АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЯЗАНСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 16 июля 2009 г. № А54-2337/2009-С8
(извлечение)
Рязанская городская Дума (далее - заявитель, Дума) обратилась в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области (далее - ответчик, Управление) при участии в деле в качестве третьего лица - Главного управления записи актов гражданского состояния Рязанской области (далее третье лицо, Главное управление ЗАГС) о признании незаконным пункта 1 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области от 07.04.2009 по делу № 5/2009-М/В.
Представитель Рязанской городской Думы заявленное требование поддерживает, по основаниям, изложенным в заявлении. Просит суд признать пункт 1 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области недействительным, поскольку полагает, что в действиях Рязанской городской Думы отсутствуют признаки нарушения ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции". В связи с отсутствием юридического факта - согласованности действий Главного управления записи актов гражданского состояния Рязанской области и Рязанской городской Думы, пунктом 1 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области от 07.04.2009 по делу № 5/2009-М/В нарушаются права Рязанской городской Думы на принятие решений о передаче в безвозмездное пользование муниципального имущества органам государственной власти.
Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области требование заявителя не признает, полагает, что Управлением правильно квалифицированы действия Рязанской городской Думы и Главного управления записи актов гражданского состояния Рязанской области как согласованные и антиконкурентные и обоснованно принято оспариваемое решение.
Представитель третьего лица поддерживает позицию представителя Рязанской городской Думы. В обоснование своей позиции пояснил, что деятельность Главного управления ЗАГС и его структурных подразделений не носит коммерческий характер и не связана с извлечением прибыли. Главное управления ЗАГС не имеет никакой заинтересованности в создании преимуществ хозяйствующим субъектам, оказывающим ритуальные услуги. Нахождение органа ЗАГС, осуществляющего регистрацию смерти в одном здании с хозяйствующими субъектами, не может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Из материалов дела судом установлено: 21 апреля 2008 г. Главное управление записи актов гражданского состояния Рязанской области направило в Рязанскую городскую Думу обращение о предоставлении в безвозмездное пользование нежилых помещений, расположенных по адресу: г. Рязань, Скорбященский проезд, д. 4.
Рязанским УФАС России по поручению Федеральной антимонопольной Службы России от 03.12.2008 № АК/32022 проведено контрольное мероприятие по проверке соблюдения требований антимонопольного законодательства на рынке ритуальных услуг. Результаты проверки оформлены актом № 1 от 19.01.2009.
В ходе проверки установлено, что отдел ЗАГС № 5 г. Рязани без законных оснований занимает помещение в здании муниципальной собственности по адресу: г. Рязань, Скорбященский проезд, д. 4, совместно с хозяйствующими субъектами, работающими на рынке ритуальных услуг. Управлению муниципальным имуществом и Главному управлению ЗАГС Рязанской области рекомендовано решить вопрос о размещении отдела ЗАГС № 5 г. Рязани раздельно от хозяйствующих субъектов, работающих на рынке ритуальных услуг.
22 января 2009 г. состоялось заседание Рязанской городской Думы, на котором принято решение о передаче нежилых помещений, расположенных по адресу: г. Рязань, Скорбященский проезд, д. 4, в безвозмездное пользование Главному управлению записи актов гражданского состояния Рязанской области на пять лет.
Приказом Рязанского УФАС России от 29.01.2009 № 4 возбуждено дело № 5/2009-М/В по признакам нарушения Рязанской городской Думы части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
В ходе проверки Управлением установлен факт наличия в действиях третьего лица и Думы признаков нарушения требований, определенных в ст. 16 Закона о защите конкуренции.
Комиссией Рязанского УФАС России рассмотрено дело № 5/2009-М/В по признакам нарушения Рязанской городской Думой и Главным управлением актов гражданского состояния Рязанской области ст. 16 Закона о защите конкуренции.
По результатам рассмотрения дела, 7 апреля 2009 г. Управлением Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области вынесено следующее решение:
1. признать действия Рязанской городской Думы и Главного управления записи актов гражданского состояния Рязанской области по размещению структурного подразделения № 5, осуществляющего регистрацию смерти, в одном здании с хозяйствующими субъектами, работающими на рынке услуг по погребению, нарушающими ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
2. выдать Главному управлению ЗАГС Рязанской области предписание об устранении нарушений антимонопольного законодательства.
3. рекомендовать муниципальному автономному учреждению "Специализированная служба по вопросам похоронного дела "Ритуал" разместить в холле 1-го этажа здания по адресу: Скорбященский проезд, д. 4, согласованную с Рязанским УФАС России информацию о хозяйствующих субъектах, работающих на рынке ритуальных услуг.
На основании предписания № 5/2009-М/В от 07.04.2009 Главному управлению записи актов гражданского состояния Рязанской области предписано предпринять меры по организации регистрации смерти вне здания, занимаемого хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги по погребению. Хозяйствующим субъектам, работающим на рынке услуг по погребению, предложено представить информацию о себе (наименование, адреса, телефоны) и разместить ее на входе в помещение, где осуществляется регистрация смерти.
