КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 7 апреля 2010 г. № 48-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ КОЛЛЕКТИВНОЙ ЖАЛОБЫ
РЯДА ГРАЖДАН НА НАРУШЕНИЕ ИХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ
ОТДЕЛЬНЫМИ ПОЛОЖЕНИЯМИ РАСПОРЯЖЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА
РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН ОТ 25 ИЮНЯ 2009 ГОДА № 643-Р
Конституционный Суд Республики Башкортостан в составе председательствующего - судьи Л.Ш.Гумеровой, судей Ф.Р.Муратшина, Е.Л.Слепнева,
заслушав в заседании заключение судьи Ф.Р.Муратшина, проводившего на основании статьи 44
Закона Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан" предварительное изучение обращения,
установил:
1. Граждане Громова Н.В., Жилкина Р.Ф., Малкова А.П. и другие (всего 82 заявителя) в коллективном обращении просят проверить конституционность распоряжения
Правительства Республики Башкортостан от 25 июня 2009 года № 643-р в части внесения изменений в пункт 1
распоряжения Правительства Республики Башкортостан от 28 января 2005 года № 51-р (с последующими изменениями) и в пункты 1
и 3
"Порядка приобретения единых социальных проездных билетов отдельными категориями граждан, имеющими право на меры социальной поддержки, финансируемые за счет средств федерального бюджета, бюджета Республики Башкортостан, и пенсионерами", утвержденного указанным распоряжением, в соответствии с которыми пенсионеры и сотрудники органов внутренних дел, не включенные в федеральный и региональный регистры, исключаются из круга лиц, имеющих право на приобретение единых социальных проездных билетов.
По мнению заявителей, изменения в правовом регулировании нарушают гарантированные Конституцией
Республики Башкортостан права и свободы, поскольку введение в действие новых норм приведет к увеличению их расходов на оплату проезда на автотранспорте в пригородном сообщении.
Заявители требуют сохранить пенсионерам право на приобретение единых социальных проездных билетов и предлагают установить разумное количество льготных поездок на общественном транспорте в месяц.
2. Семья, материнство, отцовство, детство, инвалиды и пожилые граждане находятся под защитой Республики Башкортостан. В Республике Башкортостан каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть первая статьи 42
и часть первая статьи 45
Конституции Республики Башкортостан).
Согласно Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "ж" части 1). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (статья 76, часть 2 Конституции Российской Федерации).
Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относит решение вопросов:
организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);
социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), социальной поддержки ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организации предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (подпункты 12 и 24 пункта 2 статьи 26.3).
Вышеназванный Федеральный закон предусматривает, что по указанным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (пункт 3.1 статьи 26.3).
3. Конституционный Суд Республики Башкортостан, исследовав связанные с требованиями заявителей документы и материалы, установил, что право бесплатного проезда на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) предоставлено гражданам, получившим или перенесшим лучевую болезнь, другие заболевания, и инвалидам вследствие чернобыльской катастрофы, участникам ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС в зоне отчуждения, жертвам политических репрессий, ветеранам всех категорий и инвалидам Законами Российской Федерации от 15 мая 1991 года "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (статьи 14 и 15) и от 18 октября 1991 года "О реабилитации жертв политических репрессий" (статья 16), Федеральными законами от 12 января 1995 года "О ветеранах" (статьи 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 и 23) и от 24 ноября 1995 года "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (статья 30) в целях их социальной защиты.
Пенсионеры, относящиеся в силу специального статуса к вышеперечисленным категориям граждан, обладали правом бесплатного проезда на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения. Для иных пенсионеров какие-либо льготы в указанной сфере федеральное законодательство не предусматривало.
22 августа 2004 года издан Федеральный закон № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", отменяющий, наряду с другими социальными правами граждан, и право на бесплатный проезд на всех видах транспорта общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) с 1 января 2005 года, а для компенсации потерь, связанных с отменой льгот и выплат, устанавливающий гражданам ежемесячные денежные выплаты.
Социальная защита и социальная поддержка населения, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, могут осуществляться применительно к различным категориям граждан в разнообразных формах (льготы, компенсации, субсидии, услуги, дополнительные права и пр.). Поэтому само по себе изменение формы социальной защиты граждан не может свидетельствовать о снижении уровня такой защиты, что противоречило бы статьям 19, 55 и 56 Конституции Российской Федерации (Определение от 25 января 2007 года № 16-О).
