Утвержден
на заседании
Общественной палаты РТ
23 декабря 2009 года
ДОКЛАД
ОБЩЕСТВЕННОЙ ПАЛАТЫ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
2009 год проходил под знаком финансового и экономического кризиса, зародившегося в США, но самым болезненным образом затронувшего и Россию, в том числе и нашу республику. Это обстоятельство не могло не сказаться на деятельности всех институтов государства и общества. Очевидно, что падение объемов производства и уровня зарплат, рост безработицы, сжатие кредитования, в том числе потребительского, и снижение уровня благосостояния населения негативно сказались на настроениях в обществе, уже привыкшем к ежегодному улучшению экономического положения и социальной защищенности, поставило в повестку дня вопрос о том, какую социально-экономическую политику необходимо сформулировать, чтобы выйти из кризиса обновленными, окрепшими и не допустить его повторения. В определенном смысле кризис явился проверкой на прочность для властей всех уровней и проверкой на способность к позитивному действию и взаимодействию как между собой, так и со структурами госвласти и управления, различных общественных организаций. Итоги года показывают, что в общем и целом мы эту проверку выдержали.
Антикризисные меры, принятые Правительством РФ, руководством Татарстана, беспрецедентны как по объемам помощи попавшим в сложное положение бизнес-структурам, предприятиям и организациям бюджетной сферы, так и по набору инструментов преодоления негативных тенденций. Эти меры осуществляются сегодня и будут осуществляться в следующем году. Но дело не исчерпывается мерами только финансово-кредитного характера: в кризисной ситуации резко возросла потребность органов власти в поддержке со стороны общественных организаций, выражающейся как в разъяснении людям существа и ожидаемых последствий проведения антикризисных мероприятий, так и в общественной экспертизе и в ряде случаев корректировке законов, других нормативных актов, а также и оперативных решений исполнительных органов власти. По большому счету речь идет о создании атмосферы общественного доверия - необходимого элемента успеха проводимой государством экономической и социальной политики. Как отметил в Послании
Государственному Совету Президент Республики Татарстан М.Ш.Шаймиев:
"... уровень развития некоммерческих организаций становится одним из важных показателей здорового, открытого и стабильного социума".
Что же удалось сделать, насколько успешным было такое взаимодействие и какими видятся пути его развития в будущем? Прежде чем ответить на эти вопросы, представляется полезным представить, чем мы в Татарстане располагаем с точки зрения институтов гражданского общества и каковы, собственно, необходимые условия существования и развития этих институтов.
Очевидно, что важнейшим условием состоятельности гражданского сектора является наличие определенной институциональной среды - прежде всего, правовой базы и инфраструктуры (от средств связи и помещений до устойчивых источников финансирования). Также необходимо наличие горизонтальных связей между организациями, сообществами и отдельными гражданами, позволяющих обмениваться идеями и опытом, координировать свои действия с другими субъектами. Естественно, такие связи обеспечиваются как специфически присущими тем или иным НКО средствами (конференции, собрания представителей отделений на местах, информационные бюллетени и т.п.), так и через общедоступные СМИ. Особую роль в развитии таких связей, особенно в аспекте координации, призвана играть Общественная палата РТ. Анализ положения дел показывает, что названные условия в Татарстане наличествуют, однако есть вопросы по тому, как они используются.
По данным Управления Министерства юстиции РФ по РТ, на ноябрь 2009 года в Татарстане зарегистрировано свыше 5700 некоммерческих организаций. Из них свыше 2700 представляют собой общественные объединения, около 1400 - религиозные организации и свыше 1500 - иные НКО. Такое разделение некоммерческого сектора на различного вида объединения и организации определяется действующим законодательством Российской Федерации, прежде всего Федеральными законами "О некоммерческих организациях" и "Об общественных объединениях". Согласно им общественные организации и религиозные объединения относятся к некоммерческим организациям, а профсоюзы и политические партии определяются как "общественные организации".
Наибольшее число НКО действует в крупных городах Татарстана - Казани, Набережных Челнах и Нижнекамске, однако наиболее крупные некоммерческие организации республики, такие как Федерация профсоюзов РТ, общественная организация ветеранов (пенсионеров) РТ, Татарстанская региональная организация Всероссийского общества инвалидов, имеют местные отделения практически во всех городах и районах республики.
