|  |
Региональное законодательство / Пермский край Определением Верховного Суда РФ от 17.03.2010 № 44-Г10-5 решение Пермского краевого суда от 27.11.2009 отменено и принято новое решение, которым удовлетворено заявление заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим Реестра должностей муниципальной службы в Пермском крае, утвержденного Законом Пермского края от 01.07.2009 № 465-ПК.
ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ от 27 ноября 2009 г. по делу № 3-208-2009
Пермский краевой суд в лице председательствующего судьи Бузмакова С.С., при секретаре Айрих Е.Н., с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Кузнецовой И.А., настаивавшей на заявленном требовании, представителя Законодательного Собрания Пермского края Собяниной М.А. и представителя губернатора Пермского края Лодыгиной Л.А., возражавших против удовлетворения заявления, рассмотрел 27 ноября 2009 года в открытом судебном заседании в городе Перми дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим Реестра должностей муниципальной службы в Пермском крае, утвержденного Законом Пермского края от 1 июля 2009 года № 465-ПК "О реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае",
установил:
Законодательным Собранием Пермского края 18.06.2009 принят Закон Пермского края "О реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае". Закон подписан губернатором Пермского края 01.07.2009 за № 465-ПК и опубликован в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", № 26, 06.07.2009 и "Собрании законодательства Пермского края", № 8, I часть, 12.08.2009. Данным законом утвержден Реестр должностей муниципальной службы в Пермском крае. В соответствии со ст. 3 указанного Закона он вступает в силу через десять дней после дня его официального опубликования. Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующим Реестра должностей муниципальной службы в Пермском крае, утвержденного Законом Пермского края от 01.07.2009 № 465-ПК, полагая, что Реестр не соответствует федеральному законодательству по следующим основаниям. Согласно части 1 ст. 7 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемых с учетом исторических и иных местных традиций. Количество населения муниципального образования не является критерием классификации. Данный критерий не применяется и при классификации должностей государственной гражданской службы в Российской Федерации и Пермском крае, поскольку количество населения не влияет на характер деятельности государственного или муниципального служащего. В нарушение указанных выше норм в Реестре одним из основных критериев классификации муниципальных должностей является количество населения в муниципальном образовании. Применение данного критерия приводит к тому, что должности с одними и тем же функциональными признаками относятся к разным группам. Так, глава администрации муниципального образования в подразделе II раздела II Реестра может относиться к высшей, главной, ведущей и старшей группе должностей. В результате квалификационные требования к данным должностям различны. Так, согласно части 3 ст. 5 Закона Пермского края от 04.05.2008 № 228-ПК "О муниципальной службе в Пермском крае" глава администрации в муниципальном образовании с численностью 5100 человек (главная группа должностей) должен иметь высшее образование, а глава администрации в муниципальном образовании 5000 человек (ведущая группа должностей) - может иметь среднее образование. Вместе с тем функциональные признаки данных должностей едины. Кроме того, к ведущей группе согласно Реестру должностей относятся заместитель главы (администрации) муниципального образования при численности населения от 5000 до 10000 человек (пункт 3 раздела I Реестра), глава администрации муниципального образования при численности населения от 1000 до 5000 человек и заместитель главы администрации муниципального образования при численности населения от 5000 до 10000 человек (пункт 3 подраздела II раздела II Реестра). В результате, указанные должности руководителей органов местного самоуправления приравнены к помощникам и референтам (пункт 3 раздела I Реестра), начальникам (заведующим) в составе отдела, консультантам и референтам (пункт 2 подраздела I раздела II Реестра) и инспекторам в контрольном органе муниципального образования (пункт 3 подраздела III раздела II Реестра). Более того, указанные должности главы и заместителя главы администрации относятся к более низкой группе должностей (ведущей) по сравнению с должностью аудитора контрольного органа муниципального образования, относящейся к группе главных должностей (пункт 2 подраздела III раздела II Реестра). Кроме того, должности руководителей и заместителей отнесены к разным группам должностей, что позволяет установить для них разные квалификационные требования. Так, глава муниципального образования с численностью населения от 5000 до 10000 населения - главная должность в силу пункта 2 подраздела II раздела II Реестра, а заместитель главы администрации такого поселения - ведущая должность согласно пункту 3 подраздела II раздела II Реестра. Учитывая, что должность заместителя главы более низкая в классификации, к ней применяются меньшие квалификационные требования. Подобная классификация допускает, что на период отсутствия главы администрации (отпуск, болезнь и т.