АРБИТРАЖНЫЙ СУД УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 13 февраля 2009 г. по делу № А71-12709/2008-А5
Резолютивная часть решения объявлена 10 февраля 2009 г.
Полный текст решения изготовлен 13 февраля 2009 г.
Арбитражный суд Удмуртской Республики в составе председательствующего судьи В.Н. Симонова,
судей М.Н. Кудрявцева, Д.Е. Лепихина
при ведении судьей В.Н. Симоновым протокола судебного заседания
рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению
Прокурора Удмуртской Республики, г. Ижевск,
к Совету депутатов муниципального образования "Завьяловский район", с. Завьялово,
о признании недействующим нормативного правового акта
при участии в заседании
заявителя: Пенин В.Г. - помощник прокурора Октябрьского района, г. Ижевск, по доверенности от 09.02.2009 г.,
заинтересованного лица: не явился.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения заявления извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Удмуртской Республики.
Прокурор Удмуртской Республики (далее - Прокурор) обратился в Арбитражный суд Удмуртской Республики с требованием о признании абзаца 2 пункта 1.3, пунктов 2.2.3, 2.8, 2.9, 3.1, 3.4, п. 1.2 в части слов "или юридическому лицу"; первого абзаца п. 1.3 в части слов "или юридическому лицу", "а также по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности)", пункта 2.2.1 в части слов "юридическим лицам"; пункта 2.3 в части слов "юридическим лицом" и "юридического лица"; пункта 4.1 в части слов "юридических лиц" Положения о порядке предоставления бюджетных кредитов из бюджета муниципального образования "Завьяловский район", утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования "Завьяловский район" № 194 от 28 мая 2008 года, не соответствующими Бюджетному кодексу РФ и недействующими.
Совет депутатов муниципального образования "Завьяловский район" требования заявителя отклонил по основаниям, изложенным в отзыве на заявление (л. д. 53 - 55).
В судебное заседание явился представитель Совета депутатов муниципального образования "Завьяловский район" для представления интересов муниципального образования. Судом указанное лицо не было допущено для участия в судебном заседании по делу в качестве представителя, поскольку не имело соответствующих полномочий по представленной доверенности в соответствии с требованиями статей 61 - 63 Арбитражного процессуального кодекса РФ.
Отсутствие представителя заинтересованного лица с надлежащей доверенностью, извещенного должным образом о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие в порядке п. 3 ст. 156 АПК РФ.
Рассмотрев материалы дела, заслушав представителя заявителя, Арбитражный суд
установил:
решением Совета депутатов муниципального образования "Завьяловский район" Удмуртской Республики от 28.05.2008 г. № 194 утверждено Положение о порядке предоставления бюджетных кредитов из бюджета муниципального образования "Завьяловский район" (далее - Положение), опубликованное в газете "Пригородные вести" № 56 от 22 июля 2008 г. (л. д. 6 - 13).
Пунктом 1.2 Положения предусмотрено, что бюджетный кредит из бюджета муниципального образования "Завьяловский район" (далее - бюджетный кредит) может быть предоставлен муниципальному образованию - сельскому поселению, расположенному в границах муниципального образования "Завьяловский район" (далее - муниципальное образование) или юридическому лицу на условиях возвратности, возмездности и целевого использования.
Также Положением предусмотрено следующее:
- бюджетный кредит может быть предоставлен муниципальному образованию или юридическому лицу, которое не имеет просроченной задолженности по денежным обязательствам перед бюджетом муниципального образования "Завьяловский район", а также по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности). В случае если проводилась реструктуризация обязательств (задолженности) юридическим лицам по ранее полученным бюджетным кредитам, то бюджетные кредиты юридическим лицам могут предоставляться только за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) (пункт 1.3);
- бюджетный кредит может быть предоставлен при соблюдении следующих требований (за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности)): юридическим лицам и муниципальным образованиям после проведения предварительной проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита, его гаранта или поручителя Администрацией или по ее поручению уполномоченным лицом (пункт 2.2.3);
- решение о выделении бюджетных кредитов юридическим лицам принимается Администрацией по согласованию с Главой муниципального образования "Завьяловский район" на основании заключения Экспертного совета, состав Экспертного совета утверждается постановлением Администрации. Юридические лица, являющиеся получателями бюджетного кредита, обязаны ежеквартально предоставлять отчет об использовании и состоянии задолженности по бюджетному кредиту в Управление финансов (пункты 2.8 и 2.9).
