СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ
СУДА ЕВРЕЙСКОЙ АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 февраля 2009 года
| Судья: Попова М.Н. | Дело N 33-35 |
Судебная коллегия по гражданским делам суда Еврейской автономной области в составе:
председательствующего Дроздовой В.Ф.,
судей Сенотрусовой И.В., Цыгулева В.Т.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по кассационной жалобе главы муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области на решение
Биробиджанского городского суда ЕАО от 03 декабря 2008 года, которым постановлено:
заявление прокурора г. Биробиджана о признании отдельных положений нормативно-правового акта противоречащими федеральному закону - удовлетворить.
Признать пункт 1
, подпункт "а" пункта 5
, подпункт "а" пункта 6
Положения об антитеррористической комиссии в муниципальном образовании "Город Биробиджан" Еврейской автономной области, утвержденного постановлением главы муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области от 19.03.2007 № 10 (в редакции постановления мэра города Биробиджана Еврейской автономной области от 19.09.2008 № 16), противоречащими федеральному законодательству, недействующими со дня его принятия.
В течение месяца после вступления решения
в законную силу опубликовать в печатном издании "Муниципальная информационная газета" сообщение о решении суда следующего содержания: "Решением
Биробиджанского городского суда от 03.12.2008 признаны противоречащими закону и недействующими со дня принятия пункт 1
, подпункт "а" пункта 5
, подпункт "а" пункта 6
Положения об антитеррористической комиссии в муниципальном образовании "Город Биробиджан" Еврейской автономной области, утвержденного постановлением главы муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области от 19.03.2007 № 10 (в редакции постановления мэра города Биробиджана Еврейской автономной области от 19.09.2008 г. № 16)".
Взыскать с главы муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области в доход местного бюджета государственную пошлину в размере 2000 рублей.
Заслушав доклад судьи Дроздовой В.Ф., пояснения представителя главы МО "Город Биробиджан" Т.В., прокурора Витютнева К.В., судебная коллегия
установила:
прокурор г. Биробиджана обратился в суд с заявлением о признании отдельных положений нормативно-правового акта противоречащими федеральному закону, указывая, что постановлением
главы МО "Город Биробиджан" ЕАО от 19.03.2007 № 10 утверждено Положение
об антитеррористической комиссии в МО "Город Биробиджан" ЕАО. Первоначальный текст постановления опубликован в газете "МИГ" от 22.03.2007 № 12. В результате правового анализа настоящего нормативного правового акта установлено, что п. 1
, пп. "а" п. 5
и пп. "а" п. 6
Положения не соответствуют действующему законодательству РФ о противодействии терроризму.
Федеральным законом от 06.03.2006 № 35-ФЗ "О противодействии терроризму" определено, что правовую основу противодействия терроризму составляют, в частности, настоящий Федеральный закон, нормативные правовые акты Президента РФ. Под противодействием терроризму понимается соответствующая деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий.
Среди вопросов местного значения городского округа (ст. 16 ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ") отсутствует регулирование органами местного самоуправления деятельности немуниципальных предприятий, организаций и учреждений, иных хозяйствующих субъектов, которые самостоятельны от органов местного самоуправления и, следовательно, последние не вправе обязывать их совершать определенные действия.
Из изложенного следует, что антитеррористическая комиссия в МО "Город Биробиджан" вправе координировать деятельность только органов и должностных лиц местного самоуправления соответствующего муниципального образования, а также структурных подразделений и должностных лиц этих органов.
Относительно иных субъектов из смысла положений федерального законодательства в анализируемой сфере (Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ "О противодействии терроризму", Указа Президента РФ от 15.02.2006 № 116 "О мерах по противодействию терроризму" и Положения об антитеррористической комиссии в субъекте РФ, утвержденного 07.07.2006 председателем Национального антитеррористического комитета) следует, что антитеррористическая комиссия в муниципальном образовании может осуществлять свою деятельность только во взаимодействии с ними (запрашивая и получая от них в установленном порядке необходимые материалы и информацию, привлекая для участия в ее работе их представителей (с их согласия) и др.). Включение в функции антитеррористической комиссии в муниципальном образовании координации деятельности расположенных на его территории организаций и иных хозяйствующих субъектов независимо от формы собственности ограничивало бы свободу экономической деятельности, равно как и свободу деятельности общественных объединений, гарантированные ч. 1 ст. 8 и ч. 1 ст. 30 Конституции РФ.
Таким образом, считает, что п. 1
, пп. "а" п. 5
и пп. "а" п. 6
Положения об антитеррористической комиссии в МО "Город Биробиджан" ЕАО, утвержденного постановлением главы МО "Город Биробиджан" ЕАО от 19.03.2007 № 10 (в ред. от 19.09.2008) противоречат действующему федеральному законодательству.
