УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ПО ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 9 сентября 2009 г. по делу № 47-07/2009
о нарушении антимонопольного законодательства
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия) в составе:
Председателя Сапрыкиной Н.В. - заместителя руководителя
Комиссии Челябинского УФАС России:
Членов Соболевской Т.М. - начальника отдела контроля торгов
Комиссии: Челябинского УФАС России;
Заводской М.А. - главного специалиста-эксперта отдела
контроля торгов Челябинского УФАС
России,
в присутствии:
- <...> - представителя Собрания депутатов Кыштымского городского округа (доверенность от 28.08.2009);
- <...> - представителя Собрания депутатов Кыштымского городского округа (доверенность от 28.08.2009);
- <...> - главного инженера Управления строительства и архитектуры Администрации Кыштымского городского округа, рассмотрев дело № 47-07/2009, возбужденное по признакам нарушения Собранием депутатов Кыштымского городского округа частей 1, 2 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) при принятии 22 марта 2007 года Временного положения
"Об организации транспортного обслуживания населения Кыштымского городского округа",
УСТАНОВИЛА:
В Управление Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области поступило обращение Прокуратуры г. Кыштыма (Заявитель) о проведении проверки на предмет соответствия антимонопольному законодательству Временного положения
"Об организации транспортного обслуживания населения Кыштымского городского округа", утвержденного решением Собрания депутатов Кыштымского городского округа от 22.03.2007 № 63.
На территории Кыштымского городского округа осуществление пассажирских перевозок регламентируется Временным положением
"Об организации транспортного обслуживания населения Кыштымского городского округа", утвержденным решением Собрания депутатов Кыштымского городского округа от 22.03.2007 № 63 (далее - Временное положение).
Временное положение
регулирует отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения на территории Кыштымского городского округа, а именно: с пассажирскими перевозками автомобильным транспортом на территории Кыштымского городского округа, контролем за работой пассажирского транспорта и качеством обслуживания населения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, работающими в системе пассажирского транспорта.
В соответствии с пунктом 5
Временного положения организатором пассажирских перевозок является Администрация Кыштымского городского округа.
Представители Собрания депутатов Кыштымского городского округа по вопросу, связанному с установлением отдельных норм Временного положения
, представили письменные пояснения и на заседании Комиссии отметили следующее.
Договор с перевозчиком заключается организатором пассажирских перевозок в целях установления прав и обязанностей сторон, регулирования пропускной способности объектов транспортной инфраструктуры за счет интенсивности движения, а также в целях обеспечения безопасности пассажиров. Обязанность заключения перевозчиком такого договора не противоречит Федеральному закону от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", а также не препятствует осуществлению предпринимательской деятельности.
Установленная Временным положением
обязанность перевозчика заключать договор с владельцем объекта транспортной инфраструктуры в равной степени распространяется на всех перевозчиков. Заключение договора не препятствует осуществлению предпринимательской деятельности, является формой соглашения и не носит обязательного характера.
Норма Временного положения
, определяющая принятие решения по обслуживанию маршрута, введена в целях дополнительного обеспечения безопасности людей при осуществлении пассажирских перевозок на территории городского округа.
Понесенные перевозчиком расходы при перевозке пассажиров, для которых действующим законодательством установлены льготы или преимущества по провозной плате, возмещаются ему за счет средств местного бюджета.
По мнению представителей ответчика, Временное положение
соответствует действующему законодательству.
Изучив материалы дела, заслушав доводы и объяснения ответчика, Комиссия пришла к следующим выводам.
В соответствии с подпунктом 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах ОМСУ) к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
1. Согласно пункту 13
Временного положения перевозка пассажиров по маршруту осуществляется перевозчиком на основании договора
на выполнение услуг по транспортному обслуживанию населения Кыштымского городского округа на внутримуниципальной маршрутной сети, заключенного с организатором пассажирских перевозок (приложение 1
к Временному положению). Перевозчик, с которым будет заключен такой договор, определяется организатором пассажирских перевозок на основании заключения комиссии, которая формируется Главой Кыштымского городского округа и действует в соответствии с Положением
о Комиссии, являющимся приложением 2
к Временному положению (пункты 13
и 14
Временного положения). По окончании срока действия договора действующий перевозчик сможет обслуживать закрепленный(е) маршрут(ы) при условии перезаключения договора с организатором пассажирских перевозок (пункт 23
Временного положения).
Временным положением
также установлены: основные принципы построения договорных отношений между организатором и перевозчиком (пункты 32
, 33
, 34
, 35
, 36
); процедура организации работы на маршруте (перечень документов, необходимых перевозчику для оформления заявления для организации работы на маршрутной сети) (пункты 39
, 40
, 41
, 42
); основания расторжения договора (пункты 44
, 45
).
