АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТВЕРСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 13 апреля 2009 г. по делу № А66-1219/2009
Изготовлен мотивированный текст решения 13.04.2009.
Резолютивная часть решения объявлена 06.04.2009.
Арбитражный суд Тверской области в составе председательствующего судьи Рощиной С.Е.
судей Бажан О.М. и Романовой Е.В.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ш.
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению
Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, г. Тверь,
к Администрации города Твери, г. Тверь,
с участием - Управления Ростехнадзора по Тверской области, г. Тверь,
о признании нормативного правового акта недействующим,
В заседании приняли участие:
от Прокуратуры Н. по доверенности от 08.08.2008 № 35-5-2008
от Администрации З. по доверенности от 05.02.2009 № 05
от Ростехнадзора представитель не прибыл, извещен надлежаще
установил:
В тексте документа, видимо, допущена опечатка: Постановление администрации города Твери № 2884 издано 24.10.2008, а не 24.11.2008.
Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, г. Тверь (далее Прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Тверской области с заявлением о признании недействующим Постановления
администрации города Твери (далее - Администрация) от 24.11.2008 года № 2884 "О нормах накопления бытовых отходов", полагая, что данный нормативный правовой акт противоречит Федеральному закону от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральному закону от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".
К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Управление Ростехнадзора по Тверской области (далее - Управление).
В судебное заседание представитель Управления не прибыл, в связи с чем, дело рассмотрено в его отсутствие, как лица, надлежаще извещенного о времени и месте судебного заседания, по правилам статьи 156 АПК РФ.
В обоснование своих доводов Прокуратура ссылается на принятие Постановления
с нарушением положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с превышением предоставленных ему полномочий. Считает, что оспариваемое Постановление
нарушает права и законные интересы предпринимателей и юридических лиц в сфере предпринимательской деятельности, поскольку устанавливает нормативы, многократно превышающие действующие, установленные федеральным законодательством.
Администрация по требованиям Прокуратуры возражает, ссылаясь на то, что оспариваемое Постановление
не является нормативным правовым актом, поскольку носит не обязательный, а рекомендательный характер, считает, что оспариваемое Постановление
принято в пределах компетенции Главы Администрации (возражения, л.д. 34 - 35).
Управление Ростехнадзора, поддерживает требования Прокуратуры, считает, что норматив образования отходов должен определяться с учетом особенностей осуществления деятельности хозяйствующих субъектов и объемов реализуемой продукции. По его мнению, Постановление
№ 2884 от 24.10.2008 "О нормах накопления бытовых отходов", устанавливает единые усредненные нормативы образования отходов потребления для всех субъектов и противоречит указанному требованию (отзыв, л.д. 31 - 33).
Из материалов дела следует, Администрацией города Твери принято Постановление
от 24.11.2008 года № 2884 "О нормах накопления бытовых отходов", которым утверждено среднее значение норм накопления бытовых отходов по потребителям согласно приложению (л.д. 9 - 12). Постановление опубликовано в газете "Муниципальные вести" № 60 от 31.10.2008 и в соответствии с пунктом 4 вступило в действие с момента опубликования.
Пунктом 2
Постановления рекомендовано организациям, оказывающим услуги по вывозу и утилизации бытовых отходов и потребителям руководствоваться этим приложением при заключении договоров на вывоз и утилизацию бытовых отходов.
Прокуратура не согласилась с Постановлением
и обратилась в суд с заявлением о признании его недействующим.
Исследовав представленные сторонами документы и доказательства в их совокупности, заслушав представителей спорящих сторон в судебном заседании, суд первой инстанции приходит к мнению об обоснованности требований заявителя.
Суд не находит обоснованными доводы Администрации о том, что Постановление
от 24.11.2008 года № 2884 не является нормативным правовым актом и не подлежит оспариванию в порядке главы 23 АПК РФ в связи со следующим.
Пунктом 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 2 от 20 января 2003 г. "О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Оспариваемое Постановление
отвечает всем вышеуказанным признакам нормативного правового акта. Указанный акт
издан Главой администрации города Твери. Статьей 39
Устава города Твери, в редакции действовавшей на момент издания оспариваемого Постановления
, Глава города Твери в пределах своих полномочий издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города федеральными законами и законами Тверской области, а также распоряжения по вопросам организации работы администрации города Твери.
