ПРИМОРСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 26 августа 2009 г. № 3-84/09
(извлечение)
Приморский краевой суд,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению и.о. прокурора Приморского края о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим в части Закона
Приморского края от 2 августа 2005 г. № 278-КЗ "Об организации транспортного обслуживания населения в Приморском крае" в редакции Закона Приморского края от 10 апреля 2009 г. № 405-КЗ "О внесении изменений в Закон Приморского края "Об организации транспортного обслуживания населения в Приморском крае",
установил:
И.о. прокурора Приморского края обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими положений пункта 3 статьи 3
, пункта 2 части 3 статьи 5
, статьи 7
, части 2
, 6
и 8 статьи 8
, статьи 9
, статьи 12
Закона Приморского края от 2 августа 2005 г. № 278-КЗ "Об организации транспортного обслуживания населения в Приморском крае" в редакции Закона Приморского края от 10 апреля 2009 г. № 405-КЗ "О внесении изменений в Закон Приморского края "Об организации транспортного обслуживания населения в Приморском крае".
В заявлении указано, что пунктом 3 статьи 3
оспариваемого Закона одной из форм организации транспортного обслуживания в Приморском крае установлен допуск перевозчиков к выполнению перевозок.
Осуществление допуска перевозчиков к выполнению перевозок пунктом 2 части 3 статьи 5
Закона отнесено к компетенции уполномоченного органа государственной власти Приморского края в сфере организации внутрикраевых перевозок.
Согласно статье 7
Закона допуск перевозчика к выполнению внутрикраевых перевозок осуществляется путем заключения государственного контракта на выполнение внутрикраевых перевозок, согласования маршрута и утверждения расписания движения, порядок которых определен статьей 9
данного Закона.
Частями 2
и 8 статьи 8
Закона установлено требование о выдаче перевозчику, с которым заключен государственный контракт, удостоверения о допуске, дающего право на выполнение перевозок в соответствии с положениями указанного контракта.
Прокурор полагает, что указанными положениями Закона
введено ограничение свободы выбора перевозчиками вида сообщения и способа осуществления перевозок пассажиров и багажа, что ограничивает конкуренцию и свободу предпринимательской деятельности. Между тем федеральным законодательством установлено единственное ограничение, связанное с возможностью осуществления перевозчиком услуг по перевозке пассажиров и багажа - получение в установленном порядке лицензии на осуществление данных видов деятельности, что вытекает из положений абзаца 2 пункта 3 статьи 49 Гражданского кодекса РФ.
Согласно части 2 статьи 1 Гражданского кодекса РФ физические и юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей, их права могут быть ограничены только на основании федерального закона. По мнению прокурора, перевозчики также должны быть свободны в выборе и реализации своих прав по организации и осуществлению перевозок, в том числе в выборе маршрута движения и обслуживаемых ими транспортных средств. Уполномоченный орган исполнительной власти Приморского края в целях организации транспортного обслуживания населения вправе заключать с перевозчиками государственные контракты на выполнение внутрикраевых перевозок. Однако отсутствие заключенного контракта, как полагает прокурор, не может являться основанием для запрета осуществления перевозчиком указанных перевозок.
В соответствии с пунктом 2 статьи 784 Гражданского кодекса РФ общие условия перевозки определяются транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами. Ни положениями Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, Устава железнодорожного транспорта РФ, Воздушного кодекса РФ, ни Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом не предусмотрены иные, кроме лицензирования, процедуры, связанные с допуском перевозчика к выполнению перевозок.
Из положений статьи 9 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" следует, что документом, свидетельствующим о наличии между заказчиком и перевозчиком отношений по государственному заказу и подтверждающим право последнего осуществлять перевозки, является государственный контракт, выдача удовлетворения о допуске не предусмотрена. Таким образом, по мнению прокурора, отсутствие допуска не может являться основанием для запрета перевозчику осуществлять перевозки в соответствии с государственным контрактом.