п.) его функции будет осуществлять лицо, которое не вправе этого делать ввиду несоответствия квалификационным признакам должности главы. При таких обстоятельствах не соблюдаются основные принципы муниципальной службы, закрепленные в пунктах 3 и 7 ст. 4 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" - профессионализм и компетентность муниципальных служащих и единство основных требований к муниципальной службе. В судебном заседании участвующий в деле прокурор краевой прокуратуры Кузнецова И.А. заявленное требование поддержала. Представитель Законодательного Собрания Пермского края Собянина М.А. возражала против удовлетворения заявления, ссылаясь на то, что оспариваемый заместителем прокурора Реестр , утвержденный Законом Пермского края от 01.07.2009 № 465-ПК, полностью соответствует как федеральному, так и региональному законодательству. Должности муниципальной службы в Реестре классифицированы по группам в соответствии со ст. 8 Федерального закона № 25-ФЗ: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности муниципальной службы. Также должности муниципальной службы в Реестре классифицированы по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям - раздел II Реестра содержит подразделы I -IV , устанавливающие перечни наименований должностей муниципальной службы в представительном органе муниципального образования, в местной администрации (исполнительно-распорядительном органе муниципального образования), в контрольном органе муниципального образования, в избирательной комиссии муниципального образования. Критерий "функциональный признак должностей" в федеральном законодательстве отсутствует. Оспариваемым Законом Пермского края для раскрытия критерия "функциональный признак должности" используется показатель "численность населения", который предполагает различный объем функций муниципальной должности, что возможно при различии квалификационных требований к должностям муниципальной службы одной группы должностей (часть 3 ст. 5 Закона Пермского края от 04.05.2008 № 228-ПК "О муниципальной службе в Пермском крае"). Федеральным законом № 131-ФЗ определены виды муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ. Кроме того, Федеральным законом № 131-ФЗ критерий "численность населения" используется в случае определения количественного состава депутатов представительного органа (часть 3 ст. 53), в случае определения размера дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (часть 2 ст. 60) и муниципальных районов (городских округов) - часть 1 ст. 61; этот же критерий используется при предоставлении субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий (ч. 3 ст. 63). В связи с изложенным выше применяемый в оспариваемом Законе Пермского края показатель "численность населения" ничему не противоречит. Представитель губернатора Пермского края Лодыгина Л.А. просила отказать в удовлетворении заявления, поддержав доводы представителя краевого Законодательного Собрания, дополнительно пояснив, что должности муниципальной службы в Пермском крае, предусмотренные Реестром , распределены по группам должностей с учетом ранее действовавшего Закона Пермского края от 05.11.1998 № 212-24 "О Едином реестре муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы в Пермской области". Заслушав объяснения прокурора, представителей заинтересованных лиц, суд приходит к выводу о том, что заявленное требование не основано на законе и удовлетворению не подлежит по следующим основаниям. В соответствии с частью 1 ст. 6 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" должность муниципальной службы - это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Понятие должности муниципальной службы в Пермском крае, изложенное в части 1 ст. 3 Закона Пермского края от 04.05.2008 № 228-ПК "О муниципальной службе в Пермском крае", полностью соответствует указанной выше норме Федерального закона. В силу части 1 ст. 7 Федерального закона № 25-ФЗ реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. Частью 2 ст. 7 Федерального закона № 25-ФЗ установлено, что в реестре должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица. Аналогичное понятие реестра должностей муниципальной службы в Пермском крае дано в ст. 4 Закона Пермского края № 228-ПК. Согласно части 1 ст. 8 Федерального закона № 25-ФЗ должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы: высшие должности муниципальной службы; главные должности муниципальной службы; ведущие должности муниципальной службы; старшие должности муниципальной службы; младшие должности муниципальной службы. Такой же принцип классификации должностей муниципальной службы в Пермском крае по группам содержится в части 3 ст. 3 Закона Пермского края № 228-ПК. В соответствии с Реестром , утвержденным Законом Пермского края № 465-ПК, должности муниципальной службы в Пермском крае подразделяются на следующие группы: высшая должность муниципальной службы; главная должность муниципальной службы; ведущая должность муниципальной службы; старшая должность муниципальной службы; младшая должность муниципальной службы. Таким образом, классификация должностей муниципальной службы в Пермском крае по группам, определенная Реестром , полностью соответствует положениям ст. 8 Федерального закона № 25-ФЗ. Разделом I Реестра установлен перечень наименований должностей муниципальной службы, учреждаемых для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих муниципальные должности, что соответствует как положениям части 2 ст. 7 Федерального закона № 25-ФЗ, так и части 2 ст. 4 Закона Пермского края № 228-ПК.
