовые нормы в связи с конкретным делом и по конкретной ситуации. Таким образом, основные признаки - это конкретность предписания, адресованность их персонально определенным субъектам (персонифицированный характер), однократность применения, последствия в виде возникновения, изменения или прекращения конкретных правоотношений. Спорное Постановление принималось на расширенном заседании Правительства Хабаровского края 23 октября 2008 г. и относительно этого события. Констатирующая (описательная) часть Постановления содержит доклад министра здравоохранения В. о ходе реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" на территории Хабаровского края в 2008 году и содержит декларативные положения. В распорядительной части Постановления четко определен круг лиц в адрес которых даются указания, вносятся рекомендации и предложения, которые являются способом реализации прав. Кроме того, оспоренные прокурором правовые нормы не могут быть обязательными в силу их рекомендательного характера. По мнению Хабаровского краевого суда, выраженного в кассационном определении от 15.04.2009 г. оспариваемый акт признаками нормативного правового акта органа государственной власти субъекта РФ не обладает. В спорном пункте Постановления не указано, что на глав городских округов и муниципальных районов края возлагается какая-либо обязанность, как указано в заявлении прокурора края. Постановление не является нормативным правовым актом, в связи с чем не подлежит обязательному опубликованию, Прокуратурой края не предоставлены доказательства, подтверждающие применение спорного пункта Постановления или нарушение конкретно чьих-либо прав. В Правительство Хабаровского края не поступали обращения глав городских округов и муниципальных районов о незаконности п. 8.1.6 . Постановления и ущемлении этим их прав. Документы, подтверждающие наличие подобного рода обращений в Прокуратуре края не предоставлены. Кроме того, в случае признания достоверным довод прокуратуры края о необходимости публикации спорного Постановления как затрагивающего права и свободы человека и гражданина, суд должен отказать в удовлетворении требований прокурора края в силу следующего. Так как Постановление не опубликовано, а по мнению прокурора должно было быть опубликовано, оно применению не подлежит и следовательно не порождает правовых последствий. В данном случае ссылки прокурора края на ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" необоснованна. По мнению прокуратуры края даже не опубликованные нормативные правовые акты, по вопросам защиты прав и свобод человека, обязательны к исполнению в субъекте РФ. Во-первых, в данном случае законодатель имел в виду территорию действия акта. Во-вторых, в соответствии с п. 5 ст. 8 этого же Федерального закона нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования. Федеральное законодательство не устанавливает конкретных требований к порядку вступления в силу правовых актов высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, В то же время действует общее конституционное положение о невозможности применения нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если эти акты не опубликованы для всеобщего сведения. Согласно ч. 2 ст. 4 Закона Хабаровского края от 31.07.2002 г. № 48 "О порядке официального опубликования и вступления в силу Законов Хабаровского края и иных нормативных правовых актов Хабаровского края" нормативные правовые акты Правительства края, а также нормативные правовые акты краевых органов исполнительной власти, издаваемые ими в случаях и пределах, устанавливаемых Правительством края, вступают в силу после их официального опубликования, если этими актами не установлен иной порядок вступления их в силу. Указанное также подтверждается правовой позицией Верховного Суда РФ. В соответствии с п. 6 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 г. № 8 суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина. Кроме того, Верховным Судом РФ признается, что нормативный правовой акт, не опубликованный у установленном законом порядке, не может быть признан действующим нормативным актом. (Определение Верховного суда РФ от 30.08.2008 г. № 41-Г06-20) Следовательно, правовой акт, как не вступивший в силу, не может нарушить чьих-либо прав, т.к. не может применяться. Считает, что Правительством края при принятии п. 8.1.6 . Постановления закон не нарушен. Указанный пункт принят в пределах полномочий, соответствует закону, не нарушает прав и свобод муниципальных образований, в том числе и прав населения муниципальных образований, не создает препятствий к осуществлению прав и свобод, не возлагает каких-либо обязанностей на муниципальные образования или граждан. На основании изложенного, просят в удовлетворении заявления прокурора Хабаровского края о признании незаконным действий Правительства Хабаровского края по принятию пункта 8.1.6 постановления Правительства края от 15.11.2008 г. № 263-пр "О ходе реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" на территории Хабаровского края в 2008 году" отказать. Выслушав участников процесса, изучив материалы дела, суд приходит к выводу об обоснованности требований прокурора о признании незаконным действия Правительства Хабаровского края по принятию п. 8.1.6 постановления от 15 ноября 2008 года № 263-пр "О ходе реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" на территории Хабаровского края в 2008 году" по следующим основаниям. Пункт 8.1.6 постановления Правительства Хабаровского края № 263-пр от 15.11.2008 года "О ходе реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" на территории Хабаровского края в 2008 году" предусматривает, что главы городских округов и муниципальных районов края обеспечивают ведение листов ожидания граждан, нуждающихся в оказании специализированной высокотехнологичной медицинской помощи, и своевременное финансирование за счет средств муниципальных бюджетов расходов по проезду до г.Хабаровска граждан, направляемых на получение данного вида медицинской помощи. Срок - постоянно.