Кроме того, часть 6 статьи 8
оспариваемого Закона устанавливает право государственного заказчика в случае, если к моменту окончания приема заявок на участие в конкурсе поступила заявка только от одного перевозчика, заключить с последним государственный контракт. Однако часть 5 статьи 27 Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" предусматривает не право, а обязанность заказчика в указанном случае заключить с таким участником государственный контракт. Прокурор полагает, что положение краевого Закона
ущемляет гарантированные федеральным законодательством права участников конкурса.
Не соответствует федеральному законодательству, по мнению прокурора, статья 12
Закона Приморского края, которая предусматривает осуществление контроля в порядке, установленном Администрацией Приморского края, за соблюдением предприятиями пассажирского транспорта, а также учреждениями и организациями, осуществляющими свою деятельность в сфере пассажирского транспорта, обязательных требований к оказанию транспортных услуг, включая их оплату, установленных законами и иными нормативными правовыми актами Приморского края, а также государственными контрактами и договорами. Прокурор считает, что в данном случае имеет место вмешательство в компетенцию федеральных органов исполнительной власти, так как контроль и надзор за исполнением юридическими лицами и гражданами установленных законодательством РФ общеобязательных правил поведения в сфере транспорта и дорожного хозяйства возложен на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2004 г. № 184).
В судебном заседании прокурор поддержал заявленные требования и просил оспариваемые нормы Закона
признать недействующими и не подлежащими применению со дня принятия.
Представители Законодательного Собрания Приморского края И. и Б. требования не признали, ссылаясь на то, что субъект Российской Федерации вправе самостоятельно регулировать вопросы осуществления транспортных перевозок на территории Приморского края. Установление в краевом Законе
порядка допуска перевозчиков к выполнению перевозок путем согласования маршрута, утверждения расписания движения и заключения государственного контракта, не противоречит федеральному законодательству и не ограничивает конкуренцию, так как в равной мере относится ко всем перевозчикам. В представленном суду письменном отзыве просили в удовлетворении требований прокурора отказать.
Председатель Губернатора Приморского края Ч. возражал против заявленных требований по аналогичным основаниям, приобщенным к делу в письменном виде.
Суд, выслушав стороны, исследовав материалы дела, полагает, что заявление прокурора подлежит частичному удовлетворению.
Согласно пункту "и " статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится лишь федеральный транспорт и федеральные пути сообщения.
Статьей 71 Конституции Российской Федерации вопросы транспортного обслуживания населения субъекта Российской Федерации не отнесены к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.
В силу статьи 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Как предусмотрено статьей 1
Закона Приморского края от 2 августа 2005 г. № 278-КЗ "Об организации транспортного обслуживания населения в Приморском крае" в редакции краевого Закона от 10 апреля 2009 г. № 405-КЗ, настоящий Закон
определяет политику Приморского края в сфере организации транспортного обслуживания населения на территории края, регулирует отношения в сфере организации перевозок и отношения, связанные с финансированием перевозок транспортом общего пользования за счет средств краевого бюджета.
Данный Закон
принят Законодательным Собранием Приморского края в пределах полномочий законодательного органа субъекта РФ по предметам совместного ведения, указанным в пп. 12 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ.
Тексты Закона обнародованы в установленном порядке: Закон
Приморского края в редакции от 2 августа 2005 г. № 278-КЗ опубликован в "Ведомостях Законодательного Собрания Приморского края" 5 августа 2005 г. № 104 и газете "Утро России" № 120 (3365) 9 августа 2005 г. Изменения, внесенные Законом
Приморского края от 10 апреля 2009 г. № 405-КЗ, опубликованы в "Приморской газете" 14 апреля 2009 г.
Требования прокурора о признании недействующими положений пункта 3 статьи 3
, пункта 2 части 3 статьи 5
, статьи 7
, части 2
и 8 статьи 8
, статьи 9
оспариваемого Закона удовлетворению не подлежат по следующим основаниям.
Устанавливая порядок допуска перевозчиков к выполнению перевозок, данные нормы направлены на организацию дорожного движения и обеспечение регулярного транспортного сообщения в Приморском крае. Их задачей является предупреждение причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий, обеспечение мер защиты жизни и здоровья граждан, что полностью согласуется с положениями статей 2 и 21 Федерального закона "О безопасности дорожного движения", в соответствии с которыми осуществление комплекса организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах также отнесено к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
С доводами прокурора о том, оспариваемые нормы противоречат федеральному законодательству, согласиться нельзя.