Очевидно, что далеко не все из зарегистрированных в республике некоммерческих организаций ведут активную деятельность. Если в оценках активности деятельности некоммерческих организаций опираться на вторичный анализ данных (например, на основе предложений некоммерческих организаций о включении их представителей в состав Общественной палаты Татарстана), то можно проследить следующие тенденции.
Наиболее активны на сегодняшний день организации, действующие в сфере реализации экономических интересов, то есть различные объединения работодателей, предпринимателей и фермеров (их доля в общем числе заявок составила свыше 15%). Это относительно новое и обнадеживающее явление: представители бизнес-среды Татарстана все более четко артикулируют не только свои коммерческие интересы, но и общеэкономические, общегражданские позиции, что позволяет сделать диалог бизнеса и власти более содержательным и продуктивным, рассчитывать на то, что госструктуры будут более оперативно и гибко реагировать на запросы предпринимательского слоя, аккуратнее формулировать и выстраивать те или иные решения.
Почти столь же значимы (почти 13% от общего числа заявок) позиции организаций, чьи действия направлены на улучшение социальной обстановки в республике: объединений инвалидов, социальных и благотворительных организаций. Причем с учетом различных объединений ветеранов и пенсионеров (они учитывались отдельно) доля таких, условно говоря "социальных", организаций возрастает почти до 20%. Это вполне закономерно, ибо в республике на самом высоком государственном уровне уделяется большое внимание вопросам социального развития в целом и благотворительной деятельности в частности. Вместе с тем, несмотря на весьма широкий спектр благотворительных организаций (от крупных фондов до попечительских благотворительных организаций учреждений среднего образования), наиболее активно и системно работающими являются несколько десятков организаций. Из них действительно мощных в финансовом плане (с годовым оборотом благотворительных средств свыше 1 млн руб.) - не более 5 - 7 организаций.
Высокая концентрация в республике высших учебных заведений, значительное количество учащейся и студенческой молодежи в немалой степени обусловливают серьезную активность (по 10% от всех заявок) организаций, действующих в сфере науки и образования, и различных молодежных объединений.
Кроме того, традиционно активными представителями гражданского сектора являются организации, чья деятельность направлена на реализацию запросов людей в рамках этнической или религиозной самоидентификации (религиозные объединения, национально-культурные автономии, общества изучения традиционных культур народов, различные творческие и фольклорные коллективы и т.д.). Это обусловлено особенностями Татарстана как полиэтнического и поликонфессионального региона, развитие которого характеризуется тесным этнокультурным взаимовлиянием и взаимопроникновением традиций представителей народов, проживающих на его территории.
Согласно результатам Всероссийской переписи населения 2002 г. в РТ проживают представители 115 национальностей. Из 3,78 миллиона человек 52,9% населения составляют татары, 39,5% - русские. На территории Татарстана проживают также 126,5 тысячи (3,3%) чувашей, 24,2 тысячи (0,6%) удмуртов, 23,7 тысячи (0,6%) мордвы, 18,8 тысячи (0,5%) марийцев и 14,9 тысячи (0,4%) башкир, которые в совокупности составляют 5,1% населения Татарстана. Издавна населяют республику украинцы - 24 тысячи человек (0,6%), белорусы - 6,1 тысячи (0,2%), евреи - 3,5 тысячи (0,1%), немцы - 2,9 тысячи (0,08%), поляки - 620 человек (0,02%) и другие.
В последние десятилетия в результате активизировавшихся миграционных процессов в Татарстане сформировались относительно многочисленные (по несколько тысяч человек) группы выходцев из бывших союзных республик (азербайджанцы, армяне, узбеки, таджики, казахи, грузины, молдаване, туркмены), несколько меньшие по численности (по несколько сот человек) национальные группы из дальнего зарубежья (турки, вьетнамцы, арабы и другие).
Понятно в таком контексте, что среди институтов гражданского общества, действующих в РТ, особое место занимают Всемирный конгресс татар и Ассамблея народов Татарстана. В настоящее время Всемирный конгресс татар объединяет 367 татарских национально-культурных организаций: за рубежом - 150, в Российской Федерации - 171. В Республике Татарстан 46 филиалов Всемирного конгресса татар.