Пунктом 10 указанного постановления предусмотрено, что контроль за его выполнением возложен на заместителя Председателя Правительства края по социальным вопросам Л.
Таким образом, судом установлено, что предусмотренный п. 8.1.6 возлагает на главы городских округов и муниципальных районов края обязанность по ведению листов ожидания граждан, нуждающихся в оказании специализированной высокотехнологичной медицинской помощи, и своевременное финансирование за счет средств муниципальных бюджетов расходов по проезду до г.Хабаровска граждан, направляемых на получение данного вида медицинской помощи. Постановлением предусмотрено осуществление контроля за выполнением данной обязанности. Следовательно, доводы представителя Правительства Хабаровского края о том, что пункт 8.1.6 постановления носит рекомендательный характер, являются необоснованными. Статьей 6 Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены ограничения для органов государственной власти субъектов РФ по урегулированию прав и обязанностей органов местного самоуправления. Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, данным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ.
Статьей 8 Бюджетного кодекса РФ регламентированы бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации, в том числе полномочие по определению порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации. Статьей 9 Бюджетного кодекса РФ определены бюджетные полномочия муниципальных образований. В соответствии со ст. 86 Бюджетного кодекса РФ расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам; а также принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Согласно части 5 ст. 86 Бюджетного кодекса РФ, органы местного самоуправления не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Статьей 8 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации № 5487-1 от 22.07.1993 года определены полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в области охраны здоровья граждан, при этом полномочие по обеспечению ведения листов ожидания граждан, нуждающихся в оказании специализированной высокотехнологичной медицинской помощи, и своевременное финансирование расходов по проезду граждан для получения этой помощи за счет средств муниципальных бюджетов - не предусмотрено. В соответствии с частью 6 статьи 40 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, введенной Федеральным законом от 29.12.2006 года № 258-ФЗ, финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации в медицинских организациях является расходным обязательством Российской Федерации. Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 5 октября 2005 г. № 617 "О порядке направления граждан органами исполнительной власти субъектов РФ в сфере здравоохранения к месту лечения при наличии медицинских показаний" утвержден Порядок направления граждан органами исполнительной власти субъектов РФ в сфере здравоохранения к месту лечения, согласно которому орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения при подтверждении наличия у гражданина медицинских показаний к госпитализации направляет в адрес руководителя медицинского учреждения выписку из истории болезни гражданина, содержащую данные клинических, рентгенологических, лабораторных и других исследований, соответствующих профилю заболевания, не более чем месячной давности, а также заключение с обоснованием необходимости его лечения в указанном учреждении и заполняет необходимые документы в соответствии с прилагаемым образцом. Согласно п. 1.1 "Методических рекомендаций по организации выполнения государственного задания по оказанию высокотехнологичных видов медицинской помощи гражданам РФ за счет средств федерального бюджета в федеральных специализированных медицинских учреждениях, подведомственных Федеральному агентству по здравоохранению и социальному развитию, Федеральному медико-биологическому агентству, Российской академии наук", утвержденных зам.Министра здравоохранения и соцразвития от 08.07.2006 № 3604-ВС, высокотехнологичная медицинская помощь (ВМП) - комплекс лечебных и диагностических медицинских услуг, проводимых в условиях стационара с использованием сложных и (или) уникальных, обладающих значительной ресурсоемкостью медицинских технологий. ВМП предоставляется в соответствии со стандартами медицинской помощи, утвержденными приказами Минздравсоцразвития России для федеральных специализированных медицинских учреждений, оказывающих ВМП, и финансируется за счет средств федерального бюджета. В соответствии с п. 3 Приказа Министерства здравоохранения и социального развития РФ" № 458-н от 27.08.2008 года "О государственном задании на оказание высокотехнологичной медицинской помощи гражданам РФ за счет средств федерального бюджета в 2008 году", Департаменту высокотехнологичной медицинской помощи поручено организовать работу по заключению соглашений о предоставлении субсидий бюджету субъекта Российской Федерации на финансирование в 2008 году