КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ-АЛАНИЯ
Именем Республики Северная Осетия-Алания
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 15 апреля 2009 г. № 1-П
ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ ЧАСТИ 3 СТАТЬИ 14 КОНСТИТУЦИИ
РЕСПУБЛИКИ СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ-АЛАНИЯ ПО ЗАПРОСУ ГРАЖДАНИНА
ДАНИЛЕНКО ЮРИЯ НИКОЛАЕВИЧА
Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания в составе председательствующего А.М. Цалиева, судей Т.В. Батаевой, Л.Д. Бокоевой, О.Х. Качмазова и А.В. Севастьянова, с участием заявителя Даниленко Ю.Н., представителя Главы Республики Северная Осетия-Алания в Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания - начальника Государственно-правового управления Администрации Главы Республики Северная Осетия-Алания и Правительства Республики Северная Осетия-Алания Ортабаева В.Б., представителя Правительства Республики Северная Осетия-Алания в Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания Макиева С.А., представителя Парламента Республики Северная Осетия-Алания - ведущего консультанта Государственно-правового управления Аппарата Парламента Республики Северная Осетия-Алания Цгоева Т.В., представителя Прокуратуры Республики Северная Осетия-Алания в Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания - старшего помощника Прокурора Республики Северная Осетия-Алания по взаимодействию с законодательными и исполнительными органами власти Республики Северная Осетия-Алания, органами местного самоуправления Республики Северная Осетия-Алания Нехаевой Е.Б., руководствуясь статьей 1011 (часть 6)
Конституции Республики Северная Осетия-Алания, статьями 3 (часть 4)
, 21
, 56
, 89
Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания", рассмотрел в открытом заседании дело о толковании части 3 статьи 14
Конституции Республики Северная Осетия-Алания.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос гражданина Ю.Н. Даниленко. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании указанного конституционного положения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика О.Х. Качмазова, объяснения представителей Главы Республики Северная Осетия-Алания, Правительства Республики Северная Осетия-Алания, Парламента Республики Северная Осетия-Алания, Прокуратуры Республики Северная Осетия-Алания, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания
установил:
1. Частью 3 статьи 14
Конституции Республики Северная Осетия-Алания предусмотрено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Гражданин Даниленко Ю.Н. просит дать толкование содержащейся в части 3 статьи 14
Конституции Республики Северная Осетия-Алания нормы об обязательности официального опубликования для всеобщего сведения нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина в связи с обнаружившейся неопределенностью в понимании названного конституционного положения, а именно: на какие нормативные правовые акты распространяется указанное требование; относятся ли к ним нормативные правовые акты, касающиеся деятельности предпринимателей, в частности, государственного регулирования цен на лекарственные средства; в каком средстве массовой информации эти акты должны быть опубликованы.
По мнению заявителя Даниленко Ю.Н., нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти, в том числе Правительством Республики Северная Осетия-Алания, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, должны вступать в силу и, соответственно, применяться только после их официального опубликования в газете "Северная Осетия". Опубликование этих актов в "Собрании законодательства Республики Северная Осетия-Алания" не может считаться официальным, поскольку указанное издание недоступно для граждан и не обеспечивает соблюдение конституционного требования доведения нормативных правовых актов до всеобщего сведения.
2. Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Названные конституционные предписания, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 10 марта 2005 года № 71-О, являются одной из гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, носят императивный характер и в равной мере распространяются на все законы и другие нормативные акты как федерального уровня, так и уровня субъекта Российской Федерации. Вместе с тем это требование не препятствует субъекту Российской Федерации самому определять порядок вступления в силу иных правовых актов.
Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является общим законом, устанавливающим порядок обнародования и вступления в силу законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Предусмотренное им регулирование, согласно которому конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования, законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования (часть 5 статьи 8), по сути обязывает субъект Российской Федерации опубликовывать конституцию (устав), законы, а также любые нормативные правовые акты, затрагивающие вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, за исключением актов или отдельных их положений, содержащих сведения, отнесенные федеральным законом к государственной тайне или иной информации ограниченного доступа. При этом требование официального опубликования нормативного правового акта предполагает помещение управомоченными на то органами и (или) лицами его полного текста на государственном языке Российской Федерации в печатных изданиях, признанных законодательством официальными. Нормативные правовые акты республик наряду с официальным опубликованием на государственном языке Российской Федерации могут официально публиковаться на государственных языках республик.
Требование официального опубликования (обнародования) применительно к муниципальным правовым актам содержится в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которому муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (часть 2 статьи 47); порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (часть 3 статьи 47).