Ассамблея народов Татарстана объединяет 41 национально-культурную автономию. Филиалы организации созданы в Набережных Челнах и Нижнекамске, представительства - в Альметьевске, Бугульме, Елабуге, Лениногорске. В республике действует более 100 национально-культурных центров: татарских - 26, русских - 21, чувашских - 23, мордовских - 3, удмуртских - 6, марийских - 10, других национальностей - 20 (еврейская, азербайджанская, украинская, белорусская и др.). На базе клубных учреждений созданы более 90 музейных комнат, в фондах которых собрано свыше 17 тысяч экспонатов, отражающих быт, культуру и традиции народов республики.
Из более чем 1400 религиозных объединений наиболее значительную часть представляют религиозные общины, входящие в две централизованные религиозные организации: Казанскую епархию Московского патриархата Русской православной церкви и Духовного управления мусульман Республики Татарстан. При Казанской епархии ведут деятельность 9 монастырей, 1 духовная семинария, при ДУМ РТ - 11 мусульманских религиозно-образовательных учреждений, в том числе Российский исламский университет. Кроме того, в республике действуют около 70 протестантских общин различных направлений, а также единичные общины римско-католической церкви, буддистов, бахаи и кришнаитов (вайшнавов). По числу зарегистрированных религиозных организаций Татарстан занимает одну из ведущих позиций среди субъектов Российской Федерации.
Необходимо отметить сравнительно низкую долю (как в числе заявок в Общественную палату, так и по фактическому количеству) различных женских движений и организаций. По всей видимости, в нашей стране после 1917 года вопросы юридического и фактического равноправия полов были решены настолько "окончательно и бесповоротно", что и сегодня российское общество продолжает двигаться в данном вопросе в русле мощной инерции советской традиции. Хотелось бы надеяться, что эта традиция будет переломлена.
Особое место в общественной жизни и производственной деятельности занимают профсоюзные организации. По данным Управления Минюста РФ по РТ, их в нашей республике свыше 1100. Большинство из них входят в 25 отраслевых профсоюзов в составе Федерации профсоюзов РТ, членством в профсоюзных организациях охвачено около 900 тыс. человек, что составляет более половины от числа работающих по найму на всех видах предприятий.
Существенным инструментом влияния профсоюзов на социальную ситуацию в республике является их участие в деятельности Республиканской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (в которую наряду с профсоюзами входят также представители работодателей и Правительства Татарстана). Актуальность этой работы особо возрастает в свете преодоления негативных последствий мирового финансово-экономического кризиса.
Сравнительно новым явлением стало появление в республике профсоюзных организаций участников малого и среднего бизнеса. Их отличает активная, порой агрессивная позиция в защите интересов своих членов, включение в свои ряды, в отличие от "классических" профсоюзов, не только наемных работников, но и предпринимателей.
Относительно невелико число (но не активность) организаций, действующих в сфере правозащитной деятельности. Среди прочего их отличает потребность в весьма значительных порой финансовых ресурсах, необходимых, например, для участия в судебных процессах. В поисках таких ресурсов эти организации зачастую вынуждены прибегать к участию в тендерах на получение зарубежных грантов, что, во-первых, дает повод некоторым представителям госорганов обвинять правозащитников в том, что они действуют в интересах иностранных структур, противоположных интересам родной страны, и неоправданно повышает градус конфронтационности в процессе отстаивания даже законных прав и интересов наших граждан, а во-вторых, в силу особенностей налогообложения некоммерческих организаций, может вызывать претензии о неуплате налогов у соответствующих служб.
Представляется правильным и целесообразным провести такие изменения в действующее законодательство РФ, которые упростили бы отчетность такого рода некоммерческих организаций, а также предпринять шаги в направлении увеличения грантовой поддержки правозащитных организаций внутри страны.