государственного задания на оказание высокотехнологичной медицинской помощи за счет средств федерального бюджета медицинскими учреждениями, находящимися в ведении субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, между Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области здравоохранения, медицинские учреждения которых участвуют в выполнении государственного задания. Приказом Минздравсоцразвития РФ № 590 от 11.09.2007 года № 590 "Об утверждении медицинской документации мониторинга реализации государственного задания по оказанию высокотехнологичной медицинской помощи за счет средств федерального бюджета", действовавшего на момент принятия Постановления Правительства Хабаровского края № 263-пр от 15.11.2007 года, утверждена форма "Талона-направления". Согласно п. 1.2 вышеуказанных "Методических рекомендаций..." от 08.07.2006 года, лист ожидания ВМП - сведения о больных, проходящих в установленном порядке процедуру получения ВМП за счет средств федерального бюджета. "Лист ожидания" заполняется на основании сведений из "Талона-направления на ВМП" и является частью Регистра ВМП. На основе "Листа ожидания" формируется база данных по больным, нуждающимся в оказании ВМП, позволяющая реализовать управление потребностью населения Российской Федерации в ВМП. Из анализа перечисленных правовых актов следует, что полномочия по оформлению документов, необходимых для направления гражданина на лечение, в том числе "листа ожидания", возлагаются на орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере здравоохранения, а финансирование оказания высокотехнологичной медицинской помощи осуществляется за счет средств федерального бюджета. Доводы представителя Правительства Хабаровского края о том, что пунктом 8.1.6 на глав муниципальных районов края не возложена обязанность по оформлению "листов ожидания" на ВМП, а предложено обеспечить ведение листов ожидания граждан, нуждающихся в оказании специализированной ВМП, суд находит несостоятельными, поскольку ни одним из вышеперечисленных правовых актов Минсоцздравразвития не предусмотрено такого понятия и обязанности, как "обеспечение ведения листов ожидания граждан, нуждающихся в оказании специализированной ВМП". Также суд полагает необоснованными доводы представителя Правительства Хабаровского края о том, что некоторыми органами местного самоуправления Хабаровского края приняты муниципальные правовые акты, которыми установлены дополнительные гарантии по оплате за счет местных бюджетов проезда граждан до места лечения и обратно. Действительно, в силу п. 5 ст. 20 ФЗ № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Однако в этом же пункте данной статьи указано, что финансирование полномочий, предусмотренное настоящей частью, не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Таким образом, с учетом изложенного, суд полагает, что возложение на глав городских округов и муниципальных районов края обязанности по ведению листов ожидания граждан, нуждающихся в оказании специализированной высокотехнологичной медицинской помощи и своевременному финансированию за счет средств муниципальных бюджетов расходов по проезду до г.Хабаровска граждан, направляемых на получение специализированной высокотехнологичной медицинской помощи не соответствует вышеизложенным положениям Бюджетного кодекса, нарушает принцип самостоятельности бюджетов, предусмотренный ст. 31 данного Кодекса, и прямо противоречит как Основам законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, так и вышеперечисленным правовым актам Министерства здравоохранения и социального развития РФ. В соответствии со ст. 22 Федерального закона № 184-ФЗ от 06.10.1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", акты высшего должностного лица субъекта РФ, акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. С учетом изложенного, действие Правительства Хабаровского края по принятию пункта 8.1.6 постановления Правительства Хабаровского края № 263-пр от 15.11.2008 года является незаконным. Доводы представителя Правительства Хабаровского края о том, что прокурор необоснованно обратился с данным заявлением в суд, поскольку пункт 8.1.6 постановления Правительства Хабаровского края имеет благоприятствующий характер для населения муниципальных образований, направлен на создание условий, которые обеспечивают гражданам медицинскую помощь, что соответствует положениям Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966 года, ратифицированный СССР, предусматривающий, что участвующие в Пакте государства признают право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья, суд отклоняет как несостоятельный, поскольку как установлено в судебном заседании, действующим законодательством предусмотрен иной порядок оформления и финансирования проезда граждан на лечение, а именно за счет средств субъектов РФ, что никаким образом права граждан не нарушает. Доводы представителя Правительства Хабаровского края о том, что в удовлетворении заявления