Положение
принято 22 марта 2007 года, т.е. в период действия нормы, содержащейся в пункте 6 статьи 72 Федерального закона от 06.07.1991 № 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации", согласно которой привлечение к транспортному обслуживанию населения предприятий и организаций, действующих на территории города, осуществляется городской администрацией на договорных началах.
При этом из буквального толкования пункта 6 статьи 72 Федерального закона от 06.07.1991 № 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" не следует, что в обязательном порядке должен быть письменный договор между перевозчиком и городской администрацией.
В соответствии с положениями Закона об общих принципах ОМСУ Федеральный закон от 06.07.1991 № 1550-1 "О местном самоуправлении в Российской Федерации" с 1 января 2009 года утратил силу.
Действующий в настоящее время Закон об общих принципах ОМСУ относит вопросы организации транспортного обслуживания населения к компетенции органов местного самоуправления, но при этом не содержит норм, устанавливающих непосредственный порядок (форму) осуществления такой организации транспортного обслуживания. В частности, в Законе об общих принципах ОМСУ отсутствуют требования о привлечении перевозчиков на договорной основе к транспортному обслуживанию населения.
В соответствии с пунктом 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) юридические лица свободны в заключении договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена законом.
На основании вышеизложенного Комиссия приходит к выводу, что в настоящее время (в 2009 году) отсутствуют достаточные правовые основания считать наличие договора на обслуживание внутримуниципального маршрута обязательным условием осуществления деятельности по перевозке пассажиров.
Таким образом, действия Собрания депутатов Кыштымского городского округа по принятию пунктов 13
, 14
, 23
, 32
, 33
, 34
, 35
, 36
, 39
, 40
, 41
, 42
, 44
, 45
Временного положения, которыми установлена обязанность перевозчика по заключению договора с организатором пассажирских перевозок на территории Кыштымского городского округа при осуществлении перевозок пассажиров по маршруту, могут привести к недопущению, ограничению конкуренции, в частности к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами, что противоречит части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
2. В соответствии с пунктом 15
Временного положения взаимоотношения между владельцем объекта транспортной инфраструктуры и перевозчиком строятся на основании договора.
Как следует из пояснений представителей Собрания депутатов Кыштымского городского округа, заключение такого договора не носит обязательного характера. Однако Комиссия делает вывод, что из буквального толкования указанного пункта
Временного положения следует, что заключение договора между владельцем объекта транспортной инфраструктуры и перевозчиком является обязательным.
Федеральным законом от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" регулируются отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы Российской Федерации. Однако указанным законом не предусмотрена обязанность перевозчика по заключению договора с владельцем объекта транспортной инфраструктуры. Согласно пункту 7 части 1 статьи 16 Закона об общих принципах ОМСУ к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
Следовательно, пункт 15
Временного положения, предписывающий перевозчикам заключать договоры с владельцем объекта транспортной инфраструктуры, не соответствуют действующему законодательству, поскольку такая обязанность прямо не предусмотрена законом, и согласно статье 421 ГК РФ понуждение к заключению договора не допускается.
Таким образом, действия Собрания депутатов Кыштымского городского округа по принятию пункта 15
Временного положения, которым установлена обязанность перевозчика по заключению договора с владельцем объекта транспортной инфраструктуры, могут привести к недопущению, ограничению конкуренции, в частности, к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами, что противоречит части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
3. Пунктом 21
Временного положения установлены в том числе следующие полномочия Администрации Кыштымского городского округа по:
- осуществлению контроля исполнения перевозчиками принятых договорных обязательств (подпункт 7);
- заключению договора с перевозчиком (подпункт 11)
.
Включение подпунктов 7
, 11 пункта 21
во Временное положение является неправомерным, поскольку администрация городского округа не вправе контролировать исполнение перевозчиками принятых договорных обязательств и заключать договоры с перевозчиками, поскольку организация транспортного обслуживания не предполагает наличие договора.
Таким образом, действия Собрания депутатов Кыштымского городского округа по наделению Администрации Кыштымского городского округа не предусмотренными действующим законодательством полномочиями могут привести к недопущению, ограничению конкуренции, что противоречит части 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
4. Пунктом 27
Временного положения предусмотрено, что перевозчик обязан представлять отчетные и другие материалы, связанные с организацией пассажирских перевозок, по запросу организатора пассажирских перевозок. Каких-либо ограничений по предоставлению отчетов Временное положение не содержит.
Администрация городского округа не вправе обязывать перевозчиков представлять отчеты, поскольку установление и утверждение форм такой отчетности не предусмотрено нормами действующего законодательства, в связи с чем включение данного пункта
в Положение является неправомерным.