По оценкам экспертов Общественной палаты РТ, правовое поле, в котором действуют некоммерческие организации, нуждается в совершенствовании в целом. Это поле, определяемое законодательством РФ и РТ, а также нормативными актами Президента, Госсовета и Кабинета Министров РТ, весьма обширно, однако инфраструктурная обеспеченность некоммерческого сектора на данном этапе формирования гражданского общества остается недостаточной, в том числе и в части финансирования. Данная проблема актуальна как в целом для Российской Федерации, так и для Татарстана в частности.
Неудивительно, что данной проблеме уделил внимание в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент страны Д.А.Медведев. В целях реализации положений Послания в Государственную думу России был внесен законопроект, содержащий нормы, устанавливающие введение института социально ориентированных некоммерческих организаций и поддержку некоммерческих организаций, осуществляющих общественно полезную деятельность.
Говоря о финансовой поддержке некоммерческих организаций, следует отметить роль и масштабы государственной поддержки НКО, осуществляемой во исполнение распоряжения Президента РФ "Об обеспечении государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества". Так, в 2009 г. на эти цели из федерального бюджета в целом было выделено 1,2 млрд рублей. Из 7 некоммерческих организаций республики, принявших участие в конкурсе, 6 получили гранты на общую сумму свыше 19 млн рублей (в прошлом году приняли участие 65, выиграли конкурс - 14, сумма грантов составила около 8 млн рублей).
Кроме того, в текущем году Правительством республики принято Постановление
"О предоставлении государственной поддержки общественным организациям (объединениям) Республики Татарстан, реализующим социально значимые проекты", воплощение в жизнь которого предусматривается с 2010 года.
Чрезвычайно важное значение для развития гражданского общества имеет вопрос коммуникаций, как между самими институтами гражданского общества, так и между ними и населением в целом, между ними и органами власти и управления. Именно этот ресурс запускает и усиливает процесс становления гражданского общества, придает гражданскому сектору системную целостность и динамизм.
Надо сказать, что в Татарстане сфера публичного информационного обмена является одной из наиболее разветвленных и мощных среди субъектов РФ. В нашей республике зарегистрировано свыше 1100 средств массовой информации, из них более 800 - печатных. На татарском языке издается 110 газет и 28 журналов, 5 газет выходят на чувашском языке, на удмуртский язык дублируется районная газета Балтасинского района. С 2002 г. издается общественно-политическая газета кряшен "Туганайлар". Помимо национальных осуществляется выпуск специализированных изданий - детско-юношеских, женских, литературных и других социально значимых СМИ.
На территории республики вещают около 50 телевизионных компаний, из них свыше 20 - на русском и татарском языках, 3 - на татарском языке. Спутниковая телерадиокомпания "Татарстан - Новый век" осуществляет круглосуточное вещание на татарском и русском языках во многих регионах Российской Федерации, стран СНГ, значительной части Европы и Азии. Помимо этого, в Татарстане - 86 радиостанций, из них 22 вещают на татарском и русском языках, 6 - на татарском, 58 - на русском. Лениногорское радио вещает на русском, татарском, чувашском и мордовском языках.
Все более широкое применение получают современные информационные технологии. Распространение широкополосного доступа в Интернет, сотовой связи третьего поколения, взрывной рост популярности общедоступного программного обеспечения для видеоконференций в реальном времени и социальных сетей представляют некоммерческим организациям широчайшие технические возможности для осуществления коммуникаций различного плана.
К сожалению, все это богатство используется некоммерческими организациями РТ, да и самой Общественной палатой, крайне мало. Первая причина - в том, что роль СМИ как инструмента проведения в массы своих идей, инициатив, как площадки для информирования о конкретных делах не вполне еще осознана лидерами и активистами самих НКО. Как следствие - и это вторая причина - не предпринимается последовательных усилий для налаживания взаимопонимания с редакциями СМИ для того, чтобы вызвать их заинтересованность в освещении деятельности общественных структур. Представители СМИ зачастую не видят, что такого интересного и важного для их аудиторий происходит, например, в обществах садоводов или в ветеранских организациях, в комиссиях и рабочих группах Общественной палаты, и наша задача - показать им, что на самом деле общественники занимаются, как правило, весьма животрепещущими проблемами и нуждаются в поддержке СМИ не в своих узких интересах, а в целях постановки и решения общезначимых задач.