Согласно пункту 2
этой же статьи, постановления Главы города Твери, изданные в пределах его компетенции, обязательны для исполнения на всей территории города Твери.
Статьей 37
Устава города определено, что Глава города Твери является высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления в пределах своих полномочий. Глава города Твери подотчетен непосредственно населению и представительному органу местного самоуправления.
Глава города Твери является Главой администрации города Твери и на основе принципа единоначалия руководит ее работой.
Оспариваемый акт
подписан должностным лицом Администрации - исполняющим обязанности Главы администрации города Твери. Данным актом утверждено среднее значение норм
накопления бытовых отходов, то есть, установлены правовые нормы (правила поведения). Указанные правила не адресованы конкретным лицам, а обязательны для неопределенного круга лиц - всех индивидуальных предпринимателей и юридических лиц города, деятельность которых связана с накоплением бытовых отходов. Указанные правила рассчитаны на неоднократное применение, то есть их применение не ограничивается однократным исполнением в рамках конкретного единичного правоотношения, они будут применяться неограниченное число раз, в каждом случае возникновения регулируемых ими правоотношений независимо от индивидуального субъектного состава этих правоотношений.
Суд считает необоснованным довод Администрации о том, что оспариваемое Постановление
носит не обязательный, а рекомендательный характер в силу соответствующего указания на это в пункте 2
Постановления по следующим основаниям.
Пункт 2
оспариваемого акта находится в прямой и необходимой взаимосвязи с его пунктом 1
, в котором отсутствует указание на рекомендательный характер Постановления. Пункт 2
Постановления имеет зависимый характер, и не может трактоваться самостоятельно, вне его связи с пунктом 1
. Кроме того, пункт 2
, так же как и пункт 1
, адресован не конкретным лицам, а неограниченному кругу лиц. Указанный пункт
лишь конкретизирует правоотношения, к которым может применяться оспариваемый акт
(отношения, непосредственно возникающие при заключении договоров на вывоз и утилизацию бытовых отходов), однако не ограничивает применение Постановления
к иным правоотношениям, возникающим в сфере нормирования накопления бытовых отходов, в частности, при лимитировании размещения отходов, когда правоотношения возникают между потребителями и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.
Таким образом, указание на рекомендательный характер пункта 2
оспариваемого акта не означает, что акт
носит рекомендательный характер, в силу чего не является нормативным правовым актом.
Согласно статье 78 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Учитывая указанную норму, а также положения статей 27, 29, 192 АПК РФ, следует сделать вывод о том, что закон установил, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано лицами, полагающими, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Право Прокуратуры на обращение в арбитражный суд за оспариванием нормативного правового акта предусмотрено частью 2 статьи 192 АПК РФ.
Следовательно, Постановление
от 24.11.2008 года № 2884 является нормативным правовым актом и подлежит оспариванию в арбитражном суде.
Статьей 72 (часть 1 пункт "н") Конституции Российской Федерации определено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
Указанной статьей (часть 1, пункт "д") вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности также отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Подпунктом 18 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что к вопросам местного значения относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.
Аналогичное положение содержится в пункте 1 статьи 7 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в редакции Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ, действующей на момент принятия оспариваемого Постановления), согласно которому к вопросам местного значения городских, сельских поселений относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.
В Уставе
города Твери действовавшем на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта
(редакция с изменениями на 24.04.2008), полномочия Главы Администрации и Администрации города определены в его статьях 41
и 43
.
Из указанных норм следует, что к полномочиям местных органов самоуправления относится организация самого физического процесса сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. Нормирование накопления твердых отходов является нормотворческой деятельностью. Направленность процесса нормирования накопления твердых отходов на организацию и упорядоченность в конечном итоге самого процесса сбора и вывоза этих отходов само по себе не свидетельствует о том, что разработка и принятие нормативных актов в области охраны окружающей природной среды автоматически относится к компетенции местных органов самоуправления, без специального указания на это в законах или иных нормативных правовых актах.
Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Указанная статья допускает принятие нормативных правовых актов в области охраны окружающей природной среды исключительно на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Более детально это положение развито в статьях 5 и 6 указанного Закона, устанавливающих компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере.