В соответствии с пунктом 38
Временного положения решение об открытии, закрытии, изменении маршрута на территории городского округа принимается организатором пассажирских перевозок. При рассмотрении вопроса целесообразности открытия, изменения, закрытия маршрута учитываются в том числе наличие стабильного (предполагаемого или имеющегося) пассажиропотока.
Определение целесообразности осуществления перевозок на каком-либо маршруте, в том числе исходя из наличия стабильного (предполагаемого или имеющегося) пассажиропотока, является правом перевозчика и не должно являться для органа местного самоуправления основанием для отказа в допуске перевозчиков на маршрут либо основанием для закрытия действующего маршрута.
Нормативно-правовые акты Российской Федерации не допускают возможности ограничения количества участников рынка, имеющих необходимую лицензию и намерение осуществлять перевозки пассажиров. Основополагающие принципы антимонопольного законодательства предполагают развитие конкуренции на товарных рынках и добросовестную состязательность хозяйствующих субъектов.
Вместе с тем, органы местного самоуправления в целях обеспечения безопасности дорожного движения вправе ограничивать количество перевозчиков пассажиров в соответствующем муниципальном образовании. Однако отказ перевозчику в согласовании маршрута предполагает всестороннее изучение органом местного самоуправления критериев, наличие которых предполагает вынужденное ограничение количества участников рынка (например, изучение пропускной способности дорог и т.д.).
Таким образом, действия Собрания депутатов Кыштымского городского округа по принятию пунктов 27
и 38
Временного положения, которыми установлена обязанность перевозчика по представлению Администрации Кыштымского городского округа отчетных материалов и предусмотрен такой критерий целесообразности открытия, изменения, закрытия маршрута, как наличие стабильного (предполагаемого или имеющегося) пассажиропотока, могут привести к недопущению, ограничению конкуренции, в частности, к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами, что противоречит части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
5. В соответствии с пунктом 26
Временного положения серьезным препятствием к принятию положительного решения по обслуживанию маршрута(ов) действующим перевозчиком или претендентом является наличие нарушения условий лицензирования и (или) совершенных по вине действующего перевозчика или претендента дорожно-транспортных происшествий, повлекших ранение или гибель людей.
Однако в соответствии со статьями 23, 49 ГК РФ и пунктом 1 статьи 17 Федерального закона № 128-ФЗ от 08.08.2001 "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон о лицензировании) граждане-предприниматели и юридические лица вправе осуществлять деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, при наличии у них соответствующей лицензии.
Согласно статье 2 Закона о лицензировании при осуществлении лицензируемого вида деятельности лицензиат обязан соблюдать лицензионные требования и условия (совокупность установленных положениями о лицензировании конкурентных видов деятельности требований и условий).
Согласно Положению о лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 10.06.2002 № 402, одним из условий при осуществлении лицензируемой деятельности является, в частности, выполнение требований, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ в области лицензируемого вида деятельности.
В соответствии с пунктом 4 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.10.2006 № 637, лицензионными требованиями и условиями при осуществлении перевозок пассажиров являются: соблюдение лицензиатом установленных законами и иными нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров; соблюдение лицензиатом установленных статьей 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения" основных требований по обеспечению безопасности дорожного движения при осуществлении им деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств, используемых для перевозок пассажиров.
Согласно статье 13 Закона о лицензировании действие лицензии может быть приостановлено или аннулировано только на основании решения суда.
На территории Челябинской области государственный контроль (надзор) за деятельностью лицензиатов (в том числе по соблюдению лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности) осуществляет Управление государственного автодорожного надзора по Челябинской области. Управление является территориальным органом федерального органа исполнительной власти Российской Федерации - Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.
Поскольку вопросы, связанные с соблюдением перевозчиками лицензионных требований, правил безопасности дорожного движения возложены на специальные органы, орган местного самоуправления не вправе устанавливать указанное условие, влияющее на принятие решения об обслуживании маршрута.
Таким образом, действия Собрания депутатов Кыштымского городского округа по принятию пункта 26
Временного положения, которым предусмотрены неправомерные препятствия к принятию положительного решения об обслуживании маршрута, могут привести к недопущению, ограничению конкуренции, в частности к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами, что противоречит части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
6. В соответствии с подпунктом 10 пункта 9
Временного положения организация пассажирских перевозок как комплекс мероприятий, реализуемых в целях удовлетворения потребностей населения в пассажирских перевозках, включает в себя в том числе распределение между перевозчиками средств, выделяемых из местного бюджета, предусмотренных для финансирования пассажирских перевозок в целях приобретения подвижного состава, строительства, реконструкции и обслуживания необходимой транспортной инфраструктуры (в том числе остановочных пунктов и др.).
