УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
В РЕСПУБЛИКЕ МОРДОВИЯ
СПЕЦИАЛЬНЫЙ ДОКЛАД
О СОБЛЮДЕНИИ ПРАВ ДЕТЕЙ НА НАДЛЕЖАЩИЕ УСЛОВИЯ
СОДЕРЖАНИЯ В ДОШКОЛЬНЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ
И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВОМ ОБЩЕДОСТУПНОСТИ ДОШКОЛЬНОГО
ОБРАЗОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ МОРДОВИЯ
Почти каждый пятый гражданин
России - ребенок. Сегодня в стране
насчитывается 35 миллионов детей, в силу
своего возраста зависимых от мира взрослых.
И нет долга священнее, чем долг перед ними.
Нет обязанности важнее, чем обеспечить
реализацию их прав, благополучие, сделать
их жизнь свободной от страха и нужды,
дать им возможность расти в мире,
счастье и самореализоваться в жизни.
Образование обходится дорого,
но невежество - дороже /NN/
Специальный доклад подготовлен в соответствии с частью 3 статьи 20
Закона Республики Мордовия от 23 декабря 2005 г. № 96-З "Об Уполномоченном по правам человека в Республике Мордовия".
Он составлен на основании:
- анализа законодательства;
- официальных документов, предоставленных республиканской прокуратурой, территориальным управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, министерством образования и другими государственными республиканскими органами, а также муниципальными образованиями;
- публикаций в средствах массовой информации;
- результатов посещений Уполномоченным муниципальных дошкольных образовательных учреждений.
ВВЕДЕНИЕ
Ребенок - это человек, только маленький, и права его должны быть соблюдены в первую очередь. Поэтому не справедливо, что государство радуется только его появлению, обеспечивая его родителей пособиями и другими материальными благами, а затем забывает его и вспоминает уже как школьника.
Прошедший 2008 год в Российской Федерации был Годом семьи. Забота о семье - одно из важнейших направлений социально ориентированного государства. В связи с этим приоритетные национальные проекты нацелены на удовлетворение фундаментальных потребностей человека и семьи, в числе которых - образование.
Первичной составной частью системы образования является дошкольное. Оно должно соответствовать уровню прогресса, который достигнут в мире и стране. Дети - наше будущее. И каким оно будет, во многом зависит от физического, нравственного, интеллектуального развития личности ребенка в раннем возрасте. "В человеке, плохо воспитанном, отвага становится грубостью, ученость - педантизмом, остроумие шутовством, простота - неотесанностью, добродушие - ластью", - сказал Джон Локк.
В современной модели образования воспитание и развитие ребенка в дошкольном образовательном учреждении (далее ДОУ или МДОУ) играют важную роль.
Наука в целом рассматривает ДОУ как фактор положительный, желательный для полноценного воспитания. Детский сад - очень важный этап и в жизни самого ребенка. Искусство общения с другими членами сообщества во многом определяет судьбу человека, начиная со знакомства с лицами противоположного пола с последующим созданием семьи и заканчивая производственными отношениями (трудоустройство, карьера, контакты с начальством и т.п.).
С деятельностью этих учреждений связана жизнь значительного числа наших граждан. Они являются наиболее массовыми и, действительно, базовыми для всей сферы образования.
Самый первый в мире детский сад был открыт в 1837 г. немецким педагогом Фридрихом Вильгельмом Августом Фребелем в городе Бад-Бланкенбурге. В России первые такие учреждения появились в Москве в 70-х годах XIX века. Они были платными. И только с 1900 года министерство народного просвещения начало субсидировать "занятия с детьми дошкольного возраста".
В СССР детские дошкольные учреждения стали появляться к началу 40-х годов прошлого века. В послевоенное время их количество из года в год увеличивалось. Расширение сети детских садов было одной из составных частей культурной революции, важнейшим условием, обеспечивающим женщинам возможность участвовать в общественной жизни и в строительстве социализма.
Можно много дискутировать на тему достижения советской системы по отношению к детям, но об одном достижении можно сказать уверенно: к 1990 году Россия располагала развитой сетью дошкольных учреждений. Их количества хватало на всех желающих.
В 1990-е мы потеряли налаженную систему дошкольного образования. На пике спада рождаемости детские сады закрывались, перепрофилировались и - как лакомые кусочки, стоящие на дорогой земле, - раздавались на любые нужды. Сейчас настало время "собирать камни".
В последнее время вопросы дошкольного образования пристально обсуждаются на всех уровнях. Совершенствуется и соответствующее законодательство. Система дошкольного образования рассматривается как один из факторов укрепления и сохранения здоровья детей, а также улучшения демографической ситуации.
Проводимая в стране и республике демографическая политика и меры, принимаемые по поддержке семей с детьми, привели к росту рождаемости. Только за 3 месяца 2009 г. в республике родилось 2104 детей, что на 111 малышей больше, чем за тот же период прошлого года. Из их числа 34,7% детей стали вторыми в семье, 5,8% - третьими, 2,1% - четвертыми и более.
Энтузиазм, с которым тысячи молодых супружеских пар, разделив озабоченность главы государства, взялись за исправление демографической ситуации, радует и вселяет надежды на великое будущее России. Одно печалит: со стороны государства нет твердых социальных гарантий возможности устройства ребенка в детский сад, причем в реальные сроки. Родителей беспокоит вопрос: как бы не остались уже родившиеся и рождающиеся крохи при грядущем демографическом взрыве обделенными местами в дошкольных учреждениях.
