|  |
Региональное законодательство / Пермский край Документ изменён вышестоящим судом. Подробнее см. Справку
ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ от 15 декабря 2009 г. по делу № 3-244-2009
Именем Российской Федерации
Пермский краевой суд в составе: председательствующего судьи Швецова К.И., при секретаре Жужговой Л.Л., с участием прокурора Вахмяниной Ю.М., заявителя К., представителя ЗС Пермского края С., представителя губернатора Пермского края Я., рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Перми 15.12.2009 дело по заявлению К. о признании недействующим в части нормативного правового акта,
установил:
18 октября 2007 года Законодательным Собранием Пермского края был принят Закон Пермского края № 139-ПК "Об административных правонарушениях", который 01.11.2007 подписан губернатором Пермского края, и опубликован в печатных изданиях "Звезда", № 183 от 06.11.2007, № 187-188 от 13.11.2007; "Собрание законодательства Пермского края", № 12 от 19.12.2007; "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края". Частью 2 статьи 2.30 настоящего Закона (далее по тексту - Закон ПК от 01.11.2007 № 139-ПК) установлена административная ответственность: для граждан в виде предупреждения или наложения административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей; должностных лиц - наложения административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; юридических лиц - наложения административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей за невыполнение или нарушение муниципальных правовых актов, если указанное действие (бездействие) не влечет административную ответственность в соответствии со статьями 2.1 -2.29 , 2.29.2 этого же нормативного правового акта.
К. обратился в суд с заявлением о признании недействующей данной нормы закона, считая, что она противоречит федеральному законодательству, ущемляет его права и свободы в сфере административных отношений. В частности, быть привлеченным к административной ответственности или подвергнутым административному наказанию по делу об административном правонарушении с соблюдением действующих при этом ограничений, установленных Кодексом РФ об административных правонарушениях. В судебном заседании он настаивал на удовлетворении своих требований, ссылаясь на доводы, изложенные в заявлении. По его мнению, положения части 2 статьи 2.30 Закона ПК от 01.11.2007 № 139-ПК противоречат статьям 1.1, 12.34 Кодекса РФ об административных правонарушениях, а также статье 55 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". Допускается неопределенность толкования данной нормы закона, из которой неясно: какие именно действия отнесены к нарушениям, влекущим административную ответственность. Любые нарушения норм местного законодательства приравниваются к административным правонарушениям независимо от их общественной значимости. Наличие одной санкции за неограниченное количество различных по своему характеру и последствиям правонарушений противоречит общеправовым принципам соразмерности административного наказания. В силу сложившихся обстоятельств отдельные муниципальные правовые акты, за нарушение или неисполнение которых субъектом Федерации установлена административная ответственность, регулируют отношения по вопросам, имеющим федеральное значение. За нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами, административную ответственность вправе устанавливать органы государственной власти Российской Федерации, однако, эти же правила и нормы содержатся в муниципальных правовых актах, соблюдение которых обеспечивается субъектом Федерации. Так, ответственность за нарушение правил проведения ремонта и содержания дорог предусмотрена статьей 12.34 КоАП РФ на федеральном уровне. Те же нормы поведения содержатся в Правилах организации содержания улично-дорожной сети города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26.02.2008 № 38, ответственность за нарушение которых уже установлена органами государственной власти Российской Федерации. Пунктом 2.3 Правил благоустройства и содержания территории в городе Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 29.01.2008 № 4, предусмотрены мероприятия, направленные на обеспечение экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В частности, это уборка городской территории от грязи, мусора, снега, льда, к тому же сбор и вывоз в специально отведенные места отходов производства и потребления, листвы, другого мусора. В соответствии со статьей 55 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" вопрос административной ответственности за нарушение санитарного законодательства решается в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Представители Законодательного Собрания и губернатора Пермского края в судебном заседании с заявлением К. не согласились, не признав часть 2 статьи 2.30 Закона ПК от 01.11.2007 № 139-ПК противоречащей положениям федерального законодательства. Как следует из представленных ими возражений, муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Установление административной ответственности за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом не затрагивается сфера ведения и полномочия Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Правовые акты, регламентирующие вопросы местного значения, принимаются органами местного самоуправления самостоятельно, исходя из собственного представления о необходимости правового регулирования тех или иных отношений, без вмешательства в их нормотворческую деятельность. Проверка каждого из этих актов на соответствие федеральному законодательству не возложена на органы государственной власти субъектов Федерации при осуществлении указанных полномочий, которые к тому же не в состоянии предусмотреть возможность установления административной ответственности за нарушение или неисполнение каждого принятого органами местного самоуправления в Пермском крае муниципального правового акта. Вместе с тем, органы местного самоуправления Пермского края не присваивают полномочия органов государственной власти Пермского края, поскольку в соответствии с федеральным законом занимаются решением вопросов местного значения под защитой административного законодательства субъекта Российской Федерации. Часть 2 статьи 2.30 Закона ПК от 01.11.2007 № 139-ПК не допускает возможности привлечения лица к административной ответственности за нарушение норм и правил, установленных федеральным законодательством, т.к. органы местного самоуправления не уполномочены решать вопросы, отнесенные к компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.