Защита прав и свобод человека и гражданина как предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации предусмотрена пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации. Следовательно, установленное частью 5 статьи 8 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ правило применимо к тем законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, которые приняты органами государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно в целях нормативного регулирования вопросов, предусмотренных пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации.
Таким образом, федеральный законодатель, исходя из основ конституционного строя, закрепил лишь те положения, относящиеся к порядку принятия и опубликования нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, которые имеют общее, принципиальное значение, затрагивают существенные свойства законодательного процесса и потому должны реализовываться в организации и деятельности как федеральной власти, так и власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. При этом регулирование конкретных вопросов порядка опубликования и введения в действие нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, в частности, касающихся источников официального опубликования, осуществляется субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями самостоятельно.
3. Часть 3 статьи 14
Конституции Республики Северная Осетия-Алания в качестве одной из основ конституционного строя Республики Северная Осетия-Алания и важной гарантии обеспечения прав человека устанавливает, что законы Республики Северная Осетия-Алания подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Конкретизируя данные нормы Конституции
Республики Северная Осетия-Алания, Закон
Республики Северная Осетия-Алания от 25 апреля 2002 года № 7-РЗ "О порядке опубликования и вступления в силу конституционных законов Республики Северная Осетия-Алания, законов Республики Северная Осетия-Алания, других актов Парламента Республики Северная Осетия-Алания" устанавливает, что официальным опубликованием конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания, закона Республики Северная Осетия-Алания, другого акта Парламента Республики Северная Осетия-Алания считается первая публикация его полного текста в газетах "Растдзинад", "Северная Осетия" или издании "Собрание законодательства Республики Северная Осетия-Алания" (часть 1 статьи 4)
. Аналогичные требования применительно к указам и распоряжениям Главы Республики Северная Осетия-Алания, постановлениям и распоряжениям Правительства Республики Северная Осетия-Алания, имеющим нормативный характер, содержатся и в Указе
Главы Республики Северная Осетия-Алания от 4 апреля 2006 года № 49 "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Главы Республики Северная Осетия-Алания и Правительства Республики Северная Осетия-Алания" (пункт 2)
.
Таким образом, в Республике Северная Осетия-Алания законодательно установлены три источника официального опубликования нормативных правовых актов Республики Северная Осетия-Алания: периодические печатные издания "Растдзинад", "Северная Осетия" и "Собрание законодательства Республики Северная Осетия-Алания". Указанные источники по смыслу приведенных нормативных положений равнозначны. Следовательно, публикация в любом из них, в том числе в "Собрании законодательства Республики Северная Осетия-Алания", полного текста постановления Правительства Республики Северная Осетия-Алания, равно как и любого иного нормативного правового акта, является официальным опубликованием.
Вместе с тем Конституция
Республики Северная Осетия-Алания не исключает возможности дополнительного опубликования законов и других нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, в иных печатных изданиях, не являющихся нормативно утвержденными источниками официального опубликования. Однако такая публикация не может признаваться официальным опубликованием и не влечет за собой правовых последствий.
4. Конституционное требование официального опубликования для всеобщего сведения нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, предполагает, наряду с непосредственным опубликованием акта посредством помещения его полного текста в официальном издании, реальное доведение этого акта до всеобщего сведения. Исходя из этого, официальное опубликование нормативных правовых актов в Республике Северная Осетия-Алания должно осуществляться таким образом, чтобы гарантировать каждому право на своевременный и беспрепятственный доступ к полному и точному тексту публикуемого нормативного правового акта, затрагивающего его права, свободы и обязанности, обеспечивать соблюдение конституционного принципа гласности в нормотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Изложенное предполагает необходимость нормативного закрепления управомоченными органами определенных требований, которым должен отвечать источник официального опубликования нормативных правовых актов. При установлении требований к источнику официального опубликования следует руководствоваться критериями, обеспечивающими его общедоступность, включая требования к тиражу, территориальной сфере распространения, периодичности его издания, списку официальной рассылки, неограниченной подписке, поступлению в библиотечную сеть и розничную продажу, и гарантирующими соответствие даты выхода источника официального опубликования с датой, предоставляющей неограниченному кругу лиц реальную возможность ознакомиться с его содержанием.
Опубликование нормативного правового акта в источнике, не отвечающем устанавливаемым критериям, не обеспечивает выполнения конституционного требования доведения этого акта до всеобщего сведения. Такой акт не влечет правовых последствий как не вступивший в силу и не может служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в нем предписаний.