Решение вопросов, касающихся установления конкретных мер социальной защиты и их размера, а также определения перечня лиц, на которых распространяются эти меры социальной поддержки, в соответствии с требованиями федерального законодательства и законодательства Республики Башкортостан составляет дискреционное полномочие уполномоченных на то органов государственной власти Республики Башкортостан. При этом, исходя из положений преамбулы Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, указанные органы обязаны: при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств; реализовывать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства путем сохранения стабильности правового регулирования; предоставлять гражданам возможность в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым в законодательство изменениям, в частности, посредством установления временного регулирования общественных отношений; не допускать при осуществлении гражданами социальных прав и свобод нарушения прав и свобод других лиц.
Согласно части 2 статьи 153 этого Федерального закона при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в связи с принятием данного Федерального закона нормативных правовых актов должно быть соблюдено условие, согласно которому при изменении после 31 декабря 2004 года порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся отдельным категориям граждан до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
На основании и во исполнение указанных законоположений в целях обеспечения доступности транспортных услуг распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 28 января 2005 года № 51-р утвержден "Порядок
приобретения единых социальных проездных билетов отдельными категориями граждан, имеющими право на меры социальной поддержки, финансируемые за счет средств федерального бюджета, бюджета Республики Башкортостан, и пенсионерами" (далее - Порядок приобретения единых социальных проездных билетов).
4. Указанный Порядок
определяет условия приобретения единых социальных проездных билетов на территории Республики Башкортостан отдельными категориями граждан, имеющими право на меры социальной поддержки, включенными в федеральный и региональный регистры, финансируемые за счет средств федерального бюджета, бюджета Республики Башкортостан, пенсионерами и сотрудниками органов внутренних дел, не включенными в федеральный и региональный регистры (пункт 1
Порядка приобретения единых социальных проездных билетов в редакции распоряжения Правительства Республики Башкортостан от 15 марта 2007 года № 216-р).
В соответствии с пунктом 3
названного Порядка (в редакции распоряжения Правительства Республики Башкортостан от 9 марта 2005 года № 184-р) право на приобретение единых социальных проездных билетов имеют:
а) включенные в федеральный регистр граждане, финансирование мер социальной поддержки которых осуществляется за счет средств федерального бюджета;
б) включенные в региональный регистр граждане, финансирование мер социальной поддержки которых осуществляется за счет средств бюджета Республики Башкортостан;
в) пенсионеры, не включенные в федеральный и региональный регистры;
г) сотрудники органов внутренних дел.
Заявители оспаривают исключение из названия Порядка
приобретения единых социальных проездных билетов слов "и пенсионерами", из его пункта 1
слов "пенсионерами и сотрудниками органов внутренних дел, не включенными в федеральный и региональный регистры" и подпункта "в" пункта 3
распоряжением Правительства Республики Башкортостан от 25 июня 2009 года № 643-р.
Как видно из приведенных норм в прежней их редакции, в качестве критерия для определения круга лиц, имеющих право на приобретение единых социальных проездных билетов, используется понятие "федеральный регистр", введенное Федеральным законом от 17 июля 1999 года № 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (статья 6.4), а также по аналогии с ним употребляется термин "региональный регистр".
Право на приобретение единых социальных проездных билетов, по смыслу федерального законоположения, не является государственной социальной помощью, под которой понимается предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в Федеральном законе "О государственной социальной помощи", социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров (статья 1).
Использование терминов "федеральный регистр" и "региональный регистр" только в целях обеспечения доступности транспортных услуг для отдельных категорий граждан позволило Правительству Республики Башкортостан дифференцировать условия осуществления права на приобретение единых социальных проездных билетов лицом - получателем мер социальной поддержки в зависимости от источника финансирования этих мер: за счет средств федерального бюджета и за счет средств бюджета Республики Башкортостан, и, соответственно, считать его включенным в "федеральный регистр" или "региональный регистр", а также установить данное право лицу, приобретшему правовой статус пенсионера и не имеющему право, поскольку иное не установлено законом, на меры социальной поддержки. Право на льготный проезд на всех видах транспорта общего пользования за счет средств бюджета Республики Башкортостан используют 1154094 человека (распоряжение
Правительства Республики Башкортостан от 25 марта 2009 года № 279-р).