В Республике Мордовия разработан комплекс мер по увеличению числа дошкольных образовательных учреждений, особенно в ее столице - г.о. Саранск. Все больше и больше финансовых средств выделяется на реконструкцию и капитальный ремонт помещений детских садов. К примеру, на текущий 2009 год на эти цели только из республиканского бюджета планируется выделение 63 млн. рублей. Принимаются меры по повышению престижа профессии работников данной сферы. На республиканском уровне проводятся различные конкурсы с выплатой денежных поощрений. Оказывается грантовая поддержка. В 2008 г. гранты получили детские сады N№ 41, 46, 72 и 112 г.о. Саранск, а также 6 воспитателей и 4 педагога учреждений дошкольного образования.
Вместе с тем, на сегодня в республике дошкольное образование доступно не всем желающим его получить. То есть не соблюдается один из принципов образования - доступность образовательных услуг дошкольного образования. Органы управления системой дошкольного образования со своими основными задачами в части создания условий для получения детьми дошкольного образования, обеспечения развития сети ДОУ и их содержания, охраны жизни и здоровья детей, справляются не в полной мере.
Из-за сегодняшнего недостаточного внимания к решению вопросов в обозначенной сфере, эта проблема со временем может нанести обществу непоправимый урон. Учитывая изречение древнего мудреца Сенеки о том, что "Никто не становится хорошим человеком случайно", считаю необходимым, напомнив об этом предостережении, обозначить некоторые проблемы в настоящем докладе.
1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВ ДЕТЕЙ НА ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ГОСУДАРСТВОМ ОБЩЕДОСТУПНОСТИ ДОШКОЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Определение прав ребенка вытекает из основных идей Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 году. Признавая равные права детей на все свободы, провозглашенные в декларации, международное сообщество признает необходимость дополнительной помощи и поддержки детям.
Важный шаг - принятие в 1959 г. Декларации прав ребенка, в которой провозглашены социальные и правовые принципы, касающиеся защиты и благополучия детей. В ней отмечается, что "Ребенок, ввиду его физической и умственной незрелости, нуждается в специальной охране и заботе".
В 1989 г. принята Конвенция о правах ребенка. Это основополагающий международный документ, регулирующий права детей в современном мире. Согласно ему, основным принципом защиты прав детей является признание приоритета их интересов. В соответствии с указанным принципом, ребенок имеет право на образование, которое должно быть направлено на развитие его личности, талантов, умственных и физических способностей в полном объеме.
Российская Федерация - правовое социальное государство, гарантирующее равенство прав и свобод человека и гражданина. Статьей 43 Конституции РФ предусматривается его обязанность обеспечить право каждого на образование, в том числе и дошкольное, общедоступность и бесплатность которого в государственных и муниципальных образовательных учреждениях гарантируется принципом юридического равенства.
Основной закон страны не только провозглашает право каждого человека на образование, но и закрепляет гарантии этого права. Конституционные нормы полностью прослеживаются в нормах Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" и Федерального закона от 24.07.1998 № 124 "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации".
Статьей пятой упомянутого Закона "Об образовании" определяются государственные гарантии прав детей, обеспечивающихся путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для его получения (ч. 2) и соблюдения равенства прав независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, возраста, состояния здоровья и т.д. (ч. 1).
Пунктом 1 ст. 18 этого же закона закреплена обязанность родителей заложить основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка в раннем возрасте. При этом пунктом 3 этой же статьи, для воспитания детей дошкольного возраста предусматривается наличие детских дошкольных учреждений.
Из диспозиции статьи 51 следует, что обязанность по медицинскому обслуживанию воспитанников ДОУ возлагается на органы здравоохранения. Образовательные учреждения обязаны предоставить помещение с соответствующими условиями для работы медицинских работников и в соответствии с требованиями СанПиН 2.4.2.1178-02 укомплектоваться квалифицированными медицинскими кадрами.
До принятия поправки (22.08.2004) к Закону "Об основных гарантиях прав ребенка...", обязанность по организации питания воспитанников образовательных учреждений могла быть возложена органами местного самоуправления на организации общественного питания. Названной поправкой эта норма исключена, как противоречащая принципу свободы предпринимательской деятельности. С учетом этого и в соответствии с новым Типовым положением о дошкольном образовательном учреждении, организация питания в ДОУ возлагается на само учреждение.
Конституция РФ относит вопросы образования и воспитания к предметам совместного ведения (п. "е" ч. 1 ст. 72), что означает, что наряду с Федерацией правом нормативного регулирования отношений в сфере образования наделены и субъекты.
Исходя из принципов социального государства, при распределении и использовании денежных средств страны и муниципальных образований, органы государственной власти и местного самоуправления должны руководствоваться принципом наиболее полного финансирования взятых на себя публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод каждого гражданина, в т.ч. и ребенка.
Государственные гарантии общедоступности дошкольного образования обеспечиваются соответствующим финансово-правовым регулированием с учетом федеральных, региональных и муниципальных социальных стандартов (п. 3 ч. 6 ст. 19, ч. 2 ст. 53 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Статья 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" наделяет органы государственной власти субъекта РФ правом обеспечить граждан указанным видом образования в общеобразовательных учреждениях за счет субвенций местным бюджетам.
Право на общедоступное и бесплатное дошкольное образование предполагает закрепление минимальных федеральных стандартов обеспечения этого права, которые субъекты и муниципальные образования должны учитывать, осуществляя собственное нормативное регулирование.