Таким образом, в силу прямых указаний Конституции Российской Федерации, Конституции
Республики Северная Осетия-Алания, иных актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и юридические последствия его несоблюдения, нормативный правовой акт, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, не опубликованный в установленном порядке для всеобщего сведения, не должен влечь правовые последствия как не вступивший в силу и не подлежит применению.
5. Официальное опубликование нормативного правового акта является самостоятельной стадией правотворческого процесса, а в случае если нормативным правовым актом затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина - обязательным условием вступления его в силу. По своему конституционно-правовому смыслу официальное опубликование нормативного правового акта должно осуществляться таким образом, чтобы обеспечивать доведение его до всеобщего сведения. Следовательно, датой официального опубликования должен считаться день, когда реально обеспечивается получение адресатами информации о содержании нормативного правового акта.
Днем официального опубликования нормативного правового акта Республики Северная Осетия-Алания в газетах "Растдзинад" и "Северная Осетия" является день выхода газеты в свет.
Днем официального опубликования нормативного правового акта Республики Северная Осетия-Алания в издании "Собрание законодательства Республики Северная Осетия-Алания" является указанная в самом издании дата гарантированного поступления издания к адресатам, наступление которой обеспечивает беспрепятственное ознакомление граждан с текстом нормативного правового акта. Если в официальном издании указывается только месяц издания либо диапазон дат, то датой официального опубликования помещенного в ней нормативного правового акта считается последний день указанного месяца или диапазона дат.
Если нормативный правовой акт последовательно публикуется в нескольких номерах официального издания, то датой официального опубликования следует считать дату опубликования его последней части.
6. Согласно части 3 статьи 14
Конституции Республики Северная Осетия-Алания требование официального опубликования распространяется не только на законы, но и на любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина. Не подлежат применению судами, иными правоприменительными органами нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не были опубликованы официально для всеобщего сведения.
Правоприменителю, к которому обращен данный конституционный запрет, необходимо иметь в виду, что к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности, относятся акты, касающиеся предоставления или лишения граждан определенных прав и свобод, возлагающие на гражданина обязанности, устанавливающие или исключающие ответственность за деяния, а равно иным образом регулирующие отношения с участием граждан.
Содержащаяся в части 3 статьи 14
Конституции Республики Северная Осетия-Алания гарантия распространяется не только на конституционные, но и на иные права, свободы и обязанности граждан и иных физических лиц, постоянно или временно пребывающих на территории Российской Федерации, на которых в силу части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации распространяется национальный режим и которые пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. При этом не имеет значения, осуществляются ли права, свободы и обязанности человека и гражданина индивидуально или коллективно.
6.1. В запросе гражданина Даниленко Ю.Н. не ставится вопрос о конституционности конкретного нормативного правового акта по порядку его опубликования в каком-либо источнике официального опубликования и введения в действие. Следовательно, решение вопроса о соответствии конкретного источника официального опубликования установленным критериям, позволяющим обеспечивать доведение акта до всеобщего сведения, находится за пределами предмета рассмотрения по настоящему делу.
Соблюдение установленных настоящим Постановлением требований к порядку официального опубликования для всеобщего сведения определенного нормативного правового акта может быть проверено в судебном порядке в конкретном деле.
6.2. Решение поставленного в запросе гражданина Даниленко Ю.Н. вопроса о необходимости официального опубликования для всеобщего сведения нормативных правовых актов, касающихся деятельности предпринимателей, в частности, государственного регулирования цен на лекарственные средства, зависит от того, содержатся ли в таком конкретном акте положения, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина.
Установление факта наличия или отсутствия в нормативном правовом акте Республики Северная Осетия-Алания положений, непосредственно затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, входит в компетенцию соответствующих судов, в том числе при осуществлении проверки конституционности нормативных правовых актов органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания и органов местного самоуправления - в компетенцию Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания.
7. При принятии Постановления по настоящему делу Конституционный Суд не может не учитывать, что некоторые из нормативно установленных в Республике Северная Осетия-Алания источников официального опубликования в настоящее время могут не обеспечивать выполнения конституционного требования доведения законов, а также иных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, до всеобщего сведения. Признание публикации акта в таком источнике официального опубликования не соответствующим Конституции
Республики Северная Осетия-Алания по порядку опубликования и введения в действие создаст неопределенность в правовом регулировании, которое может привести к нарушению прав граждан, дезорганизации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления и повлечь негативные последствия для субъектов хозяйственной деятельности. Это обусловливает необходимость установления особого порядка исполнения судебного Постановления по делу.
