АРБИТРАЖНЫЙ СУД НОВГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 29 сентября 2009 г. по делу № А44-3603/2009
(извлечение)
29 сентября 2009 года - решение изготовлено в полном объеме.
22 сентября 2009 года - оглашена резолютивная часть решения.
Рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области к Совету депутатов города Старая Русса о признании недействующим решения
№ 71 от 15.03.2007 г. Совета депутатов Старорусского городского поселения от 15.03.2007 года № 71,
установил:
Управление Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области (далее - управление) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим Положения
об организации похоронного дела и содержании кладбищ на территории Старорусского городского поселения, утвержденного решением Совета депутатов Старорусского городского поселения (далее - совет) от 15.03.2007 года № 71 (в редакции решений от 10.10.2007 года № 101, от 30.01.2009 года № 196) в части восьмого абзаца раздела 2
, второго предложения пункта 5.3 раздела 5
, пункта 11.3 раздела 1.1
, пункта 14.8 раздела 14
, пункта 15.1
, последнего абзаца пункта 15.3 раздела 15
, первого абзаца пункта 16.1
, первого абзаца пункта 16.2 раздела 16
.
В судебном заседании заявитель поддержал требования, ссылаясь на то, что перечисленные выше пункты Положения
противоречат ч. 1 и 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
По результатам рассмотрения дела № 35 о нарушении советом антимонопольного законодательства 17.11.2008 года управлением вынесено решение о признании в действиях совета нарушения частей 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон "О защите конкуренции"). На основании решения в адрес совета выдано предписание от 17.11.2008 года № 20 о прекращении нарушений требований Закона "О защите конкуренции" путем внесения изменений в указанный нормативный акт
.
Однако орган местного самоуправления добровольно не внес изменений в нормативный акт
.
В связи с этим, управление в соответствии с подпунктами "а", "и" ст. 23 Закона "О защите конкуренции" обратилось в арбитражный суд о признании указанного нормативного акта
в части пунктов, запрещающих оказывать услуги погребения любым организациям, кроме специализированной службы по вопросам похоронного дела, назначенной органом местного самоуправления, недействующим.
Совет заявленные требования не признал, обосновывая это тем, что ст. 15 Закона "О защите конкуренции" допускается принятие актов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, если принятие таких актов установлено нормами федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации.
Положение
об организации похоронного дела и содержании кладбищ на территории Старорусского городского поселения было разработано в соответствии со статьями 17, 22 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральным законом от 12.01.1996 года № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".
Рассмотрение дела прерывалось в соответствии со ст. 163 АПК РФ.
Исследовав материалы дела, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, суд полагает, что требования управления подлежат удовлетворению.
Положение
об организации похоронного дела и содержании кладбищ на территории Старорусского городского поселения, утвержденное решением Совета депутатов Старорусского городского поселения от 15.03.2007 года № 71 (в редакции решений от 10.10.2007 года № 101 и 30.01.2009 года № 196) является нормативным актом органа местного самоуправления, так как обязательно для неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные этим решением.
Согласно ст. 29 и ч. 3 ст. 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются арбитражным судом, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.
В соответствии со ст. 78 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ (ред. от 07.05.2009 года) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Частью 2 ст. 192 АПК РФ предусмотрено, что прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Полномочия управления на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим полностью или в части противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов органов местного самоуправления предусмотрены подп. "а" п. 6 ст. 23 Закона "О защите конкуренции".
Утвержденное муниципальным органом Положение
об организации похоронного дела и содержании кладбищ на территории Старорусского городского поселения относится к сфере экономической деятельности и направлено, в том числе, на регламентацию деятельности юридических лиц и предпринимателей, занимающихся данным видом деятельности.
При таких обстоятельствах спор об обжаловании нормативного акта органа местного самоуправления подлежит рассмотрению в арбитражном суде.
Согласно п. 22 ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения поселений относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Положение
об организации похоронного дела и содержании кладбищ на территории Старорусского городского поселения (далее - Положение) принято Советом в пределах своих полномочий, предоставленных Федеральным законом № 131-ФЗ и в целях реализации Федерального закона от 12.01.1996 года № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".
Согласно разделу 2
Положения услуги по погребению - услуги к которым относятся: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище; погребение.
Перечисленные услуги по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Пунктами 5.3
, 11.3
, 14.8
, 15.1
, 15.3
, 16.1
, 16.2
Положения установлено, что специализированная служба определяет возможность исполнения волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) в определенном месте; осуществляет погребение и оказание услуг по погребению; осуществляет прием и оформление заказов на погребение; дает заключения о возможности погребения умершего (погибшего) в могилу или родственное захоронение; выдает разрешения на работы, связанные с установкой, демонтажем, ремонтом или заменой надмогильных сооружений.
Исходя из анализа указанных норм Положения
, запрещается оказывать услуги погребения любым другим юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям кроме специализированной службы по вопросам похоронного дела.
Вместе с тем, в ч. 1 ст. 15 Закона "О защите конкуренции" указано, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъекта Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку РФ запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Довод совета о том, что ограничение конкуренции в сфере похоронного дела предусмотрено Федеральным законом от 12.01.1996 года № 8-ФЗ "О погребении и похоронном дела" (далее - Федеральный закон № 8-ФЗ) несостоятелен.