Кроме того, оспариваемая норма краевого закона не затрагивает прав и свобод гражданина К., поэтому у него отсутствуют основания для обращения в суд с указанным заявлением. Само по себе существование муниципального правового акта с административной ответственностью за его неисполнение не может оказывать на гражданина никакого правового воздействия, от которого он должен быть освобожден. Заслушав стороны, исследовав материалы дела, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению частично. В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, что закреплено статьей 73 Конституции Российской Федерации. Частью 1 статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) отнесено к предмету ведения Российской Федерации установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Законодательство об административных правонарушениях состоит из указанного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ). Подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации отнесено решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Таким образом, субъект Российской Федерации вправе своим законом установить административную ответственность по вопросам, не имеющим федерального значения, в частности за правонарушения, ответственность за которые не предусмотрена федеральным законодательством. Заявитель, ссылаясь на Правила благоустройства и содержания территории в городе Перми, Правила организации содержания улично-дорожной сети города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 29.01.2008 № 4, находит в них положения, регулирующие порядок, условия проведения ремонта и содержания дорог, содержащиеся в федеральном законодательстве, несоблюдение которых влечет административное наказание по статье 12.34 КоАП РФ. Указанной нормой Кодекса РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность за правонарушения в области дорожного движения, когда проведение ремонта и содержание дорог должны отвечать требованиям безопасности при движении по ним транспортных средств и обеспечиваться мерами по своевременному устранению помех в дорожном движении, а также запрещению или ограничению дорожного движения. В соответствии с пунктами 5 и 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся: - дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; - организация благоустройства и озеленения территории городского округа, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочием по изданию муниципальных правовых актов (п. 1 ч. 1 ст. 17 настоящего Закона). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Они подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (ч. 4 и 3 ст. 7 настоящего Закона). Сравнительный анализ оспариваемых нормативных положений и статьи 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, приводит к выводу о том, что частью 2 статьи 2.30 Закона ПК от 01.11.2007 № 139-ПК не устанавливается административная ответственность за правонарушения в области дорожного движения, которая должна быть предусмотрена федеральным законодательством. Напротив, обеспечивается исполнение муниципальных правовых актов по вопросам местного значения: благоустройства и содержания территории, а также улично-дорожной сети города Перми. Данными актами определяется порядок уборки городских территорий в зимний и летний периоды времени, включающих в себя улично-дорожную сеть, обеспечивающий чистоту объектов и беспрепятственное передвижение по ним транспортных средств и пешеходов. Вместе с тем, частью 2 статьи 2.30 Закона ПК от 01.11.2007 № 139-ПК закреплена административная ответственность за нарушение или невыполнение указанных Правил и с ними Правил обращения с отходами на территории города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26.06.2001 № 99, с целью соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами при обращении с отходами производства и потребления экологических и санитарных требований, предусмотренных федеральными законами: "Об отходах производства и потребления"; "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и "Об охране окружающей среды". При этом устанавливается порядок обращения с отходами (сбор, хранение, использование, транспортировка (перемещение), захоронение, переработка, проведение аналитических исследований), регламентированный федеральным законодателем. Кроме того, за такое правонарушение ответственность уже предусмотрена статьей 8.2 КоАП РФ, в связи с чем, в указанной части оспариваемая норма краевого закона принята за пределами полномочий субъекта Российской Федерации. Как указано в части 5 статьи 4.1 настоящего Кодекса, никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. ]]>С учетом изложенного довод заявителя о нарушении его прав и свобод в сфере административных отношений принимается судом во внимание. Иные муниципальные правовые акты, которые охватываются диспозицией части 2 статьи 2.30 Закона ПК от 01.11.2007 № 139-ПК, заявителем не указываются для осуществления нормоконтроля в судебном порядке. Способ выражения денежного взыскания, установленный законодателем Пермского края, не противоречит части 1 статьи 3.5 КоАП РФ, согласно которой административный штраф является денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается для граждан в размере, не превышающем пяти тысяч рублей; для должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей; для юридических лиц - одного миллиона рублей. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит федеральному закону, суд вправе признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу (часть 2 статьи 253 ГПК РФ). Из положений части 3 статьи 253 ГПК РФ, а также статьи 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" вытекает обязанность печатного издания, в котором официально опубликован оспариваемый нормативный правовой акт, опубликовать настоящее решение суда (вступившее в законную силу) о признании этого акта в части недействующим, либо сообщение о нем. Руководствуясь ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Признать недействующим положение части 2 статьи 2.30 Закона Пермского края от 01.11.2007 № 139-ПК "Об административных правонарушениях" об установлении административной ответственности за невыполнение или нарушение экологических и санитарных требований при обращении с отходами производства и потребления следующих муниципальных правовых актов: - Правил обращения с отходами на территории города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26.06.2001 № 99; - Правил благоустройства и содержания территории в городе Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 29.01.2008 № 4. В остальной части требования К. оставить без удовлетворения. После вступления настоящего решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края". Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения - 21.12.2009.