Действительно, принятые в Российской Федерации транспортные Уставы, а также Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденные Постановлением Правительства от 14 февраля 2009 г. № 112, не предусматривают необходимости получения перевозчиком допуска к выполнению перевозок.
Однако данное обстоятельство не может рассматриваться как нарушение субъектом Российской Федерации федерального законодательства, поскольку субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов.
Кроме того, Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ и вышеуказанные Правила перевозок № 112 регулируют отношения, возникающие при оказании транспортных услуг, а также порядок организации различных видов перевозок пассажиров и багажа, тогда как оспариваемый Закон
Приморского края устанавливает порядок организации транспортного обслуживания населения края, а не собственно перевозок и транспортных услуг.
Ссылки прокурора на то, что оспариваемыми нормами ограничивается конкуренция и свобода предпринимательской деятельности, гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "О защите конкуренции", являются необоснованными.
Под конкуренцией понимается состязательность хозяйствующих субъектов, когда их самостоятельные действия эффективно ограничивают возможность каждого из них односторонне воздействовать на общие условия обращения товаров и услуг на соответствующем товарном рынке. Между тем установленный в Законе
Приморского края порядок заключения государственного контракта с перевозчиком и получения допуска к перевозкам не оказывает влияния на конкуренцию, так как данная обязанность в равной степени распространяется на всех перевозчиков независимо от форм собственности и организационно-правовой формы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Каждый перевозчик самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе и выполнении требований по получению допуска к перевозкам. Целью проведения конкурса и допуска к выполнению перевозок является подбор перевозчиков, обеспечивающих наиболее безопасные условия перевозки пассажиров, укрепление транспортной дисциплины организаций-перевозчиков, удовлетворение потребностей населения в пассажирских перевозках и качества его обслуживания. Заключение государственного контракта с победителем конкурса и выдача допуска не создает препятствий для иных лиц, осуществляющих перевозку пассажиров по самостоятельно разработанным маршрутам, согласованным в установленном порядке и с утвержденным расписанием движения.
Не основаны на законе доводы прокурора о том, что единственным основанием для осуществления перевозчиками услуг по перевозке пассажиров и багажа в силу положений части 2 статьи 1 и статьи 49 Гражданского кодекса РФ является получение лицензии на осуществление данного вида деятельности.
Получение лицензии само по себе не означает право лица на осуществление перевозок без учета требований нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы организации дорожного движения. Таким нормативно-правовым актом на территории Приморского края является оспариваемый Закон
Приморского края, регулирующий организацию в Приморском крае транспортного обслуживания населения, а значит и вопросы дорожного движения, в соответствии с предоставленной субъекту Российской Федерации компетенцией.
Действия по согласованию маршрута и утверждению расписания движения внутрикраевых перевозок, включая условия получения и срок действия допуска, а также основания его аннулирования, как это предусмотрено статьей 9
оспариваемого Закона, также относятся к вопросам организации транспортного обслуживания, поскольку направлены на обеспечение регулярности транспортных перевозок, отвечающих требованиям дорожной безопасности. В связи с этим краевой законодатель в соответствии со своей компетенцией вправе был установить, что такой порядок определяется Администрацией Приморского края.
Не имеется оснований для признания недействующей статьи 12
оспариваемого Закона.
Данной статьей
установлены полномочия по контролю за соблюдением предприятиями пассажирского транспорта, а также учреждениями и организациями, осуществляющими свою деятельность в сфере пассажирского транспорта, обязательных требований к оказанию транспортных услуг, включая их оплату, установленных законами и иными нормативными правовыми актами Приморского края, а также государственными контрактами и договорами, который осуществляется в порядке, установленном Администрацией Приморского края.
Доводы прокурора о том, что вышеуказанная статья
противоречит пунктам 1 и 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. № 184 "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта", несостоятельны.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 4 указанного Постановления Правительства РФ основными функциями Федеральной службы по надзору в сфере транспорта являются осуществление контроля и надзора за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами и гражданами установленных законодательством Российской Федерации общеобязательных правил поведения.