Согласно ст. 25 Федерального закона № 8-ФЗ гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется специализированными службами по вопросам похоронного дел, создаваемыми органами местного самоуправления.
Из указанной нормы Федерального закона № 8-ФЗ не следует, что субъектный состав участника рынка ритуальных услуг ограничен созданием специализированных служб и другие хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели) лишены права заниматься деятельностью по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг.
Статьей 6 Федерального закона № 8-ФЗ закреплено, что в случае мотивированного отказа какого-либо из указанных в ст. 5 Закона лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Согласно п. 1 ст. 9 Федерального закона № 8-ФЗ специализированные службы на безвозмездной основе оказывают супругам, близким родственникам и другим лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, услуги по погребению согласно гарантированному перечню. При этом расходы специализированной службой осуществляются за счет различных фондов (п. 3 ст. 9 Закона № 8-ФЗ).
В соответствии со ст. 10 Федерального закона № 8-ФЗ родственникам умершего, осуществившим погребение за счет собственных средств, предусмотрено право получить социальное пособие на погребение. Также установлено, что гражданам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего и воспользовавшимся гарантированными услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается.
Таким образом, Федеральный закон № 8-ФЗ предусматривает как безвозмездное оказание услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения за счет родственников или лиц, взявших на себя обязанность по погребению умершего с последующим получением социального пособия. В последнем случае супругам, близким родственникам и другим лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего родственника, могут быть оказаны ритуальные услуги (в том числе по погребению) любым лицом, оказывающим данного рода услуги.
Согласно ч. 3 ст. 15 Закона "О защите конкуренции" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.
Исходя из определений, содержащихся в Федеральном законе № 8-ФЗ и Законе "О защите конкуренции" товарный рынок ритуальных услуг определяется как сфера реализации услуг по погребению умерших. Географическими границами товарного рынка ритуальных услуг в городе Старая Русса являются административно-территориальные границы данного муниципального образования. При этом товаром на данном рынке выступают как услуги, оплачиваемые за счет средств родственников умерших, так и услуги, стоимость которых возмещается специализированной службе из средств соответствующего бюджета, поскольку и в том, и в другом случае хозяйствующему субъекту возмещается стоимость затрат на оказание этих услуг.
Ссылка заявителя на подп. 3 п. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, из которого следует, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления полномочны создавать муниципальные предприятия и учреждения, несостоятельна. Из указанной нормы не следует, что органы местного самоуправления могут передавать свои функции этим хозяйствующим субъектам. Кроме того, прямой запрет на такое совмещение функций органа исполнительной власти и хозяйствующего субъекта содержится в ч. 3 ст. 15 Закона "О защите конкуренции".
Учитывая, что Положением
предусмотрено оказание специализированной службой всех услуг по погребению, не исключая платные услуги, предполагается, что эта специализированная организация является коммерческой.
Из представленного советом Устава Муниципального унитарного предприятия "Уют" следует, что оно является специализированной службой по вопросам похоронного дела в г. Старая Русса. Согласно п. 1.5 Устава предприятие является коммерческой организацией.
Вместе с тем, из пунктов 5.3
, 14.8
, 15.3
, 16.1
, 16.2
Положения следует, что на эту коммерческую организацию возложены функции организационно-распорядительного характера, такие как выдача разрешений на захоронение в определенном месте, выдача разрешений на изготовление, ремонт, демонтаж надмогильных сооружений и т.д.
Из изложенного следует, что Положение
предполагает наделение функциями органа местного самоуправления коммерческой организации, что влечет для нее создание преимущественных условий деятельности и необоснованное препятствие деятельности для иных хозяйствующих субъектов, действующих на рынке оказания ритуальных услуг, что нарушает требования ч. 3 ст. 15 Закона "О защите конкуренции".
Судом принимаются во внимание доводы управления о том, что перечисленные пункты Положения
уже повлекли ограничение конкуренции, что подтверждается аналитическим отчетом управления о состоянии конкурентной среды на рынке услуг по погребению в Старорусском районе, а также заявлением предпринимателя М. в антимонопольный орган об ущемлении ее интересов как индивидуального предпринимателя на рынке ритуальных услуг.
Руководствуясь ст. ст. 167 - 170, 176, 191 - 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
решил:
требования Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области удовлетворить.
Признать недействующими восьмой абзац раздела 2
, второе предложение пункта 5.3 раздела 5
, пункт 11.3 раздела 11
, пункт 14.8 раздела 14
, пункт 15.1
, последний абзац пункта 15.3 раздела 15
, первый абзац пункта 16.1
, первый абзац пункта 16.2 раздела 16
Положения об организации похоронного дела и содержании кладбищ на территории Старорусского городского поселения, утвержденного Решением Совета депутатов Старорусского городского поселения от 15.03.2007 года № 71 (в редакции решений от 10.10.2007 года № 101, от 30.01.2009 года № 196), как не соответствующие частям 1 и 2 ст. 15 Федерального закона от 26.10.2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Решение суда вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа (г. Санкт-Петербург) в течение месяца со дня вступления решения в законную силу.
Председательствующий судья
И.Г.ЛАРИНА
Судьи
М.С.КИСЕЛЕВА
Л.А.МАКСИМОВА