Не согласившись с пунктом 1 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области № 5/2009-М/В от 07.04.2009, Рязанская городская Дума обратилась в Арбитражный суд Рязанской области с настоящим требованием.
Рассмотрев материалы дела, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, Арбитражный суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению. При этом суд исходит из следующего.
Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в Арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом ненормативный акт может быть признан незаконным только при наличии одновременно двух условий, а именно: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Как следует из материалов дела, регистрация смерти осуществляется структурным подразделением № 5 Главного управления записи актов гражданского состояния Рязанской области по адресу: г. Рязань, Скорбященский проезд, д. 4 (ранее Колхозный проезд), с 27.07.1988 (решение Рязанского городского Совета народных депутатов № 439 от 27.07.1988).
Ответчик не отрицает тот факт, что регистрация смерти по данному адресу осуществляется в течение длительного времени.
На момент обращения (21.04.2008 исх. № 391) в Рязанскую городскую Думу о предоставлении в безвозмездное пользование нежилых помещений, расположенных по адресу: г. Рязань, Скорбященский проезд, д. 4, общей площадью 24,9 кв.м, третье лицо правоустанавливающих документов на указанные помещения не имело.
По результатам рассмотрения заявления Главного управления записи актов гражданского состояния Рязанской области 22 января 2009 г. Рязанской городской Думой принято решение о передаче нежилых помещений, расположенных по адресу: г. Рязань, Скорбященский проезд, д. 4, в безвозмездное пользование Главному управлению записи актов гражданского состояния Рязанской области на пять лет.
Согласно информации Управления муниципальным имуществом администрации города Рязани, в здании, расположенном по адресу: г. Рязань, Скорбященский проезд, д. 4, находятся 6 хозяйствующих субъектов, предоставляющих ритуальные услуги: МП города Рязани "Ритуал" (срок окончания договора аренды - 28.06.2009), МАУ ССВДП "Ритуал" (договор оперативного управления), ООО Фирма "Габбро" (срок окончания договора аренды - 14.05.2009), индивидуальный предприниматель Л.А.А. (срок окончания договора аренды - 30.06.2011), ООО "Рязанский Камнеобрабатывающий Комбинат" (срок окончания договора аренды - 30.06.2011); ООО "Ритуал-Сервис" (срок окончания договора аренды - 30.06.2011).
Управление Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области посчитало, что расположение в одном здании органа, осуществляющего регистрацию смерти, и хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги по погребению, создает конкурентные преимущества последним по сравнению с хозяйствующими субъектами, работающими на том же рынке, но территориально расположенными в других местах. Эти преимущества обусловлены тем, что гражданин, прибывший для получения свидетельства о смерти, может здесь же заказать услуги по погребению. При этом гражданину не доводится информация о других хозяйствующих субъектах и условиях оказания услуг по погребению.
Решением от 07.04.2009 Управление признало действия Рязанской городской Думы и Главного управления записи актов гражданского состояния Рязанской области по размещению структурного подразделения № 5, осуществляющего регистрацию смерти, в одном здании с хозяйствующими субъектами, работающими на рынке услуг по погребению, нарушающими ст. 16 Закона о защите конкуренции.
Поскольку в обращении Главного управления ЗАГС от 21.04.2008 исх. № 391 указана конкретная цель - размещение территориального структурного подразделения № 5 ЗАГС, осуществляющего регистрацию смерти, действия заявителя и третьего лица были квалифицированы Управлением как согласованные, результатом которых может быть недопущение, ограничение, устранение конкуренции.
Суд не может согласиться с выводами Управления по следующим основаниям.
Согласно ст. 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к:
1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;
2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;
3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);
4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.
В соответствии с пунктом 18 статьи 4 Закона о защите конкуренции соглашение - договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.
Согласно пп. 3 п. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относятся: владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения.
В силу подп. 5 п. 10 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Порядок распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в собственности муниципального образования - городской округ город Рязань определен в Положении
, утвержденном решением Рязанской городской Думы от 11.12.2008 № 923-1.
Согласно ст. 11
указанного Положения в безвозмездное пользование может быть передано движимое и недвижимое имущество, находящееся в муниципальной казне города Рязани, для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности с использованием передаваемого имущества, а также в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством (п. 1)
. Объекты муниципального имущества передаются администрацией города Рязани в безвозмездное пользование по решению Рязанской городской Думы или по результатам проведения торгов на право заключения договора безвозмездного пользования (п. 2)
.
В соответствии со ст. 28
Устава муниципального образования - городской округ город Рязань Рязанской области, Рязанская городская Дума является коллегиальным представительным органом, состоящим из 40 депутатов.
Согласно ст. 31
Устава муниципального образования - городской округ город Рязань Рязанской области представительный орган города Рязани принимает решения на своем заседании по вопросам, включенным в повестку дня. Решения принимаются открытым, в том числе поименным, или тайным голосованием. Решение о порядке голосования принимается большинством голосов от числа депутатов, присутствующих на заседании представительного органа города Рязани. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины депутатов от числа депутатов, принявших участие в заседании, при наличии кворума заседания (п. 5)
.