Методика формирования бюджета ДОУ разработана в соответствии с требованиями законов Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании", от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ", от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", Бюджетного кодекса РФ, нормативов по определению численности персонала, занятого обслуживанием дошкольных учреждений, утвержденных постановлением Минтруда России 21.04.1993 № 88, постановления Главного государственного санитарного врача РФ от 26.03.2003 № 24 "О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПин 2.4.1.1249-03" и других нормативных документов, на основе единого подхода к определению нормативов содержания, обучения и воспитания детей в таких учреждениях.
Согласно положениям вышеупомянутого Закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", устанавливающего минимальные государственные социальные стандарты основных показателей качества жизни детей, органы государственной власти субъектов РФ в соответствии со своим законодательством могут устанавливать их дополнительные наименования. Однако практика свидетельствует о том, что зачастую региональные органы власти, в т.ч. и Республики Мордовия, каких-либо дополнительных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей в области дошкольного образования, не предусматривают, а если предусматривают, то за родительскую плату.
Забота о детях, их воспитание - право и обязанность родителей. Они не могут устраняться от бремени несения расходов на содержание детей в детских дошкольных образовательных учреждениях. Однако и государство, со своей стороны, обязано поддерживать семьи, имеющие детей, так как материнство, детство и семья находятся под его защитой (ч. 1 ст. 38 Конституции РФ). Такая поддержка осуществляется в рамках федеральных программ в области социального развития страны.
С целью координации действий по развитию системы дошкольного образования, в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации от 10.12.2005 № МФ-П44-6344, а также во исполнение решения заседания Президиума Совета при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике (протокол от 04.08.2006, № 9), разработан Комплекс мер по развитию дошкольного образования в Российской Федерации на 2007 - 2010 годы. Названный Комплекс мер предусматривает реализацию мероприятий по развитию дошкольного образования на всех уровнях - федеральном, региональном и муниципальном - по двум основным направлениям, одно из которых - обеспечение доступности дошкольного образования.
В рамках реализации указанного Комплекса мер, с целью наиболее полного удовлетворения запросов населения в услугах дошкольного образования, постановлением Правительства РФ от 12.09.2008 № 666 утверждено Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении (прежнее от 01.07.1995 № 677 утратило силу).
В новом Положении учтены все требования Закона "Об образовании". Определены права дошкольных учреждений на землю: она является их собственностью, как и все имущество - здание, инвентарь и прочее. Это значит, что продать здание детского сада или землю под ним теперь проблемно. Точно также сложно сдать территорию детского сада в аренду. Государственным детским садам официально разрешено зарабатывать, оказывая дополнительные образовательные услуги.
Нормативы, с какого возраста можно принимать детей в дошкольные учреждения, и по количественному составу группы, остались прежними. В дошкольное учреждение можно отдать ребенка с 2 месяцев. Но если ранее ясли принадлежали системе здравоохранения, и все положения о них были прописаны в ведомственных документах Минздрава, то теперь они во всех аспектах - составная часть ДОУ.
Основополагающим документом, обеспечивающим развитие системы дошкольного образования в республике, является Закон
РМ от 30.11.1998 № 48-З "Об образовании", которым гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного образования.
2. СОСТОЯНИЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕТЕЙ
ДОШКОЛЬНЫМ ОБРАЗОВАНИЕМ. УСЛОВИЯ СОДЕРЖАНИЯ ДЕТЕЙ
В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДОШКОЛЬНЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ
Анализ динамики развития сети дошкольных образовательных учреждений в Республике Мордовия показал, что за последние 10 лет система образования претерпела значительные изменения в положительную сторону:
- проведена структурная перестройка сети ДОУ: введена дифференциация дошкольных образовательных учреждений по видам и категориям, позволяющая обеспечить право выбора родителями форм и направленности дошкольного образования в соответствии с особенностями ребенка;
- создаются новые модели и гибкие формы дошкольного образования: организована коррекционно-педагогическая помощь детям, не посещающим дошкольные образовательные учреждения, растет сеть групп кратковременного пребывания на базе общеобразовательных учреждений и учреждений дополнительного образования;
- увеличивается количество образовательных учреждений для детей дошкольного и младшего школьного возраста, обеспечивающих оптимальные организационные условия преемственности между дошкольным и начальным образованием.
Вместе с тем, при декларировании государственных гарантий в федеральном и региональном законодательстве, проблемы с реализацией прав граждан на дошкольное образование имеются как в целом в России, так и в Республике Мордовия. В первую очередь - это недостаток мест в дошкольных образовательных учреждениях, ограничение выбора дошкольного образования, ненадлежащее состояние и содержание помещений ДОУ.
2.1. Вопросы доступности дошкольного образования
Нехватка мест в ДОУ - проблема, возникшая не сегодня. Такая ситуация в Мордовии и, особенно, в г. Саранске наблюдается почти на протяжении последних двух десятилетий.
Из-за уменьшения дошкольников в период с 1997 г. по 2002 г. в республике закрылось более 100 детских садов. Если в 1997 году их было 365, то через 5 лет осталось 253.
Закрытие ДОУ в то время считалось вполне логичным решением, так как демографический прогноз не обещал положительной динамики на многие годы вперед.
Но жизнь распорядилась иначе. Детские дошкольные учреждения оказались востребованными. Все большее число женщин, чем это было вчера, решаются рожать. Важную роль при принятии этого решения сыграли беспрецедентные меры, принятые на федеральном и республиканском уровне. В первую очередь, это выплата "материнского капитала" и помощь многодетным семьям.
В первый класс в 2008 г. зачислено 6667 учеников, что на 177 больше, чем в 2007 году. Увеличение общей численности первоклассников - прямое свидетельство того, что демографическая ситуация меняется.
