АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 8 июня 2010 г. по делу № А12-8681/2010
Арбитражный суд Волгоградской области в составе судьи Лаврик Н.В.
при ведении протокола судебного заседания судьей Лаврик Н.В.
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Волгоградской области в интересах открытого акционерного общества "Волгоградгоргражданстрой" к Центральному отделению Управления государственного пожарного надзора Главного управления Министерства чрезвычайных ситуаций - Российской Федерации по Волгоградской области, с участием в качестве заинтересованного третьего лица - Главного управления Министерства чрезвычайных ситуаций Российской Федерации по Волгоградской области
о признании незаконными действий и недействительным предписания в части
при участии в судебном заседании:
старшего помощника прокурора Волгоградской области Р.,
юрисконсульта ОАО "ВГГС" З. по доверенности <...>,
дознавателя - госинспектора Центрального р-на г. Волгограда П. по доверенности Центрального отделения УГПН ГУ МЧС РФ по Волгоградской области <...>
главного специалиста - госинспектора Волгоградской области по пожарному надзору К. по доверенности ГУ МЧС РФ по Волгоградской области <...>
установил:
Заместитель прокурора Волгоградской области (далее - Прокурор, заявитель) обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением в интересах открытого акционерного общества "Волгоградгоргражданстрой" (далее - ОАО "ВГГС") о признании незаконными действий Центрального отделения Управления государственного пожарного надзора Главного управления Министерства чрезвычайных ситуаций Российской Федерации по Волгоградской области (далее - Центральное отделение УГПН ГУ МЧС РФ по Волгоградской области, ответчик), выразившихся в проведении 10.02.2010 г. в отношении ОАО "ВГГС" внеплановой выездной проверки в части вопросов, не относящихся к контролю за исполнением ранее выданного предписания от 27.01.2009 г. № 27/088073/1, а также о признании недействительным предписания Центрального отделения УГПН ГУ МЧС РФ по Волгоградской области № 53/088498/1 от 20.02.2010 г. в части нарушений, выявленных при проведении проверочных мероприятий, не относящихся к контролю за исполнением ранее выданного предписания.
К участию в деле в качестве заинтересованного третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Главное управление Министерства чрезвычайных ситуаций Российской Федерации по Волгоградской области (далее - ГУ МЧС по Волгоградской области).
В судебном заседании представитель прокуратуры и представитель ОАО "ВГГС" настаивали на удовлетворении заявленных требований.
Центральное отделение УГПН ГУ МЧС РФ по Волгоградской области и ГУ МЧС по Волгоградской области находят заявленные требования необоснованными и просят отказать в их удовлетворении.
Исследовав материалы дела, выслушав и оценив доводы его участников, суд считает, что требования Прокурора подлежат удовлетворению.
Материалами дела установлено, что ОАО "ВГГС" является собственником пятиэтажного кирпичного здания лабораторно-производственного корпуса с подвалом и техническим этажом, общей площадью 4535 кв. м, расположенном по адресу: город Волгоград, ул. Коммунистическая, 21 (т. 1 л.д. 88).
Материалами дела также доказано и никем не оспорено, что ОАО "ВГГС" относится к субъектам малого предпринимательства.
В январе 2009 г. Центральным отделением ГПН УГПН ГУ МЧС РФ по Волгоградской области на основании распоряжения начальника отделения о проведении мероприятий по надзору от 19.01.2009 г. № 27 проводилась плановая выездная проверка соблюдения требований пожарной безопасности в здании, принадлежащим ОАО "ВГГС".
По результатам данной проверки Центральным отделением ГПН УГПН ГУ МЧС РФ по Волгоградской области в адрес ОАО "ВГГС" выдано предписание от 27.01.2009 г. № 27/088073/1, содержащее требования по устранению нарушений норм пожарной безопасности из 12 пунктов, со сроком исполнения до 01.01.2010 г.
Распоряжением (приказом) главного госинспектора Центрального р-на г. Волгограда по пожарному надзору от 08.02.2010 г. № 53 назначено проведение внеплановой выездной проверки соблюдения требований пожарной безопасности в здании ОАО "ВГГС". В пункте 5 данного распоряжения указано, что предметом проверки является выполнение предписания от 27.01.2009 г. № 27/088073/1.
Результат проверки отражен в акте от 19.02.2010 г. за № 53/087362, в котором зафиксированы нарушения, состоящие из 15 пунктов.