Статья 12
Закона Приморского края не противоречит указанному Постановлению Правительства РФ, поскольку в ней речь идет о контроле за соблюдением и выполнением предприятиями, учреждениями и организациями норм и требований, установленных законами Приморского края, а также государственными контрактами и договорами.
В ней отсутствуют положения об осуществлении контроля за соблюдением условий лицензирования, на что необоснованно ссылается прокурор в заявлении.
Таким образом, не имеется оснований для вывода о том, что краевым законодателем нарушена компетенция федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации.
Вместе с тем суд соглашается с доводами прокурора о противоречии федеральному законодательству части 6 статьи 8
оспариваемого Закона, поскольку ее содержание не является определенным.
Как установлено данной нормой
, если к моменту окончания приема заявок на участие в конкурсе поступила заявка только от одного перевозчика, государственный заказчик вправе заключить государственный контракт с этим перевозчиком вне конкурса в соответствии с действующим законодательством.
Содержание нормы
вызывает неоднозначное толкование, поскольку не исключает возможности решения вопроса о заключении государственного контракта при поступлении заявки на участие в конкурсе только от одного перевозчика в зависимости от усмотрения государственного заказчика.
Между тем порядок размещения государственного заказа путем проведения конкурса определен в Федеральном законе "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21 июля 2005 г. (в редакции от 17 июля 2009 г.) № 94-ФЗ (глава 2).
В соответствии с частью 5 статьи 27 указанного Федерального закона в случае, если конкурс признан несостоявшимся и только один участник размещения заказа, подавший заявку на участие в конкурсе, признан участником конкурса, заказчик в течение трех рабочих дней со дня подписания протокола, предусмотренного частью 2 настоящей статьи, обязан передать такому участнику конкурса проект контракта, который составляется путем включения условий исполнения контракта, предложенных таким участником в заявке на участие в конкурсе, в проект контракта, прилагаемый к конкурсной документации.
Из данных положений, а также в их взаимосвязи с другими нормами части 5 статьи 27 Федерального закона вытекает, что государственный заказчик обязан (а не вправе, как установил краевой законодатель) передать такому участнику проект контракта, а в дальнейшем заключить его. Незаключение контракта допускается лишь в одном случае - при уклонении участника конкурса от заключения контракта - и не зависит от воли заказчика.
Таким образом, краевой законодатель, устанавливая право государственного заказчика на заключение контракта с единственным участником конкурса, нарушил предусмотренный частью 5 статьи 27 Федерального закона порядок заключения государственного контракта, не предполагающий возможности государственного заказчика в этом случае решать вопрос о заключении контракта по своему выбору.
С учетом изложенного, часть 6 статьи 8
оспариваемого Закона Приморского края как противоречащая нормативно-правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК РФ подлежит признанию недействующей. Учитывая, что данная норма
до вынесения решения суда применялась и на ее основании были реализованы права организаций-перевозчиков, ее следует признать недействующей полностью со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 195, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
решил:
Заявление и.о. прокурора Приморского края удовлетворить частично.
Признать противоречащей федеральному законодательству и недействующей со дня вступления решения суда в законную силу часть 6 статьи 8
Закона Приморского края от 2 августа 2005 г. № 278-КЗ "Об организации транспортного обслуживания населения в Приморском крае".
В удовлетворении заявления прокурора о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими положений пункта 3 статьи 3
, пункта 2 части 3 статьи 5
, статьи 7
, частей 2
и 8 статьи 8
, статьи 9
, статьи 12
Закона Приморского края от 2 августа 2005 г. № 278-КЗ "Об организации транспортного обслуживания населения в Приморском крае" в редакции Закона Приморского края от 10 апреля 2009 г. № 405-КЗ "О внесении изменений в Закон Приморского края "Об организации транспортного обслуживания населения в Приморском крае" отказать.
Взыскать с Законодательного Собрания Приморского края государственную пошлину в доход государства в размере 2000 руб.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня принятия судом решения в окончательной форме путем подачи кассационной жалобы или принесения кассационного представления через Приморский краевой суд.
Судья
Н.Л.ХРЕБТОВА