Количество желающих отдать ребенка в детский сад год от года стало возрастать и, естественно, что мест в детских садах не хватает.
Руководство республики немедленно отреагировало на возникшую проблему. Принятые меры, а также проведенная муниципализация учреждений дошкольного образования, позволили сохранить в целом их сеть и частично снять проблему недостатка в них мест.
Сохранение сети ДОУ в большинстве районов, развитие групп кратковременного пребывания позволили в 2007 - 2008 учебном году охватить дошкольным образованием 96,5% детей, поступивших в первый класс.
Сегодня регион располагает развитой сетью дошкольных образовательных учреждений различных типов и видов. В республике работают 228 учреждений дошкольного образования (в т.ч. в г.о. Саранск - 65), в которых воспитывается 23,2 тыс. детей в возрасте от 1 года до 7 лет (в т.ч. в г.о. Саранск - 12194), что составляет 63% от общей численности детей указанного возраста (по РФ - 57,7%). На 7% возрос охват детей дошкольным образованием по сравнению с 2002 годом. В возрастной группе от 2 до 7 лет он составил 77%, в т.ч. в городах - 85,3%, в сельской местности - 57,5%.
С учетом личностных особенностей ребенка и мнения родителей развивается их видовое разнообразие. На 01.01.2009 функционируют 130 детских садов, 86 ДОУ комбинированного и 3 компенсирующего видов, 2 - с приоритетным осуществлением одного или нескольких направлений развития ребенка, 1 - присмотра и оздоровления, и 6 центров развития ребенка.
По общим показателям развития дошкольного образования уже в 2006 году Мордовия вышла на первое место в России (на втором Новгородская область), и на 34-е место - по охвату детей дошкольным образованием.
На 01.01.2008 самая высокая доля охвата детей дошкольным образованием по республике - в Чамзинском районе (76,2%). Кроме него выше республиканского показателя (63%) еще 4 района - Атяшевский (69,7%), Кадошкинский (69,6%), Рузаевский (67,5%) и Ардатовский (63,9%), а также г. Саранск (68,4%). Самая низкая - в Кочкуровском районе (40,4%).
Среди городского детского населения наиболее высокий удельный вес охвата детей дошкольным образованием в г. Ардатове (82,6%) и р.п. Чамзинка (81,2%), а наиболее низкий - в р.п. Торбеево - 50,6% и Зубовой Поляне - 57,1%.
В сельской местности выше всех процент охвата - в Атяшевском районе (67,3). В 15-и районах, а это более половины, он - менее 50%, а в Ромодановском - лишь 24,2% (см. таблицу № 1
).
Таблица № 1.
Охват детей дошкольным образованием
┌────────────────┬────────────┬──────────────────┬────────────────────────┐
│ Наименование │ Количество │Количество детей, │ Охват дошкольн. образ. │
│ районов │ детей │ охваченных │ (%) │
│ │ от 1 до │ дошкольн. ├───────┬────────────────┤
│ │7 лет (чел.)│ Образованием │ │ в том числе │
│ │ │ │ Всего ├────────┬───────┤
│ │ │ │ │ город │ село │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ Ардатовский │ 1134 │ 725 │ 63,9 │ 82,6 │ 40,9 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ Атяшевский │ 762 │ 531 │ 69,7 │ 72,8 │ 67,3 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ Атюрьевский │ 510 │ 263 │ 51,6 │ - │ 51,6 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│Б.Березниковский│ 579 │ 322 │ 55,6 │ - │ 55,6 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ Б.Игнатовский │ 334 │ 181 │ 54,2 │ - │ 54,2 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ Дубенский │ 532 │ 259 │ 48,7 │ - │ 48,7 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ Ельниковский │ 512 │ 277 │ 54,1 │ - │ 54,1 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ З.Полянский │ 2366 │ 1266 │ 53,5 │ 57,1 │ 48,0 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ Инсарский │ 690 │ 425 │ 61,6 │ 69,5 │ 40,4 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ Ичалковский │ 929 │ 448 │ 48,2 │ - │ 48,2 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ Кадошкинский │ 414 │ 288 │ 69,6 │ 80,6 │ 46,3 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ Ковылкинский │ 2042 │ 1186 │ 58,1 │ 69,2 │ 42,6 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ Кочкуровский │ 374 │ 151 │ 40,4 │ - │ 40,4 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│Краснослободский│ 1097 │ 608 │ 55,4 │ 73,6 │ 38,6 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ Лямбирский │ 1446 │ 841 │ 58,2 │ - │ 58,2 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ Ромодановский │ 1141 │ 519 │ 45,5 │ 67,2 │ 24,2 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ Рузаевский │ 3411 │ 2302 │ 67,5 │ 72,4 │ 47,7 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ Ст.Шайговский │ 542 │ 324 │ 59,8 │ - │ 59,8 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ Темниковский │ 744 │ 442 │ 59,4 │ 75,6 │ 38,7 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ Теньгушевский │ 484 │ 258 │ 53,3 │ - │ 53,3 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ Торбеевский │ 1154 │ 490 │ 42,5 │ 50,6 │ 30,2 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ Чамзинский │ 1417 │ 1080 │ 76,2 │ 81,2 │ 47,8 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ г.о. Саранск │ 19483 │ 13317 │ 68,4 │ 68,8 │ 36,2 │
├────────────────┼────────────┼──────────────────┼───────┼────────┼───────┤
│ ИТОГО │ 42097 │ 26503 │ 63,0 │ 69,3 │ 47,8 │
└────────────────┴────────────┴──────────────────┴───────┴────────┴───────┘
Из приведенных данных видно, что имеющееся количество учреждений не в состоянии удовлетворить спрос населения на услуги дошкольного образования. Мест в ДОУ не хватает как в городах, так и в селах.