Для устранения выявленных нарушений требований пожарной безопасности ОАО "ВГГС" 20.02.2010 г. выдано предписание № 53/088498/1 из 15 пунктов, со сроком исполнения до 01.05.2010 г.
По мнению Прокурора, внеплановая выездная проверка в отношении ОАО "ВГГС" проведена с грубым нарушением требовании федерального законодательства, что послужило основанием для обращения в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Частью 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ, Кодекса) установлено, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 201 АПК РФ основаниями для признания незаконными ненормативного акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов или должностных лиц являются одновременно несоответствие указанных актов, решений, действий (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Удовлетворяя требования прокурора, арбитражный суд руководствуется следующим:
В соответствии с частью 1 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон № 294-ФЗ) предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.
Согласно части 2 вышеназванной статьи Закона № 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является, в том числе истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Предмет проверки, проведенной 10.02.2010 г., определен в распоряжении от 08.02.2010 г. № 53, а именно - выполнение ОАО "ВГГС" предписания от 27.01.2009 г. № 27/088073/1.
Статья 15 Закона № 294-ФЗ устанавливает, что при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора) не вправе требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не относятся к предмету проверки.
В силу пункта 3 статьи 18 Закона № 294-ФЗ должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки обязаны проводить проверку в соответствии с ее назначением.
Названные нормы Центральным отделением ГПН УГПН ГУ МЧС России по области должным образом не соблюдены.
Так, в ходе проверки, проведенной 10.02.2010 г., госинспекторы пожарного надзора вышли за пределы распоряжения о проведении мероприятий по контролю и фактически провели новую внеплановую проверку на предмет выявления новых нарушений пожарной безопасности.
Как следует из содержания пунктов 1 - 8 акта проверки от 19.02.2010 г. № 53/087362, сотрудниками ГПН (помимо контроля за исполнением пунктов ранее выданного предписания) дополнительно проверено наличие у ОАО "ВГГС" декларации пожарной безопасности, проведения обучения с работниками по программе пожарно-технического минимума, наличие дверных полотен в холле первого этажа, выключателей освещения в подвале, герметичность противопожарных преград в подвале, огнестойкость крышки электрощита в коридоре антресольного этажа, наличие перегородки между административными помещениями и помещением стоматологической поликлиники, порога на лестничной клетке второго этажа правого крыла.
В предписании от 20.02.2010 г. № 53/088498/1, в пунктах 1 - 8, указано на новые, выявленные 10.02.2010 г., нарушения правил пожарной безопасности, обязанность по устранению которых ранее выданным предписанием № 27/088073/1 от 27.01.2009 г. на ОАО "ВГГС" не возлагалась. Нарушения, подлежащие устранению по пунктам предписания 1 - 8, сотрудниками ОГПН в январе 2009 г. не выявлялись и предписание по ним не выдавалось.
Таким образом, 10.02.2010 г. Центральным отделением ГПН УГПН ГУ МЧС России по Волгоградской области проведена внеплановая выездная проверка ОАО "ВГГС" на предмет соблюдения предприятием требований пожарной безопасности.
В силу части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);
2) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации.
Поводов для проведения органом пожарного надзора в феврале 2010 г. в отношении ОАО "ВГГС" внеплановой проверки по основаниям части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ арбитражным судом не установлено.
Кроме того, согласно части 5 статьи 10 Закона № 294-ФЗ внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого или среднего предпринимательства, может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах "а" и "б" пункта 2 части 2 данной статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
В деле не имеется доказательств о согласовании ответчиком спорной внеплановой выездной проверки с органами областной прокуратуры.
Статьей 20 Закона № 294-ФЗ предписано, что результаты проверки, проведенной органом контроля (надзора) с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: в части 5 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ пункт 2 отсутствует.
При этом к грубым нарушениям относится, в т.ч нарушение требований, предусмотренных пунктом 2 частью 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя) статьи 10 настоящего Федерального закона.
В обоснование возражений ответчик ссылается на то, что обнаруженные непосредственно в ходе внепланового мероприятия нарушения являлись вновь выявленными нарушениями требований пожарной безопасности. Эти нарушения требовали принятия неотложных мер, в т.ч. путем выдачи предписания, поскольку существует угроза причинения вреда жизни и здоровью граждан, а также окружающей среде в случае возникновения пожара.
Указанные возражения не могут быть приняты судом во внимание.