Представление и использование бюджетного кредита предусмотрено условиями, указанными в разделе 3 Положения.
Оспаривая Положение, Прокурор ссылается на следующие обстоятельства. Бюджетным законодательством не предусмотрено предоставление из местного бюджета бюджетного кредита юридическим лицам. Положение в той части, в которой предусмотрено предоставление бюджетных кредитов юридическим лицам, противоречит Бюджетному кодексу РФ. Положение нарушает интересы субъектов экономической деятельности, поскольку последние вправе рассчитывать на то, что порядок предоставления бюджетных кредитов является единым на всей территории Российской Федерации. Предоставление конкретному юридическому лицу бюджетного кредита из местного бюджета может повлечь в дальнейшем нарушение прав и законных интересов этого юридического лица в связи с признанием такой сделки недействительной, как не соответствующей закону, и применением ее последствий.
Кроме того, в случае предоставления бюджетного кредита юридическому лицу из местного бюджета, как предусмотрено Положением, будут нарушены интересы самого муниципального образования "Завьяловский район", так как денежные средства местного бюджета будут использованы на цели, не предусмотренные законом.
Отклоняя требования Прокурора, Совет депутатов муниципального образования "Завьяловский район" указывает в отзыве на заявление на то, что Положение в части условий предоставления бюджетного кредита юридическим лицам соответствует нормам ст. 93.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ). Также следует, по мнению заинтересованного лица, учитывать, что Федеральным законом от 24.07.2007 № 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" предусмотрена выдача бюджетных кредитов юридическим лицам. Следовательно, в силу положений статьи 29 Бюджетного кодекса РФ, исходя из принципа единства бюджетной системы Российской Федерации, возможно предоставление бюджетных кредитов из бюджета муниципального образования.
Оценив представленные доказательства, суд пришел к следующему выводу.
В соответствии с п. 1 ст. 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Пункт 12 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2 утратил силу в связи с принятием постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48.
П. 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2003 года № 2 определено, что под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
В силу п. 1 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Согласно п. 3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 года № 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" при применении ст. 29 АПК РФ необходимо обратить внимание на то, что к подведомственности арбитражных судов относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов и дела об административных правонарушениях, если в соответствии с федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
В соответствии со ст. 52 Федерального закона Российской Федерации от 28.08.1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
В статье 76 Конституции Российской Федерации определяется соотношение юридической силы федеральных актов и актов субъектов РФ. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.
Порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия установлен в статье 48 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными и региональными законами, - уполномоченным федеральным или региональным органом государственной власти.
Полномочия Прокурора на обращение в Арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта вытекают из пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О Прокуратуре Российской Федерации" № 2202-1, в соответствии с которым прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, в том числе органов местного самоуправления, опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными.
В соответствии с частью 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, в том числе с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (далее - БК РФ) под бюджетным кредитом понимаются денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений) иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.
В соответствии с абзацем 1 пункта 1 статьи 93.2 БК РФ бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете.
В соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 93.2 БК РФ бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, которое не имеет просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), а также по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности).
В соответствии с абзацем 4 пункта 1 статьи 93.2 БК РФ в случаях реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам, а также в случаях, установленных главой 15 БК РФ, бюджетные кредиты юридическим лицам, в том числе иностранным юридическим лицам, могут предоставляться только за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований).
Положениями БК РФ предусмотрено два случая предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам:
1) в случае, если не проводилась реструктуризация обязательств (задолженности), бюджетный кредит может быть предоставлен юридическому лицу, которое не имеет просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), а также по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации;
2) в случае, если проводилась реструктуризация обязательств (задолженности), бюджетные кредиты юридическим лицам могут предоставляться только за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований).
Иных случаев предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам бюджетное законодательство не содержит.
Таким образом, предоставление юридическим лицам бюджетного кредита на условиях, предусмотренных обжалуемым Положением, бюджетным законодательством не предусмотрено.
Согласно абзацу 1 п. 1 ст. 93.2 БК РФ бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены законами (решениями) о бюджете.
В соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 93.2 БК РФ при утверждении бюджета устанавливаются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов.