К примеру, в Кочкуровском районе, где сейчас стремительно развивается аграрное производство, местная молодежь уже не рвется в город. Напротив, здесь работают некоторые коренные горожане и еще многие желают переселиться. Кроме горожан, в многопрофильном хозяйстве агрофирмы "Норов" трудятся жители сел Семилея, Красномайска, Воеводского, Старых и Новых Турдак, также имеющие детей дошкольного возраста.
Возникшая проблема "куда девать малышей, пока родители трудятся" решается здесь с помощью единственного детского сада, расположенного в райцентре (с. Кочкурово), который переполнен. Назревшую необходимость в открытии новых дошкольных заведений руководство района планирует решить с помощью общеобразовательной школы в с. Семилей, на базе которой будет функционировать детский сад. Его оборудуют в отдельном крыле и уже приступили к выполнению работ. Но это не решит проблемы, так как помещение рассчитано только на 50 детей. Поэтому вопрос о расширении сети дошкольных учреждений в районе с повестки дня не снят.
Очередь (50 детей, а на 15.05.2009 - 58) в Ромодановском районе образовалась из-за того, что родители хотят отдать ребенка в детский сад п. Ромоданово, который является центральным. При том, что в двух других наблюдается недокомплект, для всех состоящих в очереди именно центральный приближен к месту жительства. После выпуска в школу 34 дошколят и принятия такого же количества очередников, очередь сохранится.
Хотя в среднем по республике наполняемость групп для детей в возрасте до 3-х лет составляет 18 человек, а в возрасте от 3 до 7 лет - 22 ребенка, большинство детских садов переполнены.
Например, детей в дошкольных учреждениях Инсарского и Краснослободского районов сверх нормы содержится от 24,5% до 44%.
Так, вместимость каждого детского сада г. Краснослободска - "Улыбка", "Сказка" и "Солнышко" - 110 человек. Фактически же в них воспитывается 137, 152 и 151 человек соответственно. Наибольший перелимит в яслях, младшей и средней группах. Вместо положенных по норме 15 малышей, в яслях "Улыбки" - 24, в "Солнышке" - 30, а в "Сказке" - 34. В средней группе "Солнышка" детей больше положенного в 2 раза (40, норматив 20).
В ДОУ "Золотой ключик" Инсарского района вместо положенных по нормативу 130 человек - 177, в ДОУ "Светлячок" соответственно 156 - 178.
В некоторых детских садах г.о. Саранск переуплотненность составляет от 32,7 до 58,5% (ДОУ N№ 1, 18, 42, 70, 101, 120). Так, в ДОУ № 1 предельная численность 120 человек, фактическое же число детей - 140. Новые детские сады за последние годы в столице не строятся.
В ДОУ "Атяшевский детский сад комбинированного вида № 1" предельно допустимая численность воспитанников (120 чел.) превышена на 6 человек.
Несмотря на недостаток количества детских дошкольных учреждений, продолжается процесс их сокращения. В период с 2003 по 2008 г. их количество сократилось на 13 (с 241 до 228). При этом при ликвидации некоторых ДОУ (Ельниковский и Краснослободский районы) органами прокуратуры выявлены нарушения законодательства.
Например, при принятии решения о ликвидации ДОУ "Новодевиченский детский сад "Колобок" Ельниковского района, не получено согласие жителей населенных пунктов, обслуживаемых данным учреждением, и не соблюдены требования ст. 13 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в РФ" в части обязательного проведения предварительной экспертизы.
В 2003 г. в 7 дошкольных образовательных учреждениях Краснослободского района воспитывалось 571 человек или 64,4% детей дошкольного возраста. Два учреждения ликвидированы на основании постановлений Главы местной администрации: "Родничок" (здание передано Краснослободскому дому творчества) и "Березка" (по желанию жителей сел Мордовские Парки и Краснополье). С 2005 г. функционирует 5 дошкольных учреждений и 14 дошкольных групп при школах. На 01.01.2008 в них воспитывалось уже 653 ребенка, но это всего 55,4% от количества детей дошкольного возраста, в то время, как на учете для определения в ДОУ стояло 62 ребенка (на начало текущего года - 72).
Учитывая изложенное, родителям приходится вставать в очередь на получение места в дошкольном учреждении буквально сразу же после рождения ребенка. И это еще не является гарантией его получения. Вопрос, как своевременно отдать "чадо" в садик и не потерять работу, остается актуальным для многих родителей.
По данным Министерства образования РМ, на 01.01.2007 в очереди для определения в ДОУ стояло 212 детей в Атяшевском, Инсарском, Краснослободском, Лямбирском и Ромодановском районах. На 01.01.2008 состоящих в очереди было 247 человек. На 1 января текущего года - 802 ребенка дошкольного возраста (см. таблицу № 2
).
Таблица № 2
Данные о детях, стоящих на учете для определения в ДОУ
┌───────────────────┬─────────────────┬─────────────────┬─────────────────┐
│ Наименование │ На 01.01.2007 │ На 01.01.2008 │ На 01.01.2009 │
│ района │ │ │ │
├───────────────────┼─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│ Ардатовский │ │ │ 35 │
├───────────────────┼─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│ Атюрьевский │ │ │ │
├───────────────────┼─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│ Атяшевский │ 18 │ │ 85 │
├───────────────────┼─────────────────┼─────────────────┼─────────────────┤
│ Б.Березниковский │ │ │ │
]]>Учитывая изложенное, Уполномоченный считает, что в настоящий момент преобразование МДОУ в автономные не может быть осуществлено в связи с неготовностью нормативно-правовой базы, а именно подзаконных актов, которые должны быть приняты на федеральном и региональных уровнях в соответствии с вышеуказанным законом о создании автономных учреждений.