Действительно, в абзаце втором пункта 46 Административного регламента, утвержденного приказом МЧС РФ от 01.10.2007 № 517 (в редакции приказа от 14.11.2008 № 688) оговаривалось, что при непосредственном обнаружении в ходе внепланового мероприятия по надзору вновь выявленных нарушений требований пожарной безопасности принимаются меры в соответствии с законодательством Российской Федерации об административных нарушениях, и выдаются предписания об устранении нарушений.
Однако в материалах дела не имеется доказательств, свидетельствующих о том, что нарушения, на устранение которых предусмотрены мероприятия по пунктам 1 - 8 предписания № 53/088498/1 от 20.02.2010 г. не могли быть обнаружены при проведении в январе 2009 г. плановой выездной проверки соблюдения требований пожарной безопасности в здании, принадлежащим ОАО "ВГГС".
Между тем по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий, возлагается на орган и лица, которые приняли оспариваемый акт, решение и совершили оспариваемые действия. (часть 3 статьи 189, часть 5 статьи 200 АПК РФ).
Кроме того, из смысла и содержания части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ можно сделать вывод, что если в ходе проведения внеплановой выездной проверки субъектов малого или среднего предпринимательства будут обнаружены нарушения, требующие оперативного вмешательства (т.е. нарушения обязательных требований, способные привести к причинению вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также к возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера), то в указанных случаях орган государственного контроля (надзора) должен незамедлительно известить органы прокуратуры о проведении мероприятий по контролю посредством направления соответствующих документов в органы прокуратуры в течение 24 часов.
В пункте 9 Порядка согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства (являющегося приложением № 1 к приказу Генпрокуратуры России от 27.03.2009 № 93), предусмотрено, что уполномоченные должностные лица органов прокуратуры принимают решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов. При этом орган прокуратуры так же, как и в других случаях может как согласовать проведение проверки, так и отказать в согласовании ее проведения при наличии оснований, предусмотренных частью 11 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ.
В данном случае действий по согласованию с прокуратурой проведения в отношении ОАО "ВГГС" внеплановой выездной проверки Центральное отделение ГПН УГПН ГУ МЧС РФ по Волгоградской области не совершило.
Проверка, проведенная с нарушением закона и предписание в части, не соответствующей требованиям действующего законодательства, нарушают права и законные интересы ОАО "ВГГС" и создают административные барьеры для осуществления хозяйствующим субъектов нормальной предпринимательской деятельности.
По результатам внеплановой проверки орган пожарного надзора инициировал рассмотрение в суде общей юрисдикции вопроса о назначении ОАО "ВГГС" административного наказания в виде административного приостановления деятельности, что подтверждается определением врио начальника Центрального отделения УГПН ГУ МЧС РФ по Волгоградской области от 10.03.2010 г.
Таким образом, суд находит доказанным факт нарушения прав и законных интересов ОАО "ВГГС".
Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемые ненормативный правовой акт, решение, действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании решений и действий (бездействия) незаконными.
Как отмечено в пункте 5 Информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 г. № С-13/ОП-167 "Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике", в случае принятия решения о признании индивидуального ненормативного правового акта недействительным арбитражный суд одновременно защищает охраняемые права и интересы других лиц, не являющихся сторонами по делу.
Вопрос о взыскании по данному делу госпошлины судом не рассматривается, поскольку в соответствии со статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации (с изменениями от 25.12.2008 № 281-ФЗ), государственные органы и органы местного самоуправления, выступающие по делам в арбитражных судах, освобождаются от уплаты государственной пошлины как истцы и как ответчики.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 167 - 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Требования заместителя прокурора Волгоградской области удовлетворить.
Признать незаконными действия Центрального отделения Управления государственного пожарного надзора Главного управления Министерства чрезвычайных ситуаций Российской Федерации по Волгоградской области, выразившиеся в проведении 10.02.2010 г. в отношении открытого акционерного общества "Волгоградгоргражданстрой" внеплановой выездной проверки в части вопросов, не относящихся к контролю за исполнением ранее выданного предписания от 27.01.2009 г. № 27/088073/1, а также признать недействительным предписание Центрального отделения УГПН ГУ МЧС РФ по Волгоградской области от 20.02.2010 г. № 53/088498/1 в части нарушений, выявленных при проведении проверочных мероприятий, не относящихся к контролю за исполнением ранее выданного предписания (пункты с 1 по 8), как несоответствующих статьям 10, 15, 18 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня принятия в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд (через Арбитражный суд Волгоградской области) или в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в порядке, установленном статьями 273 - 277 АПК РФ.
Судья
Н.В.ЛАВРИК