Что касается обеспечения коммуникаций НКО друг с другом, НКО и органами государственной власти, обеспечения открытого обсуждения важнейших проблем государственного, экономического и социального развития республики, учета общественного мнения при принятии решений органами государственной власти и местного самоуправления, то эта функция возложена главным образом на Общественную палату Республики Татарстан.
Конечно, судить о том, насколько эффективен этот институт общества, - самому обществу, но тот факт, что ОП РТ, возникшая в 2006 году, успешно прошла два двухлетних цикла своего существования и сейчас вступает в третий цикл, тот факт, что законодатель РТ счел необходимым сделать этот цикл трехлетним, наделить Общественную палату правом предварительной экспертизы всех законопроектов РТ, а Кабинет Министров принял решение направлять на заключение в ОП свои наиболее значимые постановления, говорит о многом.
Анализ результатов деятельности Общественной палаты РТ в текущем году показывает, что основные усилия были направлены на развитие коммуникаций с органами государственной и муниципальной власти путем проведения общественной экспертизы 41 законопроекта и нормативного правового акта. В 2009 году проведены публичные обсуждения - в формате общественных слушаний, "круглых столов" с участием представителей государственных органов и некоммерческих организаций - наиболее важных социально-экономических проблем, выработаны рекомендации для учета при принятии органами власти управленческих решений.
В качестве примеров можно привести обсуждение вопросов об обеспечении правовых гарантий социальной защиты ветеранов Великой Отечественной войны в Республике Татарстан, развития предпринимательства в сфере производственной деятельности малого и среднего бизнеса, развития массового спорта в Республике Татарстан, противодействия распространению курительных смесей в РТ и ряда других.
В феврале 2009 г. состоялось расширенное заседание Совета Общественной палаты РТ, где была заслушана информация Ф.Г.Хамидуллина - председателя комиссии по вопросам экономической политики и реализации приоритетных программ Республики Татарстан - "О задачах Общественной палаты и ее постоянных комиссий в условиях экономического кризиса". В апреле 2009 г. Общественная палата на расширенном заседании с приглашением представителей общественных организаций обсудила вопрос "Об антикризисных мерах по Республике Татарстан". Доклад от имени Министерства экономики РТ сделал заместитель министра Р.Ш.Фаттахов. В Набережных Челнах прошел "круглый стол" на тему: "Бизнес в условиях кризиса: инструменты управления и развития".
Общественная палата приняла участие в первом этапе проекта Общественной палаты РФ "Общественный мониторинг кризиса", в реализации которого участвовали 20 общественных палат регионов Российской Федерации. Материалы Общественной палаты РТ были использованы при подготовке рекомендаций Общественной палаты РФ руководству страны, органам законодательной и исполнительной власти всех уровней, политическим партиям, поддерживающим антикризисный курс Правительства, органам гражданского общества, СМИ. Активизировалась также экспертная деятельность в области анализа социальных, экономических и экологических последствий законодательных и нормативных актов, принимаемых органами законодательной и исполнительной власти.
Накопленный за время деятельности Общественной палаты опыт выявил необходимость формирования подобных коммуникативных "площадок" на уровне муниципальных образований республики. Вследствие этого Общественной палатой республики совместно с Советом муниципальных образований с 2008 г. ведется целенаправленная работа по формированию общественных советов в муниципальных районах республики. Было разработано типовое Положение об общественном совете при муниципальном образовании и выработаны рекомендации по их созданию при органах местного самоуправления. Членами Комиссии по вопросам развития институтов гражданского общества Общественной палаты оказывалась организационно-методическая помощь по созданию общественных советов. В настоящее время они созданы в 36 (из 43) районах РТ.
Также в республике действуют общественные советы при ряде министерств и ведомств. Одним из старейших из них по времени создания (2001 г.) является Общественный совет при Министерстве внутренних дел по Республике Татарстан.
В середине 2008 г. в целях повышения гласности, прозрачности прокурорской деятельности, своевременного реагирования на нарушения прав субъектов малого и среднего предпринимательства по согласованию и по предложениям представителей общественных организаций и объединений предпринимателей при Прокуратуре Республики Татарстан создан Общественный совет по защите малого и среднего бизнеса. В его состав вошли представители Торгово-промышленной палаты, Ассоциации предприятий и предпринимателей, члены Общественной палаты и ряда других общественных организаций республики.