Пока же при повышении качества образования на условиях конкуренции не в полной мере учитывается специфика образовательных отношений как отношений по производству духовного и интеллектуального потенциала страны (детей). Хотя отношения подобного рода требуют использования методов юридического регулирования и весьма осмотрительного, строго взвешенного применения рыночных механизмов, так как регулярное бюджетное недофинансирование, провал в уровне кадрового и материального обеспечения образования чреват трудноисправимым снижением всех качеств активной части населения на десятилетия вперед. Очень может быть, что подобные учреждения сделают дошкольное образование платным. Создание таких учреждений может повлечь за собой негативные последствия вплоть до нарушения конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования.
Признавая социальную значимость образовательных услуг, государство обязано выступить в рассматриваемых случаях одним из субъектов спроса на услуги образования и приобрести их для граждан с относительно низкими доходами на условиях полной или частичной оплаты.
Возвращаясь к проводимому на территории г.о. Саранск эксперименту, необходимо отметить, что согласно постановлению
Главы Администрации города от 01.04.2008 № 436 "О проведении эксперимента по изменению типа бюджетных учреждений, предоставляющих муниципальные услуги, в форму автономных учреждений" эксперимент считается успешно завершенным при обеспечении только трех позиций в отдельно взятом автономном учреждении: оказания муниципальных услуг определенных объемов, их качества и выполнения соответствующих условий труда и оплаты персонала учреждения. При этом механизм действия системы по всем аспектам деятельности и существования АУ на рынке образовательных услуг не прописан.
Кстати, автономное учреждение обязано ежегодно опубликовывать отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества в порядке, установленном Правительством РФ, в определенных учредителем АУ средствах массовой информации. На момент написания настоящего доклада упомянутые выше автономные дошкольные учреждения N№ 41 и 73 свои отчеты не опубликовали.
Кроме того, не было и ежеквартальных публикаций в СМИ фактических результатов деятельности этих учреждений, что предписано Планом
мероприятий по реализации эксперимента, утвержденного постановлением Главы Администрации г.о. Саранск от 04.05.2008 № 661.
В отсутствие результатов экспертизы социальных последствий, основываясь лишь на опыте оренбургского г. Орска, Администрация г.о. Саранск наметила преобразование в автономные сразу почти десяток ДОУ: N№ 20, 37, 46, 55, 71, 89, 90, 104 и 119.
5.6. Частная альтернатива муниципальным детским садам
Решение проблемы очередей из дошкольников некоторые руководители видят и в создании негосударственных (частных) детских садов.
Подобный проект будет осуществлен опять же в г.о. Саранск и пока в единственном числе. "Осталось урегулировать кое-какие юридические вопросы" - заявлено в декабре прошедшего года руководством мэрии.
В идеале частный детский сад с наполняемостью групп не более 10 человек, ориентированный на реализацию образовательных программ с углубленным и вариантным обучением детей, имеет в своем распоряжении бассейны, иногда - сауны, большие игровые комнаты, дорогостоящий учебно-игровой материал, спальные комнаты повышенной комфортности, качественный и предельно разнообразный рацион питания, а также другие блага, на обеспечение которых требуются значительные материальные затраты. И если родители располагают денежными средствами и предъявляют повышенные требования к организации учебно-воспитательного и оздоровительного процесса, индивидуальному подходу к ребенку, остановить свой выбор именно на саду названной формы стоит. В таком случае можно говорить, что частная образовательная услуга по качеству преобладает над муниципальной и государственной.
В действительности же "держателями" частных детских садов, в основном, являются индивидуальные предприниматели, а сами помещения представляют собой квартиры в жилых домах. Как дошкольные учреждения, надомные сады не зарегистрированы и работают без лицензий. Стимул узаконить их деятельность отсутствует. Понятно, что стоит только принять устав и повесить официальную табличку, как "гуськом" потянутся контролирующие органы, выполнение предписаний которых такому образованию не осилить из-за материальных затрат, отсутствия обособленного помещения и т.п.
Какой вариант в плане создания частного детского сада получит путевку "в жизнь" в столице Мордовии, пока не известно. Об этом каких-либо разъяснений в СМИ не дается. В связи с чем, Уполномоченный считает необходимым предостеречь родителей от перевода детей в детский сад, образованный индивидуальным предпринимателем. Так как, осуществляя образовательную деятельность на правах индивидуального предпринимателя, надомные (частные) детские сады не несут ответственность за безопасность ребенка.
6. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ
"Образовательные проблемы
неразрывно связаны с вопросами
воспитания, формирования нравственных
устоев молодежи, становления инициативной,
конкурентоспособной личности
молодого человека".
Из Послания
Главы Республики Мордовия
Меркушкина Н.И. Государственному Собранию
25.11.2008
В Республике Мордовия в последние годы для возрождения системы дошкольного образования сделано немало. Если в российский национальный проект дошкольное образование только еще войдет, то у нас "уже есть опыт включения в национальный проект дошкольного образования и активного участия муниципалитетов в этом деле" - констатировал 25.11.2008 в Послании
Государственному Собранию Глава республики Н.И.Меркушкин.