Раздел II содержит перечни наименований должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления, муниципальных органах и состоит из подразделов I -IV .
Подразделом I раздела II установлен перечень наименований должностей муниципальной службы в представительном органе муниципального образования, подразделом II раздела II - перечень наименований должностей муниципальной службы в местной администрации (исполнительно-распорядительном органе муниципального образования), подразделом III раздела II - перечень наименований должностей муниципальной службы в контрольном органе муниципального образования, подразделом IV раздела II - перечень наименований должностей муниципальной службы в избирательной комиссии муниципального образования, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом.
Из анализа изложенного выше следует, что классификация должностей муниципальной службы в Пермском крае по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, определенная Реестром , соответствует положениям ст. 8 Федерального закона № 25-ФЗ. Одной из составляющей реестра должностей муниципальной службы согласно положениям ст. 8 Федерального закона № 25-ФЗ, наряду с классификацией должностей муниципальной службы по группам, по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, является классификация должностей муниципальной службы по функциональным признакам должностей. Указанный выше критерий при формировании оспариваемого Реестра также был соблюден, так как все должности муниципальной службы в Пермском крае поименованы в соответствии с их функциональными признаками. Так, в пункте 1 раздела I Реестра содержится перечень наименований высших должностей муниципальной службы, учреждаемых для непосредственного обеспечения исполнения лиц, замещающих муниципальные должности, которые классифицированы по их функциональным признакам: первый заместитель главы муниципального образования, первый заместитель главы администрации муниципального образования, заместитель главы муниципального образования, заместитель главы администрации муниципального образования и т.д. По этому же принципу в разделе I Реестра сформированы перечни должностей муниципальной службы, отнесенных по категориям к главным, ведущим и старшим должностям, и сформированы перечни должностей муниципальной службы в подразделах I -IV раздела II Реестра, отнесенных различным категориям должностей (от высшей до младшей должностей муниципальной службы). Доводы заместителя прокурора в обоснование заявленных требований о том, что при формировании Реестра одним из основных критериев классификации должностей муниципальной службы является количество населения в муниципальном образовании, который не соответствует федеральному законодательству, суд считает несостоятельными в силу следующего. Ни Федеральным законом № 25-ФЗ, ни другими федеральными законами субъекту Российской Федерации при формировании реестра должностей муниципальной службы не установлен запрет на классификацию этих должностей с учетом критерия "количество населения в муниципальном образовании", учитывая, что согласно ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальными образованиями являются: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения, и, принимая во внимание понятия указанных выше муниципальных образований, данные в этой же статье Федерального закона № 131-ФЗ. Так, сельским поселением является один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и(или) через выборные и иные органы местного самоуправления; городским поселением является город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и(или) через выборные и иные органы местного самоуправления; муниципальным районом является несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и(или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Поскольку муниципальные образования различны по своим территориям в зависимости от их статуса, это предполагает и различную численность населения в этих муниципальных образованиях, что, в свою очередь свидетельствует о различном объеме выполняемой муниципальными служащими работы, ее количества и сложности, поэтому критерий "численность населения в муниципальном образовании" при классификации должностей муниципальной службы обоснованно региональным законодателем был принят во внимание при формировании Реестра должностей муниципальной службы в Пермском крае. Кроме того, одним из критериев формирования реестров должностей муниципальной службы, определенных частью 1 ст. 7 Федерального закона № 25-ФЗ, является учет исторических и иных местных традиций. Ранее действовавший на территории Пермской области Единый реестр муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы в Пермской области, утвержденный Законом Пермской области от 05.11.1998 № 212-24, устанавливавший перечень муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы, в соответствии с которым формируются структуры и штаты органов местного самоуправления Пермской области, а также порядок внесения изменений в него, предусматривал одним из критериев классификации должностей муниципальной службы количество населения в муниципальном образовании. Аналогичный критерий формирования реестра должностей муниципальной службы был установлен и Реестром муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы в Коми-Пермяцком автономном