5. Пункт 3
распоряжения Правительства Республики Башкортостан от 28 января 2005 года № 51-р (в редакции распоряжения Правительства Республики Башкортостан от 24 июня 2005 года № 590-р) предписывает осуществлять возмещение выпадающих доходов транспортных организаций, связанных с перевозкой граждан по единым социальным проездным билетам, за счет средств федерального бюджета и субсидий, запланированных в консолидированном бюджете Республики Башкортостан на покрытие убытков по перевозке пассажиров по регулируемым ценам (тарифам).
При этом возмещение транспортным организациям расходов, связанных с обеспечением равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан, в отношении которых оказание мер социальной поддержки относится к ведению Российской Федерации, производится в пределах фактически поступивших из федерального бюджета средств, с учетом выручки от реализации единых социальных проездных билетов (пункт 2
распоряжения Правительства Республики Башкортостан от 6 июня 2006 года № 545-р). Федеральным законом от 24 ноября 2008 года № 204-ФЗ "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" на 2009 год было предусмотрено выделение межбюджетных трансфертов на эти цели для Республики Башкортостан - в сумме 59885,6 тыс. рублей (статья 13, приложение 19).
Выпадающие доходы, связанные с перевозкой пассажиров по регулируемым ценам (тарифам) и единым социальным проездным билетам в условиях вступления в действие Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", подлежат возмещению транспортным предприятиям в порядке, установленном распоряжением
Правительства Республики Башкортостан от 19 января 2006 года № 17-р.
Из анализа действующего правового регулирования и правоприменительной практики следует, что возмещение выпадающих доходов транспортных организаций, связанных с перевозкой включенных в федеральный регистр граждан по единым социальным проездным билетам, осуществляется за счет средств федерального бюджета.
Финансирование мер социальной поддержки граждан, включенных в региональный регистр, а также пенсионеров, не включенных в федеральный и региональный регистры, осуществляется за счет средств бюджета Республики Башкортостан (статья 16
, приложение 7
к Закону Республики Башкортостан от 21 ноября 2008 года № 51-з "О бюджете Республики Башкортостан на 2009 год").
Таким образом, право на приобретение единых социальных проездных билетов, предоставленное не включенным в федеральный и региональный регистры пенсионерам, по своей правовой природе, является дополнительной мерой социальной поддержки, установленной за счет средств бюджета Республики Башкортостан сверх гарантированного государством базового уровня социальной защиты.
Следовательно, уполномоченный орган государственной власти при реализации дискреционных полномочий вправе как определять круг лиц, обладающих правом на приобретение единых социальных проездных билетов, наряду с гражданами, включенными в федеральный и региональный регистры, а также условия и порядок использования этого права, так и отменять дополнительные права в случае отсутствия или необходимости перераспределения собственных финансовых средств.
Данный вывод основывается на положениях статьи 26.3.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 года № 199-ФЗ), согласно которым органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, предоставленных из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование таких полномочий не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (части третья и четвертая).
По смыслу части 2 статьи 38
Закона Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан" основанием к рассмотрению дела Конституционным Судом Республики Башкортостан является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции
Республики Башкортостан оспариваемая норма. Отсутствие такой неопределенности влечет отказ от принятия обращения к рассмотрению.
Поскольку в вопросе о конституционности положений распоряжения
Правительства Республики Башкортостан от 25 июня 2009 года № 643-р в части, касающейся права пенсионеров на приобретение единых социальных проездных билетов, неопределенность отсутствует, жалоба заявителей не может быть принята Конституционным Судом Республики Башкортостан к рассмотрению.
6. Исследование истребованных Конституционным Судом Республики Башкортостан материалов показало, что в связи с исковым заявлением ряда граждан распоряжение
Правительства Республики Башкортостан от 25 июня 2009 года № 643-р явилось предметом рассмотрения Верховного суда Республики Башкортостан.
Вступившим в силу судебным решением
от 30 сентября 2009 года положения названного распоряжения в части, оспариваемой заявителями и в конституционной жалобе, признаны противоречащими федеральному законодательству и недействующими с момента принятия.
Исходя из изложенного, руководствуясь пунктом "г" части 1 статьи 3
, частью 1 статьи 4
, пунктом "б" части 1 статьи 46
, статьей 77
Закона Республики Башкортостан "О Конституционном Суде Республики Башкортостан", Конституционный Суд Республики Башкортостан
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению коллективной жалобы граждан, поскольку данное обращение не соответствует критерию допустимости.
2. Определение Конституционного Суда Республики Башкортостан по этой жалобе не может быть пересмотрено иным судом.
3. Настоящее Определение подлежит опубликованию в "Ведомостях Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан".
Конституционный Суд
Республики Башкортостан