Однако в указанном подпункте
Временного положения не указан порядок, условия распределения средств, выделяемых из местного бюджета. Отсутствие данных сведений может привести к недопущению, ограничению конкуренции, в том числе к созданию преимущественных условий получения бюджетных средств отдельными хозяйствующими субъектами.
Таким образом, действия Собрания депутатов Кыштымского городского округа по принятию подпункта 10 пункта 9
Временного положения, в котором отсутствует порядок и условия распределения выделяемых из местного бюджета средств, предусмотренных для финансирования пассажирских перевозок в целях приобретения подвижного состава, строительства, реконструкции и обслуживания необходимой транспортной инфраструктуры, могут привести к недопущению, ограничению конкуренции, что противоречит части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49, статьей 50 Закона о защите конкуренции, Комиссия
РЕШИЛА:
1. Признать действия Собрания депутатов Кыштымского городского округа по принятию подпункта 10 пункта 9
и пунктов 13
, 14
, 15
, 23
, 26
, 27
, 32
, 33
, 34
, 35
, 36
, 38
, 39
, 40
, 41
, 42
, 44
, 45
Временного положения нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
2. Признать действия Собрания депутатов Кыштымского городского округа по принятию подпунктов 7
, 11 пункта 21
Временного положения нарушением части 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции.
3. Выдать Собранию депутатов Кыштымского городского округа предписание
об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2.6 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
Председатель Комиссии
Н.В.САПРЫКИНА
Члены Комиссии
Т.М.СОБОЛЕВСКАЯ
М.А.ЗАВОДСКАЯ
УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОЙ АНТИМОНОПОЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
ПО ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ
ПРЕДПИСАНИЕ
от 9 сентября 2009 г. по делу № 47-07/2009
об изменении акта, нарушающего антимонопольное
законодательство
Комиссия Челябинского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председателя Сапрыкиной Н.В. - заместителя руководителя
Комиссии Челябинского УФАС России:
Членов Соболевской Т.М. - начальника отдела контроля торгов
Комиссии: Челябинского УФАС России;
Заводской М.А. - главного специалиста-эксперта отдела
контроля торгов Челябинского УФАС
России,
руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частью 4 статьи 41, статьей 50 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), на основании своего решения
от 9 сентября 2009 года по делу № 47-07/2009 о нарушении Собранием депутатов Кыштымского городского округа частей 1, 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции при принятии 22 марта 2007 года Временного положения
"Об организации транспортного обслуживания населения Кыштымского городского округа" (далее - Временное положение),
ПРЕДПИСЫВАЕТ:
1. Собранию депутатов Кыштымского городского округа в срок до 28.10.2009 прекратить нарушение частей 1, 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в принятии подпункта 10 пункта 9
, пунктов 13
, 14
, 15
, подпунктов 7
, 11 пункта 21
и пунктов 23
, 26
, 27
, 32
, 33
, 34
, 35
, 36
, 38
, 39
, 40
, 41
, 42
, 44
, 45
Временного Положения.
2. Собранию депутатов Кыштымского городского округа в срок до 28.10.2009 привести в соответствие с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции пункты 13
, 14
, 15
, 23
, 26
, 27
, 32
, 33
, 34
, 35
, 36
, 38
, 39
, 40
, 41
, 42
, 44
, 45
Временного положения.
3. Собранию депутатов Кыштымского городского округа в срок до 28.10.2009 привести в соответствие с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции подпункт 10 пункта 9
Временного положения, а именно - установить порядок, условия распределения выделяемых из местного бюджета средств, предусмотренных для финансирования пассажирских перевозок в целях приобретения подвижного состава, строительства, реконструкции и обслуживания необходимой транспортной инфраструктуры.
4. Собранию депутатов Кыштымского городского округа в срок до 28.10.2009 привести в соответствие с частью 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции подпункты 7
, 11 пункта 21
Временного положения.
5. Собранию депутатов Кыштымского городского округа в срок до 30.10.2009 направить в Челябинское УФАС России доказательства исполнения настоящего предписания.
Каждый пакет документов, представленный в доказательство исполнения настоящего предписания, должен быть заверен печатью организации и подписью должностного лица, прошит и пронумерован, представлен с сопроводительным письмом и описью документов.
Предписание может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его выдачи.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного предписания антимонопольного органа частью 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить предписание антимонопольного органа.
Председатель Комиссии
Н.В.САПРЫКИНА
Члены Комиссии
Т.М.СОБОЛЕВСКАЯ
М.А.ЗАВОДСКАЯ