округе, утвержденным Законом Пермского края от 13.12.2006 № 41. По этому же основанию несостоятельными являются и доводы заместителя прокурора в обоснование заявленных требований о том, что критерий классификации должностей муниципальной службы "численность населения в муниципальном образовании", принятый при формировании Реестра , утвержденного Законом Пермского края № 456-ПК, приводит к тому, что должности с одними и теми же функциональными признаками относятся к разным группам должностей, например, должность главы администрации муниципального образования отнесена к высшей, главной, ведущей и старшей группе должностей (подраздел II раздела II Реестра), и к данным должностям предъявляются различные квалификационные требования. Согласно ст. 9 Федерального закона № 25-ФЗ для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. В Пермском крае основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы установлены ст. 5 Закона Пермского края № 228-ПК. ]]>Принимая во внимание, что законом субъекта Российской Федерации устанавливаются только основные типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы в этом субъекте Российской Федерации, а конкретные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы в определенном муниципальном образовании устанавливаются муниципальными правовыми актами данного муниципального образования, учитывая, что муниципальные образования могут иметь различный статус: от сельского поселения до внутригородской территории города федерального значения, никаких противоречий федеральному законодательству в том, что должности муниципальной службы с одними функциональными признаками, поименованные в Реестре , относятся к различным группам должностей, нет. Кроме того, квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы устанавливаются не Реестром , утвержденным Законом Пермского края № 465-ПК, а другим нормативным правовым актом - Законом Пермского края № 228-ПК, который не является предметом рассмотрения в рамках настоящего дела. Поскольку судом установлено, что оспариваемый заместителем прокурора Реестр должностей муниципальной службы в Пермском крае, утвержденный Законом Пермского края от 01.07.2009 № 465-ПК, не противоречит федеральным законам или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, заявителю в удовлетворении заявленных требований следует отказать. На основании изложенного и руководствуясь ст. 194-199, ч. 1 ст. 253 ГПК РФ, суд
решил:
отказать заместителю прокурора Пермского края в удовлетворении заявления о признании недействующим Реестра должностей муниципальной службы в Пермском крае, утвержденного Законом Пермского края от 1 июля 2009 года № 465-ПК "О реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае". Решение может быть обжаловано и на него может быть подано кассационное представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения.
Судья С.С.БУЗМАКОВ
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ от 17 марта 2010 г. по делу № 44-Г10-5
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе: председательствующего Пирожкова В.Н. судей Анишиной В.И., Калининой Л.А. рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по кассационному представлению прокурора, участвующего в деле, на решение Пермского краевого суда от 27 ноября 2009 года, которым отказано в удовлетворении заявления заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим Реестра должностей муниципальной службы в Пермском крае, утвержденного Законом Пермского края от 1 июля 2009 года № 465-ПК "О реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае". Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Анишиной В.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда оставить без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Законодательным Собранием Пермского края принят Закон Пермского края от 1 июля 2009 года № 465-ПК "О реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае", которым утвержден Реестр должностей муниципальной службы в Пермском крае (далее - Реестр). Заместитель прокурора Пермского края обратился в Пермский краевой суд с заявлением о признании недействующим указанного Реестра , в обоснование заявленных требований указал, что оспариваемые им положения противоречат федеральному законодательству, в частности в нарушение части 1 статьи 7 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" в Реестре одним из основных критериев классификации муниципальных должностей является количество населения в муниципальном образовании, которое не предусмотрено федеральным законом. Применение указанного критерия приводит к тому, что должности с одними и теми же функциональными признаками относятся к разным группам, в результате чего квалификационные требования к высшей, главной, ведущей и старшей группе должностей различны. Между тем, функциональные признаки данных должностей, по мнению прокурора, должны быть едины, что зафиксировано в пункте 7 статьи 4 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Таким образом, по мнению заявителя, названными положениями оспариваемого Реестра также нарушаются основные принципы муниципальной службы, закрепленные в пунктах 3 и 7 статьи 4 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ. Решением Пермского краевого суда от 27 ноября 2009 года в удовлетворении заявления заместителя прокурора Пермского края отказано.