Частью 1 ст. 32 решения о бюджете муниципального образования "Завьяловский район" на 2009 год, утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования "Завьяловский район" № 269 от 10 декабря 2008 года (далее - Решение о бюджете), предусмотрено предоставление бюджетных кредитов бюджетам муниципальных образований в Завьяловском районе из бюджета муниципального образования "Завьяловский район" на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов муниципальных образований, и на осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий, на срок, не выходящий за пределы 2009 года.
Решением о бюджете не предусмотрено предоставление юридическим лицам бюджетных кредитов из бюджета муниципального образования, соответствующие расходные обязательства в бюджет не заложены.
В соответствии с частью 1 ст. 18 Решения о бюджете правовые акты муниципального образования "Завьяловский район", предусматривающие увеличение расходов по существующим видам расходных обязательств муниципального образования, должны содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения данных расходных обязательств.
Вместе с тем Решение о бюджете не содержит норм, определяющих источники и порядок исполнения расходных обязательств по выдаче бюджетного кредита юридическим лицам.
Кроме того, из общего объема доходов бюджета муниципального образования "Завьяловский район" в размере 735162 тыс. руб. собственные доходы бюджета составляют только 253805 тыс. руб., остальная часть - безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Утвержденной Программой муниципальных заимствований муниципального образования "Завьяловский район" предусмотрено привлечение в 2009 году бюджетных кредитов (ссуд) из бюджета Удмуртской Республики на погашение дефицита бюджета в сумме 18000 тыс. руб., а также получение кредитов от кредитных и прочих организаций на погашение дефицита бюджета в сумме 52000 тыс. руб., что подтверждается приложениями № 1 и № 3 к Решению о бюджете (л. д. 72 - 74).
Следовательно, доходы муниципального бюджета, утвержденного на 2009 г., не позволяют предоставлять юридическим лицам бюджетные кредиты без ущерба для бюджета. Предоставление кредита в таких условиях может повлечь за собой увеличение размера муниципального долга и как результат - невозможность осуществления социально значимых обязательств бюджета.
Доводы заинтересованного лица, изложенные в отзыве на заявление, судом отклоняются как противоречащие бюджетному законодательству. Предоставление бюджетных кредитов юридическим лицам ни Федеральным законом № 204-ФЗ от 24.11.2008 года "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов", ни Федеральным законом № 198-ФЗ от 24.07.2007 года "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" не предусмотрено.
При таких обстоятельствах нормы Положения о порядке предоставления бюджетных кредитов из бюджета муниципального образования "Завьяловский район", утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования "Завьяловский район" № 194 от 28 мая 2008 года, в оспариваемой части не соответствуют действующему федеральному законодательству, нарушают принципы верховенства федерального законодательства, что влечет за собой нарушение интересов Российской Федерации, а также интересы муниципального образования "Завьяловский район".
На основании изложенного заявление Прокурора Удмуртской Республики является обоснованным и подлежит удовлетворению полностью.
В соответствии с ст. 333.37 Налогового кодекса РФ государственные органы освобождены от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд в качестве истцов и ответчиков.
Руководствуясь ст. 170, ст. 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Удмуртской Республики
решил:
1. Признать абзац 2 пункта 1.3, пункты 2.2.3, 2.8, 2.9, 3.1, 3.4, п. 1.2 в части слов "или юридическому лицу"; первый абзац п. 1.3 в части слов "или юридическому лицу", "а также по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности)", пункт 2.2.1 в части слов "юридическим лицам"; пункт 2.3 в части слов "юридическим лицом" и "юридического лица"; пункт 4.1 в части слов "юридических лиц" Положения о порядке предоставления бюджетных кредитов из бюджета муниципального образования "Завьяловский район", утвержденного решением Совета депутатов муниципального образования "Завьяловский район" № 194 от 28 мая 2008 года, не соответствующими Бюджетному кодексу РФ и недействующими.
2. Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия.
3. Решение может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Удмуртской Республики.
Информацию о времени, месте и результатах рассмотрения апелляционной или кассационной жалобы можно получить соответственно на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа www.fasuo.arbitr.ru.
Председательствующий судья
В.Н.СИМОНОВ
Судьи
М.Н.КУДРЯВЦЕВ
Д.Е.ЛЕПИХИН