Тем не менее, система дошкольного образования по ряду параметров - объему финансирования, оплате труда кадров, материально-технической оснащенности, во многом уступает возможностям других степеней образования. Проблемой остается и необеспеченность нуждающихся местами в дошкольных учреждениях, что порождает неравенство стартовых возможностей детей для обучения в начальной школе.
Согласно демографическим показателям, коэффициент рождаемости в республике, как в целом по России и в Приволжском Федеральном округе, будет увеличиваться до 2010 г. и составит 8,7 - 9,7 (низкий и средний вариант прогноза), что вызовет дальнейший рост потребности в услугах дошкольных образований и в ближайшие годы.
Однако, проблема нехватки мест в детских садах решается, в основном, за счет использования внутренних резервов (переукомплектования групп, увеличения количества в них детей, открытия дополнительных групп и групп кратковременного пребывания при школах). Строительство новых ДОУ не ведется, а только предусматривается на ближайшие годы.
Имеющаяся Программа
развития образования в республике на 2007 - 2010 годы среди ключевых называет проблему охвата детей дошкольным образованием, но почему-то только в сельской местности. В то время, как и города, испытывают острую нехватку мест в детских садах.
В числе программных мероприятий нет мероприятий по развитию сети дошкольных учреждений. Если перечень строек и объектов для развития сети школ, училищ, колледжей и т.д. прописан четко, то строительство новых и расширение имеющихся детских садов Программа
не предусматривает. Изменения, внесенные в Программу постановлением
Правительства РМ от 10.11.2008 № 507, области дошкольного образования не коснулись.
Обобщенных сведений о том, где, сколько, каких, на сколько мест, нужно помещений, чтобы полностью удовлетворить потребности населения в услугах дошкольного образования, не имеется.
Задача обеспечения всех детей дошкольным образованием актуальна почти для всех районов республики. Дефицит мест в ДОУ не такой "страшный", как был 3 - 5 лет назад. Однако, необходимо ликвидировать очередность, как нет ее при поступлении в общеобразовательную школу. Наличие очередности в детские дошкольные учреждения свидетельствует о явных затруднениях в реализации права граждан на общедоступное бесплатное дошкольное образование, гарантированного ст. 43 Конституции РФ.
Ограничен выбор форм и направленности дошкольного образования в соответствии с личностными особенностями ребенка.
В настоящее время надо решать не только вопросы увеличения сети ДОУ и разнообразии дошкольного образования, но и принимать меры, необходимые для надлежащего содержания имеющихся учреждений дошкольного образования.
В нарушение ст. 51 Закона РФ "Об образовании" (создание условий, гарантирующих охрану и укрепление здоровья воспитанников), некоторые здания и помещения не отвечают требованиям пожарной безопасности и установленным санитарным нормам и правилам по освещенности, набору мебели, оснащенности пищеблоков и санузлов. Не созданы необходимые условия для питания и медицинского обслуживания детей, что свидетельствует о ненадлежащем исполнении учреждениями одной из основных задач - охраны жизни и укрепления здоровья детей. В связи с чем назрела необходимость усиления государственного контроля за соблюдением в сфере дошкольного образования санитарных норм и правил. Возможно, и сами СанПиНы требуют серьезной переработки.
Немаловажная задача - повышение социального статуса работников этих учреждений.
Главная причина нарушения прав детей и их родителей (законных представителей) - недостаточное финансирование.
Возложив на органы местного самоуправления обязанность по содержанию дошкольных учреждений, государство не проработало механизм обеспечения их необходимыми финансовыми средствами, рекомендуя изыскивать самим возможность их зарабатывать, а также найти их, например, в субсидиях регионального бюджета, а проще у родителей, спонсоров и т.д. То есть, полномочия есть, а денег на их реализацию не хватает. В целом же анализ отнесения вопросов финансирования дошкольных учреждений к компетенции "нищих" муниципалитетов отсутствует.
Если ремонт школ осуществляется в рамках комплексного проекта модернизации системы образования, на который выделяются деньги как российского, так и республиканского бюджетов, то такие же проблемы детских садов государством комплексно не решаются.
Дефицит финансирования ведет к ухудшению материальной базы, технического состояния зданий. Своевременно не отремонтированное или не смененное в связи с износом оборудование иной раз может привести к такому росту затрат (например, в результате аварии), что невольно вспомнишь поговорку "Скупой платит дважды". А уж ущерб, который приносится или может быть принесен детям, вообще невозможно измерить.
При наличии дефицита финансовых средств муниципалитеты не могут увеличить нормативы финансового обеспечения ДОУ настолько, чтобы надлежащим образом обеспечить гражданам государственную гарантию доступности и бесплатности дошкольного образования. Поэтому закрепленная в Конституции РФ международно-правовая норма, имеющая специальный характер и устанавливающая, что "каждый имеет право на образование" должна быть подкреплена соответствующими государственными гарантиями. В связи с чем, представляется целесообразным внести в федеральное законодательство изменения, которые позволят решить проблему финансирования детских дошкольных учреждений.
В 2007 г. Мурманской областной Думой в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен законопроект, которым предлагалось передать полномочия по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования на территории субъекта Российской Федерации от органов местного самоуправления органам государственной власти соответствующего субъекта. Законопроект не получил поддержки со стороны органов государственной власти субъектов и был отклонен.
В прошедшем году Мурманская областная Дума повторно внесла доработанный законопроект, учитывающий финансовое обеспечение передаваемых полномочий, но Правительство не поддержало и его.