Общественные и общественно-консультативные советы функционируют: при Министерстве экологии и природных ресурсов РТ, при Республиканской энергетической комиссии, при Главном управлении Федеральной службы исполнения наказаний по РТ, при Управлении Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков по РТ, при Управлении Федеральной миграционной службы по РТ, при Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по РТ, при Управлении Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан.
Деятельность общественных советов при министерствах и ведомствах республики является одним из реальных механизмов "обратной связи" для исполнительных органов власти. Учитывая, что в работе практически всех советов принимают активное участие представители НКО, чья сфера деятельности непосредственным образом связана с профилем соответствующего ведомства, структуры исполнительной власти получают возможность непосредственно разъяснять свою позицию представителям гражданского общества, а также достаточно оперативно реагировать и корректировать проводимую ими политику в зависимости от восприятия предпринимаемых мер общественным мнением.
Помимо этого, значимой тенденцией в развитии общественного сектора республики выступает объединение общественных организаций в различного рода ассоциации, формирование координационных структур и т.п. Например, значительную часть молодежных общественных организаций республики объединяет Совет молодежных организаций РТ. Институтом, обеспечивающим взаимодействие и координацию деятельности молодежных организаций, выступает Общественная молодежная палата при Государственном Совете РТ.
Даже беглый анализ показывает, что в республике в результате совместных целенаправленных усилий государства и некоммерческого сектора в целом сформирована структурная основа для развития гражданского общества. Тем не менее сохраняется проблема как использования медийного пространства, о чем было сказано выше, так и недостаточности контактов структур некоммерческого сектора между собой. Социологические исследования, проведенные по заказу Общественной палаты Татарстана Центром аналитических исследований и разработок, свидетельствуют, что подавляющее большинство организаций буквально "варятся" в собственном соку, зачастую не зная, как обстоят дела даже у коллег, работающих по тому же направлению. Результатом этого является снижение эффективности деятельности НКО, повторение одних и тех же ошибок.
Так, в оценке текущих взаимоотношений власти и некоммерческого сектора доминировали два суждения - "власть пытается помогать и сотрудничать, но делает это неумело" и "относится к ним равнодушно, игнорирует их". При этом мнения о том, насколько правильной является эта позиция, разошлись очень серьезно. Это свидетельствует, что, прежде всего, внутри самого гражданского сектора нет консенсуса по вопросу, как работать с государством - дистанцироваться или сближаться, надеяться на сотрудничество или рассчитывать только на свои силы.
При этом наиболее востребованной формой деятельности некоммерческие организации считают воздействие на общественное мнение. Так, на первом месте среди ответов - подготовка публикаций в СМИ по отдельным проблемам, издание и распространение информационных материалов. И лишь затем - привлечение добровольного безвозмездного труда, проведение независимого анализа, предложение нормативно-правовых актов и законопроектов. Такой расклад в умонастроениях не может не беспокоить, поскольку говорит о серьезной деформации представлений о приоритетах: образно говоря, телега ставится впереди лошади. Ведь очевидно, что если нет деятельности, ее результатов, то соответственно и нечего предъявить общественному мнению на обозрение.
Более того, представители некоторых некоммерческих организаций считают, что их деятельность в качестве экспертов, кураторов проектов, организаторов не будет востребована. Что говорит об отсутствии у них уверенности в своих силах, готовности взять на себя определенные организационные функции.
В этом направлении необходимо усиление информационно-методической и координационной работы Информационно-ресурсного центра РТ, самой Общественной палаты.
Значимой стороной работы Общественной палаты республики должно стать ее содействие формированию коммуникаций не только по вертикали (между некоммерческими организациями и государством), но и развитию горизонтальных связей: между НКО и гражданами, внутри самого гражданского сектора. В перспективе каждая некоммерческая организация Татарстана должна иметь возможности тем или иным образом принимать участие в деятельности Общественной палаты Татарстана, вносить свой посильный вклад в развитие гражданского общества в республике.