Председательствующий К.И.ШВЕЦОВ
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 31 марта 2010 г. по делу № 44-Г10-6
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Пирожкова В.Н., судей Калининой Л.А., Ксенофонтовой О.А. рассмотрела в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе К., кассационному представлению прокурора Пермского края на решение Пермского краевого суда от 15 декабря 2009 г. о признании недействующей части 2 статьи 2.30 Закона Пермского края от 1 ноября 2007 г. № 139-ПК "Об административных правонарушениях" в части. Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей решение подлежащим отмене с вынесением нового решения, Судебная коллегия
установила:
частью 2 статьи 2.30 Закона Пермского края № 139-ПК "Об административных правонарушениях" установлена административная ответственность: для граждан в виде предупреждения или наложения административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей; должностных лиц - наложения административного штрафа в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; юридических лиц - наложения административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей за невыполнение или нарушение муниципальных правовых актов, если указанное действие (бездействие) не влечет административную ответственность в соответствии со статьями 2.1 -2.29 , 2.29.2 этого же нормативного правового акта.
К. обратился в Пермский краевой суд с заявлением, просил признать данную норму недействующей. Решением Пермского краевого суда от 15 декабря 2009 г. заявление К. удовлетворено частично, оспариваемое положение признано недействующим в той мере, в которой допускает привлечение к административной ответственности за невыполнение или нарушение экологических и санитарных требований при обращении с отходами производства и потребления следующих муниципальных правовых актов:
- Правил обращения с отходами на территории города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26.06.2001 № 99; - Правил благоустройства и содержания территории в городе Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 29.01.2008 № 4. В остальной части требования К. оставлены без удовлетворения. В кассационной жалобе К., кассационном представлении прокурора Пермского края поставлен вопрос об отмене решения как вынесенного с нарушением норм процессуального и материального права. Изучив доводы кассационной жалобы, кассационного представления, проверив материалы дела, Судебная коллегия полагает решение в той части, в которой удовлетворено заявление К., оставлению без изменения с уточнением резолютивной части; в той части, которой отказано в удовлетворении заявления - отмене с вынесением нового решения по следующим основаниям. Из материалов дела усматривается, что К. просил признать недействующей часть 2 статьи 2.30 Закона Пермского края "Об административных правонарушениях" по мотиву несоответствия общеправовым требованиям непротиворечивости, ясности и определенности правового регулирования. Судебная коллегия находит доводы заявителя обоснованными. В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, что закреплено статьей 73 Конституции Российской Федерации. Законодательство об административных правонарушениях состоит из указанного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 1.1, КоАП РФ). Как следует из текста оспариваемой статьи , субъектом Российской Федерации фактически расширены случаи привлечения к административной ответственности за невыполнение или нарушение муниципальных правовых актов, принятых в пределах их полномочий, на что указывают фразы "если указанное действие (бездействие) не влечет административную ответственность в соответствии со статьями 2.1 -2.29 , 2.29.2 настоящего Закона", "муниципальных правовых актов". В силу статей Федерального закона Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2, 4, 7, 25, 34-37, 71, статьи 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Кроме того, суд не учел, что предмет оспариваемого правонарушения составляют как нормативные, так и ненормативные правовые акты, что допускает возможность неограниченного усмотрения, ведет к произволу в процессе правоприменения оспариваемой нормы . В соответствии с подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации отнесено решение вопросов установления административной ответственности лишь за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. В такой ситуации, а также исходя из суждений суда о том, что редакция статьи также допускает привлечение к административной ответственности за нарушение правил, предусмотренных федеральным законодателем, частичный отказ К. в удовлетворении заявления о признании недействующей части 2 статьи 2.30 Закона Пермского края от 1 ноября 2007 г. № 139-ПК федеральному законодательству, основан на неправильном истолковании норм материального закона, подлежащего применению по данному делу. С учетом изложенного, руководствуясь статьями 361, 362 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия
определила:
решение Пермского краевого суда от 15 декабря 2009 года в части оставления без удовлетворения требований К. отменить, вынести новое решение, которым признать часть 2 статьи 2.30 Закона Пермского края от 1 ноября 2007 г. № 139-ПК недействующей полностью, с исключением из резолютивной части слов "об установлении административной ответственности за невыполнение или нарушение экологических и санитарных требований при обращении с отходами производства и потребления следующих муниципальных правовых актов: - Правил обращения с отходами на территории города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26.06.2001 № 99; - Правил благоустройства и содержания территории в городе Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 29.01.2008 № 4".
Председательствующий
Судьи
| | |
|