Государственная политика в сфере дошкольного образования, согласно распоряжению Правительства РФ от 17.11.2008 № 1663-р "Об основных направлениях деятельности Правительства РФ на период до 2012 г.", будет реализовываться по пути реструктуризации и развития сети дошкольных учреждений на конкурсной основе и стимулирования развития частных дошкольных организаций. Предполагается внедрение нормативно-подушевого механизма оплаты услуг, что предоставит родителям возможность выбора между муниципальными и частными учреждениями, оказывающими услуги дошкольного образования.
В настоящее время, как сообщил Министр образования и науки Фурсенко А.А. на заседании Совета при Президенте России по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, прошедшем 24.12.2008, готовится все необходимое для того, чтобы с 2010 года начать в каждом субъекте конкурсную поддержку муниципальных программ развития дошкольного образования с поддержкой регионов, внедряющих комплексные проекты. То есть, постепенно будет создан массовый сектор автономных некоммерческих и частных организаций, работающих по системе муниципального заказа на услуги дошкольного образования.
Все это следует учесть республиканским органам власти всех уровней при формировании политики в сфере дошкольного образования и определении продуманной и тщательно взвешенной системы мер, направленной на обеспечение и соблюдение прав граждан на дошкольное образование.
"От того, насколько система образования будет соответствовать требованиям времени, будут в огромной степени зависеть и судьба молодых людей, и развитие экономики", - отметил Глава Республики Мордовия Меркушкин Н.И.
На основании изложенного, в целях совершенствования системы дошкольного образования, обеспечения условий для реализации равных прав граждан на образование, недопущения углублений негативных тенденций в этой системе, представляется целесообразным рекомендовать:
1. Правительству Республики Мордовия:
Рассмотреть вопросы:
1.1. О внесении на рассмотрение Государственного Собрания Республики Мордовия для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации:
1.1.1. законопроекта "О дошкольном образовании";
1.1.2. изменений в Методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22.11.2004 № 670, в части увеличения расходов федерального бюджета на образование дотационным субъектам;
1.1.3. дополнений в Закон Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании":
- об обязательности дошкольного образования;
- определения статуса медицинских работников детских дошкольных образовательных учреждений (представляется необходимым включить в Список должностей и учреждений, работа в которых засчитывается в стаж работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, осуществляющим педагогическую деятельность в государственных и муниципальных учреждениях для детей, утвержденный постановлением Правительства РФ от 29.10.2002 № 781, медицинских сестер дошкольных учреждений);
1.2. О разработке правовых актов:
1.2.1. в целях совершенствования системы медицинского обеспечения детей в дошкольных образовательных учреждениях;
1.2.2. о заинтересованности предприятий и учреждений в создании (принятии на свой баланс) и содержании ведомственного дошкольного образовательного учреждения;
1.2.3. о закреплении молодых специалистов после окончания вузов, обучающихся на бюджетной основе, для работы в дошкольных образовательных учреждениях;
- об увеличении размера оплаты труда работников системы дошкольного образования;
1.3. О дополнении республиканской целевой Программы
развития образования на 2007 - 2010 годы конкретными мероприятиями, направленными на расширение сети дошкольных образовательных учреждений, их надлежащее содержание, выбор форм и направленности дошкольного образования в соответствии с личностными особенностями ребенка;
1.4. Об организации комплексного обследования зданий и помещений дошкольных образовательных учреждений на предмет технической укрепленности, соответствия санитарно-гигиеническим нормам, наличия действующей пожарно-охранной сигнализации с проведением учебных тренировок. По результатам принять меры по устранению недостатков;
1.5. О реформировании системы финансирования дошкольных образовательных учреждений, разработав систему, которая удовлетворяла бы их потребности и обеспечивала надлежащие условия пребывания в них детей.
2. Правительству Республики Мордовия, органам местного самоуправления:
2.1. Проработать вопрос о передаче полномочий по организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного образования от органов местного самоуправления органам государственной власти субъекта с последующим предложением о внесении соответствующего законопроекта в законодательный орган;
2.2. При формировании бюджетов пересмотреть средства, выделяемые на материальное обеспечение дошкольных образовательных учреждений, в сторону увеличения.
3. Министерству образования Республики Мордовия:
Проанализировать работу автономных дошкольных образовательных учреждений, функционирующих на территории г.о. Саранск и разработать методические рекомендации для администраций муниципальных образований.
4. Министерству образования Республики Мордовия, администрациям муниципальных образований:
Принять меры по улучшению материальной базы дошкольных образовательных учреждений и приведение их в соответствие с утвержденными Санитарными нормами и правилами. При этом особое внимание обратить на техническую укрепленность, оснащение медицинских кабинетов, пищеблоков и санузлов, наличие водопровода и канализации.
5. Министерству здравоохранения Республики Мордовия:
Принять меры по совершенствованию медицинского обслуживания детей в дошкольных образовательных учреждениях.
6. Администрациям муниципальных образований Республики Мордовия:
При преобразовании муниципальных дошкольных образовательных учреждений в автономные и создании частных детских садов учесть ситуации, описанные в настоящем докладе.
Многие вопросы соблюдения прав детей в сфере дошкольного образования остались за рамками настоящего специального доклада. Надеюсь, что органы власти Республики Мордовия всех уровней учтут выводы и предложения, изложенные в нем, и консолидируют свои усилия по разрешению сложившейся ситуации в реализации и соблюдении прав граждан в обозначенной области.
Уполномоченный по правам человека
в Республике Мордовия
Ю.А.ЯСТРЕБЦЕВ
15 июня 2009 г.