Согласно статье 5 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды относится к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.
В соответствии со статьей 6 указанного Закона, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относится в том числе, установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне.
Таким образом, установление нормативов в сфере охраны окружающей среды, к которым согласно статье 1 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" относятся нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие, отнесено к компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов Российской Федерации.
В настоящее время функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления) возложены на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (пункт 1 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 401).
К компетенции органов местного самоуправления соответствующие полномочия не отнесены никакими нормативными правовыми актами, принятыми в сфере охраны окружающей среды. В частности, правоотношения по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещения отходов урегулированы также Федеральным законом "Об отходах производства и потребления" от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ (статья 8, в редакции действовавшей в момент принятия оспариваемого нормативного правового акта
).
Пунктом 1 статьи 8 указанного Закона к полномочиям органов местного самоуправления в области обращения с отходами (также как и Законом № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды") относится организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора.
Разработка и утверждение нормативов в данной области к их компетенции не отнесена.
Учитывая изложенное, следует сделать вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт
принят с нарушением компетенции, установленной федеральным законом, и не соответствует вышеуказанным положениям.
Суд также приходит к выводу о нарушении оспариваемым Постановлением
прав и законных интересов неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в связи со следующим.
В тексте документа, видимо, допущена опечатка: Постановление Правительства Российской Федерации "О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" от 16.06.2000 имеет № 461, а не № 416.
В соответствии с пунктом 4 статьи 18 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещения определяет Правительство Российской Федерации. В целях реализации указанной статьи Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2000 г. № 416 "О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" утверждены соответствующие правила. Согласно пункту 4 указанных Правил индивидуальные предприниматели и юридические лица, приступающие к осуществлению деятельности в области обращения с отходами, разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение конкретного вида отходов в конкретных объектах размещения отходов на основании методических указаний Министерства природных ресурсов Российской Федерации и представляют их на утверждение в территориальные органы Министерства.
В настоящее время действуют среднегодовые нормы
образования и накопления твердых бытовых отходов, используемые при расчете материального баланса образования твердых бытовых отходов на предприятиях, объектах общественного назначения, торговых и культурно-бытовых учреждениях, утвержденные Приказом Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов России по Тверской области от 01.12.2003 г. № 145-п (далее - Приказ).
Сравнительный анализ годовых норм
накопления твердых бытовых отходов, установленных указанным Приказом и оспариваемым Постановлением
позволяет сделать вывод о том, что нормы
накопления, установленные Постановлением от 24.11.2008 года № 2884, превышают нормы
, установленные Приказом. Так, Приказом установлена среднегодовая норма
накопления для гостиниц (на 1 место) - 0,7 куб. м. В Постановлении
аналогичный показатель составляет 1,88 куб. м. Норма для детских садов и яслей на 1 место составляет по Приказу
0,4 куб. м, тогда как по Постановлению
- 0,71 куб. м. По продовольственным магазинам на 1 кв. м торговой площади Приказом
установлена единая норма, которая составляет 1,5 куб. м, тогда как по Постановлению
этот показатель в зависимости от площади магазина и составляет для твердых бытовых отходов 2,18 куб. м и для крупногабаритных отходов 0,18 куб. м. Аналогичное превышение наблюдается и по другим категориям потребителей.
Использование завышенных показателей норм накопления бытовых отходов в деятельности предпринимателей и юридических лиц, связанной с накоплением бытовых отходов, приводит, в частности, к необоснованному повышению платы за услуги по вывозу отходов, которая находится в прямой зависимости от указанных нормативов.
Таким образом, оспариваемым Постановлением
нарушаются права и законные интересы неопределенного круга индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Руководствуясь статьями 110, 156, 167 - 170, 191, 192, 194, 195, 196 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Тверской области
решил:
Постановление
администрации г. Твери от 24.10.2008 № 2884 "О нормах накопления бытовых отходов" признать недействующим и не соответствующим Федеральным законам "Об отходах производства и потребления" от 24.06.1998 № 89-ФЗ, "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 № 7-ФЗ.
Настоящее решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в месячный срок со дня вступления в законную силу.
Председательствующий
С.Е.РОЩИНА
Судьи
О.М.БАЖАН
Е.В.РОМАНОВА