Исходя из изложенного и руководствуясь частью 1 статьи 54
, статьями 55
, 56
, 61
Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания", Конституционный Суд Республики Северная Осетия-Алания
постановил:
1. Из конституционно-правового смысла статьи 14 (часть 3)
Конституции Республики Северная Осетия-Алания во взаимосвязи с положениями статей 78 (части 1
, 2
), 83 (пункт 9 части 1)
, а также другими положениями Конституции Республики Северная Осетия-Алания следует, что законы Республики Северная Осетия-Алания, а также иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, за исключением актов или отдельных их положений, содержащих сведения, отнесенные федеральным законом к государственной тайне или иной информации ограниченного доступа, подлежат прохождению обязательной процедуры официального опубликования.
2. В Республике Северная Осетия-Алания источниками официального опубликования конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания, закона Республики Северная Осетия-Алания, других актов Парламента Республики Северная Осетия-Алания, указов и распоряжений Главы Республики Северная Осетия-Алания, постановлений и распоряжений Правительства Республики Северная Осетия-Алания, имеющих нормативный характер, установлены газеты "Растдзинад", "Северная Осетия" или издание "Собрание законодательства Республики Северная Осетия-Алания".
Во всех случаях официальное опубликование нормативных правовых актов должно осуществляться таким образом, чтобы гарантировать право каждого на своевременный и беспрепятственный доступ к полному и точному тексту публикуемого нормативного правового акта, затрагивающего его права, свободы и обязанности, обеспечивать соблюдение конституционного принципа гласности в нормотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
3. Статья 14 (часть 3)
Конституции Республики Северная Осетия-Алания не исключает возможности дополнительного опубликования законов и других нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, в иных средствах массовой информации, не являющихся нормативно утвержденными источниками официального опубликования. Однако такая публикация не может признаваться официальным опубликованием нормативного правового акта и не влечет за собой правовых последствий.
4. Органам государственной власти Республики Северная Осетия-Алания, органам местного самоуправления, уполномоченным определять источник официального опубликования, необходимо в срок до 1 января 2011 года нормативно установить требования, которым должен отвечать источник официального опубликования нормативных правовых актов. При определении требований к источнику официального опубликования следует руководствоваться определенными критериями, обеспечивающими реализацию принципа общедоступности, включая требования к тиражу, территориальной сфере распространения, периодичности издания, списку официальной рассылки, неограниченной подписке, поступлению в библиотечную сеть и розничную продажу, и гарантирующими соответствие даты выхода источника официального опубликования с датой, предоставляющей неограниченному кругу лиц реальную возможность ознакомиться с его содержанием. Опубликование нормативного правового акта в источнике, не отвечающем установленным критериям, не обеспечивает выполнение конституционного требования доведения этого акта до всеобщего сведения. Такой акт не должен влечь правовые последствия как не вступивший в силу и не подлежит применению.
5. Днем официального опубликования нормативного правового акта Республики Северная Осетия-Алания, опубликованного в газетах "Растдзинад" и "Северная Осетия", является день выхода газеты в свет.
Днем официального опубликования нормативного правового акта Республики Северная Осетия-Алания, опубликованного в издании "Собрание законодательства Республики Северная Осетия-Алания", является указанная в самом издании дата гарантированного выхода издания в свет, наступление которой обеспечивает беспрепятственное ознакомление граждан с текстом нормативного правового акта. Если в официальном издании указывается только месяц издания либо диапазон дат, то датой официального опубликования помещенного в ней нормативного правового акта считается последний день указанного месяца или диапазона дат.
6. Принятие Конституционным Судом настоящего Постановления не является основанием для признания нормативных правовых актов, опубликованных до 1 января 2011 года, официально не опубликованными и не вступившими в юридическую силу, в случае, если источник официального опубликования не отвечает требованиям, предъявляемым настоящим Постановлением.
7. Согласно статье 90
Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания" конституционно-правовой смысл части 3 статьи 14
Конституции Республики Северная Осетия-Алания является обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.
8. Согласно частям 1
и 2 статьи 61
Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения.
9. Согласно статье 60
Конституционного закона Республики Северная Осетия-Алания "О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания" настоящее Постановление после его провозглашения подлежит незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Северная Осетия-Алания.
Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Республики Северная Осетия-Алания".
Конституционный Суд
Республики Северная Осетия-Алания