В кассационном представлении прокурор, участвующий в деле, просит указанное решение суда отменить и вынести новое решение по существу требований прокуратуры либо направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления, приходит к следующему. Согласно подпункту "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. В силу частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Основными принципами муниципальной службы являются равный доступ граждан к муниципальной службе и равные условия ее прохождения; профессионализм и компетентность муниципальных служащих; единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы (статья 4 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ). Согласно части 1 статьи 6 указанного Федерального закона должность муниципальной службы - должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 6). Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ и статьей 4 Закона Пермского края от 4 мая 2008 года № 228-ПК "О муниципальной службе в Пермском крае" установлено, что реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы: высшие должности муниципальной службы; главные должности муниципальной службы; ведущие должности муниципальной службы; старшие должности муниципальной службы; младшие должности муниципальной службы (статья 8 данного Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ, часть 3 статьи 3 Закона Пермского края от 4 мая 2008 года № 228-ПК). Во исполнение предоставленных федеральным законодательством субъекту Российской Федерации полномочий Законодательным Собранием Пермского края принят Закон Пермского края от 1 июля 2009 года № 465-ПК, которым утвержден Реестр должностей муниципальной службы в Пермском крае, в котором, в частности, использован такой критерий классификации должностей муниципальной службы, как численность населения в муниципальном образовании, в зависимости от которой одни и те же должности отнесены к различным группам должностей. Отказывая в удовлетворении заявления прокурора, суд исходил из того, что федеральное законодательство не устанавливает запрета на классификацию должностей муниципальной службы с учетом критерия количества населения в муниципальном образовании. Кроме того, суд пришел к выводу о том, что муниципальные образования различны по их статусу и территории, численности проживающего в них населения, что и предполагает в свою очередь различный объем выполняемой муниципальными служащими работы, в связи с чем посчитал, что критерий "численность населения в муниципальном образовании" при классификации должностей муниципальной службы обоснованно введен региональным законодателем при формировании Реестра должностей муниципальной службы в Пермском крае как функциональный признак должностей муниципальной службы субъекта Российской Федерации. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации с данным выводом суда первой инстанции согласиться не может по следующим основаниям. Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации в соответствии с требованиями части 1 статьи 7 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. То есть в данной норме федерального закона все значимые критерии классификации должностей муниципальной службы зафиксированы в соответствии с правовым содержанием и назначением данного института в системе законодательного регулирования основ организации местного самоуправления в Российской Федерации. В оспариваемом прокурором Реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае установлено, что одним из критериев отнесения должностей к различным группам является количество населения соответствующего муниципального образования. Как следует из приведенной выше нормы федерального закона, отнесение данного критерия к числу классификационных признаков должностей муниципальной службы не предусмотрено федеральным законодательством. Отсутствие нормативного запрета на введение законодательством субъекта Российской Федерации какого-либо критерия классификации должностей муниципальной службы в субъекте само по себе не свидетельствует о том, что оспариваемый нормативный акт не противоречит федеральному законодательству. Иное означало бы, что законодательством субъекта может быть введен любой произвольный критерий классификации указанных должностей, что может привести к нарушению самих принципов, основ организации муниципальной службы в Российской Федерации. Оценка же содержания оспариваемого прокурором Реестра приводит к выводу о том, что введенный в нем критерий классификации должностей муниципальной службы "численность населения в муниципальном образовании" приводит к тому, что одни и те же должности муниципальной службы, обладающие одними и теми же функциональными признаками, отнесены к различным группам должностей в зависимости от численности населения муниципального образования, в котором такая муниципальная должность учреждена. Соответственно, введение такого дополнительного критерия классификации должностей муниципальной службы