Таким образом, рассмотрение обращения Главного управления ЗАГС о выделении нежилого помещения в безвозмездное пользование на заседании Думы и принятие соответствующего решения является одним из последовательных действий по соблюдению процедуры, предусмотренной ст. 11
Положения о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом, находящимся в собственности муниципального образования - городской округ город Рязань.
Учитывая изложенное, суд считает, что решение
от 22.01.2009 № 02-I вынесено Думой в соответствии с требованиями действующего законодательства в пределах предоставленных ей законом полномочий.
Порядок принятия решений представительным органом местного самоуправления, осуществляемый в рамках своих полномочий, исключает возможность согласованных действий между Рязанской городской Думой и Главным управлением записи актов гражданского состояния Рязанской области.
Согласно Положению
о Главном управлении записи актов гражданского состояния Рязанской области, утвержденному Постановлением Правительства Рязанской области № 103 от 11.06.2003, Главное управление ЗАГС является центральным исполнительным органом государственной власти Рязанской области на территории Рязанской области специальной компетенции, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность по реализации на территории Рязанской области полномочий, переданных Российской Федерации на государственную регистрацию актов гражданского состояния и осуществляющим отраслевое управление в области государственной регистрации актов гражданского состояния.
Таким образом, Рязанская городская Дума и Главное управление записи актов гражданского состояния Рязанской области являются органами соответственно местного самоуправления и исполнительным органом государственной власти Рязанской области, осуществляющими полномочия, предусмотренные действующим законодательством, их деятельность не носит коммерческий характер и не связана с извлечением прибыли, в связи с чем у данных органов отсутствует заинтересованность в создании преимуществ хозяйствующим субъектам, работающим на рынке ритуальных услуг.
Главное управление ЗАГС является центральным исполнительным органом государственной власти Рязанской области на территории Рязанской области специальной компетенции, спорное нежилое помещение используется им в течение длительного времени в целях осуществления предоставленных ему полномочий. Отказ Рязанской городской Думы в принятии соответствующего решения лишило бы Главное управление ЗАГС права безвозмездного пользования имуществом, что противоречило положениям пп. 5 п. 10 ст. 35, ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В соответствии с ч. 1 ст. 65, ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган который принял соответствующее решение.
В нарушение указанных норм Управлением не доказано наличие согласованности действий Думы и Главного управления ЗАГС, направленных на недопущение, ограничение доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.
Управление ссылается на тот факт, что в обращении третьего лица от 21.04.2008 исх. № 391 к Думе указана конкретная цель использования помещения - размещение территориального структурного подразделения № 5 ЗАГС, осуществляющего регистрацию смерти на территории города Рязани.
Вместе с тем, решение
Думы от 22.01.2009 № 02-I не содержит указания на цель предоставления спорного помещения.
Кроме того, одно только указание Главного управления ЗАГС в обращении от 21.04.2008 исх. № 391, что по просьбе МП "Ритуал" сектор, осуществляющий регистрацию смерти, не был сформирован, не может служит основанием квалифицировать действия заявителя и третьего лица как нарушающие ст. 16 Закона о защите конкуренции.
Управление считает, что расположение в одном здании органа, осуществляющего регистрацию смерти, и хозяйствующих субъектов, оказывающих услуги по погребению, создает конкурентные преимущества последним, по сравнению с субъектами на том же рынке, но территориально расположенных в других местах, обращение граждан к ним реже.
Между тем, на результативность деятельности хозяйствующих субъектов, количество обращений граждан влияют такие немаловажные факторы как опыт и стаж работы на рынке конкретных услуг, наличие материально-технической базы, качество выполняемых услуг, кадровый состав и его количество, репутация в сфере оказываемых услуг, размещение рекламы и информации об оказании услуг и другие.
В силу ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц Арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При таких обстоятельствах, суд считает, что антимонопольным органом не предоставлено надлежащих доказательств совершения Рязанской городской Думой и Главным управлением записи актов гражданского состояния Рязанской области объективных действий, свидетельствующих о заключении ограничивающего конкуренцию соглашения или осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий.
Учитывая изложенное, ненормативный правовой акт Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области - решение № 5/2009-М/В от 07.04.2009 подлежит признанию недействительным в части пункта 1 как противоречащее положениям Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" и нарушающее права и охраняемые законом интересы Рязанской городской Думы в решении вопросов, относящихся к ее компетенции.
Следовательно, заявленные требования подлежат удовлетворению.
В соответствии со ст. 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются Арбитражным судом со стороны. В силу пп. 1 п. 1 ст. 333.37 НК РФ государственная пошлина с ответчика не взыскивается.
Руководствуясь статьями 110, 167 - 170, 176, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд
решил:
1. Решение по делу № 5/2009-М/В от 07.04.2009 Управления Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области, проверенное на соответствие положениям Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части пункта 1, признать недействительным.
Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Рязанской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Рязанской городской Думы, вызванные принятием решения в указанной части.
2. Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня его принятия в Двадцатый Арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Рязанской области.
На решение, вступившее в законную силу, может быть подана кассационная жалоба в порядке и сроки, установленные статьями 275, 276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