прокурора следует отказать по тому основанию, что постановление № 263-пр от 15.11.2008 года не является нормативным правовым актом, суд также находит несостоятельными по следующим основаниям. Как установлено в судебном заседании, постановление Правительства края, действия по вынесению которого обжалует прокурор, не обладает признаками нормативного акта, поскольку не опубликован в официальных средствах массовой информации, следовательно, данные действия могут быть оспорены по правилам, установленным главой 25 ГПК РФ. В силу п. 13 Постановления Пленума Верховного суда РФ № 2 от 10.02.2009 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", на основании части 1 статьи 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, за защитой прав и свобод неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, если такими решениями, действиями, бездействием нарушены права и свободы этих лиц, созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод или на них незаконно возложена какая-либо обязанность. Поскольку пунктом 8.1.6 постановления Правительства Хабаровского края от 15.11.2008 года № 263-пр на главы городских округов и муниципальных районов края возложена обязанность, и действия по принятию данного пункта оспаривал прокурор, последний правомерно, в соответствии со ст. 254 ГПК РФ, обратился в суд с заявлением в порядке главы 25 ГПК РФ. В соответствии с п. 28 Постановления Пленума Верховного суда РФ № 2 от 10.02.2009 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих", при удовлетворении заявления суд указывает на признание незаконным действия и на возложение на орган обязанности совершить конкретные действия. Кроме того, при вынесении решения по делу о защите прав неопределенного круга лиц суду необходимо определить способ размещения информации о принятом решении, обеспечивающий свободный доступ к этой информации любого лица (гражданина или организации), права и свободы которых могли быть нарушены оспоренным решением, действием (бездействием), с тем чтобы такое лицо имело возможность своевременно осуществить защиту своих субъективных прав. Таким образом, суд полагает необходимым обязать Правительство Хабаровского края отменить пункт 8.1.6 постановления от 15 ноября 2008 года № 263-пр "О ходе реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" на территории Хабаровского края в 2008 году" и опубликовать постановление от 15 ноября 2008 года № 263-пр "О ходе реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" на территории Хабаровского края в 2008 году". На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 257 - 258, 194 - 199 ГПК РФ, суд
решил:
Признать незаконным действие Правительства Хабаровского края по принятию пункта 8.1.6 постановления от 15 ноября 2008 года № 263-пр "О ходе реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" на территории Хабаровского края в 2008 году". Обязать Правительство Хабаровского края отменить пункт 8.1.6 постановления от 15 ноября 2008 года № 263-пр "О ходе реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" на территории Хабаровского края в 2008 году" и опубликовать постановление от 15 ноября 2008 года № 263-пр "О ходе реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" на территории Хабаровского края в 2008 году". Решение может быть обжаловано в Хабаровский краевой суд в течение 10-ти дней с момента изготовления мотивированного решения через Центральный районный суд г.Хабаровска. Мотивированное решение изготовлено 20.05.2009 года.
Судья Н.Л.КОВАЛЕНКО
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
Постановлением Президиума Хабаровского краевого суда от 08.02.2010 № 4-г-2288/09 данное решение и кассационное определение Хабаровского краевого суда от 29.07.2009 отменены и принято по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований прокурора Хабаровского края.
Кассационным определением Хабаровского краевого суда от 29.07.2009 № 33-4329 данное решение отменено в части требований о признании незаконными действий Правительства Хабаровского края по принятию пункта 8.1.6 постановления Правительства Хабаровского края от 15.11.2008 № 263-пр "О ходе реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" на территории Хабаровского края в 2008 году" и возложении на Правительство края обязанности отменить данный пункт постановления, производство по делу в указанной части прекращено, в остальной части решение оставлено без изменения.
Решение Центрального районного суда г. Хабаровска от 15.05.2009 по делу № 2-2199/09
<Заявление прокурора о признании незаконным действия Правительства Хабаровского края по принятию пункта 8.1.6 постановления Правительства Хабаровского края от 15.11.2008 № 263-пр "О ходе реализации приоритетного национального проекта "Здоровье" на территории Хабаровского края в 2008 году" удовлетворено, поскольку судом установлено, что указанный пункт нарушает принцип самостоятельности бюджетов и противоречит действующему законодательству>
| | |
|