ведет к нарушению принципа единства основных требований к муниципальной службе, а также равного доступа граждан к данному виду службы и равных условий ее прохождения независимо от обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего (статья 4 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ), поскольку должности муниципальной службы с одинаковыми функциональными признаками, учреждаемые в муниципальных органах одинакового вида, данным Реестром отнесены к различным классификационным группам, что, следовательно, влечет существенные различия в требованиях, предъявляемых к лицам, претендующим на их занятие, по уровню образования, требуемого профессионального опыта и предшествующего стажа службы, а, соответственно и ставит претендентов в неравное положение. При этом суд также ошибочно обосновал свое решение на выводе о том, что численность населения может быть расценена как функциональный признак должности муниципальной службы, поскольку от численности населения может зависеть объем должностных обязанностей лиц, замещающих должности муниципальной службы. Суд не принял во внимание то обстоятельство, что исходя из правового смысла федерального законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, должности муниципальной службы учреждаются для реализации конкретных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Принципы формирования содержания и объема вопросов местного значения, а, соответственно, и функций органов местного самоуправления, реализуемых муниципальными служащими, также сформулированы в федеральном законодательстве (Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ с соответствующими изменениями и дополнениями) и основаны на классификационных требованиях разделения органов местного самоуправления на: представительные органы муниципального образования (статья 35), высшее должностное лицо муниципального образования (статья 36), исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (статья 37) и контрольный орган муниципального образования (статья 38), в системе учрежденной в Российской Федерации структуры муниципальных образований, виды которых учреждаются на основе комплексных характеристик и зафиксированы в пункте 1.1 статьи 10 названного Федерального закона и включают муниципальные образования со статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. При этом также федеральное законодательство, устанавливая статус определенного муниципального образования, уже включает в число критериев их классификации численность населения каждого из таких образований (статья 11). Федеральным же законом определен круг вопросов местного значения для каждого вида муниципальных образований (статьи 14-18 Закона). Следовательно, из правового содержания законодательства о местном самоуправлении следует, что функции как основные направления деятельности органов местного самоуправления устанавливаются в зависимости от вида муниципального образования и реализуются различными органами местного самоуправления, в составе которых для данных целей учреждаются должности муниципальной службы. Таким образом, в таком правовом критерии классификации должностей муниципальной службы, как орган местного самоуправления, уже учтен в необходимых параметрах такой признак, как численность населения муниципального образования. Введение дополнительно фактически того же критерия, но применительно к каждому из отдельных видов муниципальных образований в оспариваемом акте привело к нарушению установленных общих принципов организации местного самоуправления и учреждения соответствующих функциональному назначению должностей муниципальной службы в Пермском крае как субъекте Российской Федерации. Учитывая изложенное, выводы суда об отсутствии противоречий между оспариваемым Реестром и федеральным законодательством не могут быть признаны состоятельными, поскольку вводимый оспариваемым нормативным правовым актом классификационный критерий "численность населения в муниципальном образовании" принят в нарушение требований части 1 статьи 7 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", нарушает требования пунктов 3 и 7 статьи 4 этого же закона. При таких обстоятельствах, учитывая, что по делу не требуется дополнительного собирания доказательств, Судебная коллегия считает, что обжалуемое решение суда подлежит отмене с вынесением нового решения об удовлетворении заявления заместителя прокурора Пермского края. На основании изложенного, руководствуясь статьями 360, 361, 366 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Пермского краевого суда от 27 ноября 2009 года отменить и принять по делу новое решение, которым заявление заместителя прокурора Пермского края удовлетворить.
Признать Реестр должностей муниципальной службы в Пермском крае, утвержденный Законом Пермского края от 1 июля 2009 года № 465-ПК "О реестре должностей муниципальной службы в Пермском крае" недействующим с момента принятия настоящего решения.
Председательствующий
Судьи
| | |
|