Просил п. 1
, пп. "а" п. 5
и пп. "а" п. 6
Положения об антитеррористической комиссии в МО "Город Биробиджан" ЕАО, утвержденного постановлением главы МО "Город Биробиджан" ЕАО от 19.03.2007 № 10 (в ред. от 19.09.2008) признать противоречащими федеральному закону и не действующими с момента вступления решения суда в законную силу.
В судебном заседании прокурор Тараник В.Ю. требования и доводы заявления поддержал, суду дополнительно пояснил, что основное противоречие вышеуказанных пунктов Положения федеральному законодательству заключается в том, что антитеррористическая комиссия в МО "Город Биробиджан" фактически превышает свои полномочия. Комиссия не вправе брать на себя функции по координации деятельности немуниципальных предприятий, организаций и учреждений, иных хозяйствующих субъектов. Тем самым комиссия ограничивает свободу их экономической деятельности, что нарушает положения Конституции РФ.
Типовое положение об антитеррористической комиссии в муниципальном образовании ЕАО было утверждено 13.02.2007 решением № 1 председателя областной антитеррористической комиссии ЕАО - губернатором области. Решением антитеррористической комиссии ЕАО от 27.05.2008 внесены изменения в Типовое положение об антитеррористической комиссии в муниципальном образовании ЕАО с учетом предложений прокурора области по п. 1
, пп. "а" п. 5
, пп. "а" п. 6
Типового положения.
10.09.2008 прокурор г. Биробиджана направил протест на имя главы МО "Город Биробиджан", в котором поставил вопрос о приведении в соответствие с федеральным законодательством вышеуказанных пунктов Положения
антитеррористической комиссии в МО "Город Биробиджан" ЕАО от 19.03.2007 № 10. Мэрия города с протестом не согласилась, считая, что координация деятельности подразумевает согласование действий, отсутствие каких-либо санкций. Однако из представленных комиссией решений усматривается обратное.
Просил удовлетворить заявленные требования, признать п. 1
, пп. "а" п. 5
и пп. "а" п. 6
Положения об антитеррористической комиссии в МО "Город Биробиджан" ЕАО, утвержденного постановлением главы МО "Город Биробиджан" ЕАО от 19.03.2007 № 10 (в ред. от 19.09.2008 г.), противоречащими федеральному закону и не действующими с момента вступления решения суда в законную силу. Опубликовать в муниципальной газете "МИГ" сообщение о решении суда.
Представитель заинтересованного лица главы МО "Город Биробиджан" Т.В. требования не признала, суду пояснила, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством обязаны взаимодействовать по вопросам профилактики терроризма и экстремизма со всеми субъектами, в том числе и с организациями всех форм собственности.
В соответствии с пунктом 7.1 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа отнесено к вопросам местного значения городского округа. Таким образом, законодатель наделяет органы местного самоуправления полномочиями по осуществлению мер по профилактике терроризма на всей территории городского округа.
В целях реализации указанного вопроса местного значения, а также в соответствии с Федеральными законами от 06.03.2006 № 35-ФЗ "О противодействии терроризму", от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Указом Президента Российской Федерации от 15.02.2006 № 116 "О мерах по противодействию терроризму", Уставом
муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области, решением антитеррористической комиссии Еврейской автономной области от 16.01.2007 № 2 "О создании антитеррористических комиссий в муниципальных образованиях Еврейской автономной области для обеспечения координации деятельности расположенных на территории городского округа предприятий, организаций, учреждений, иных хозяйствующих субъектов (независимо от формы собственности) по их технической укрепленности, пожарной безопасности, антитеррористической защищенности, а также по минимизации и ликвидации последствий возможных террористических актов на территории городского округа главой муниципального образования принято постановление
от 19.03.2007 № 10 "О создании антитеррористической комиссии в муниципальном образовании "Город Биробиджан" ЕАО".
Законодательство Российской Федерации не определяет понятие "координация". Толковый словарь русского языка под редакцией С.И.Ожегова, используемый судами при толковании понятий, под "координацией" понимает "согласование". Осуществление координации деятельности расположенных на территории городского округа предприятий, организаций и учреждений, иных хозяйствующих субъектов по профилактике терроризма, минимизации и ликвидации последствий его проявлений - это согласованное установление взаимодействия между органами местного самоуправления и иными субъектами. В своей работе они не обязывают руководителей немуниципальных предприятий, учреждений, организаций, иных хозяйствующих субъектов выполнять решение комиссии. Решения носят рекомендательный характер, в случае их невыполнения санкций не наступает.
Считает требования прокурора необоснованными.
Суд постановил указанное решение.
В кассационной жалобе глава муниципального образования "Город Биробиджан" просит решение
суда отменить и прекратить производство по делу в связи с тем, что законодательство Российской Федерации не содержит определения слова "координация", поэтому использование данного слова в муниципальных правовых актах не может противоречить законодательству. Определение термина "координация" не подразумевает обязательность решений, следовательно, использование данного слова в муниципальных правовых актах не может быть расценено как превышение полномочий органов местного самоуправления.
Законодатель наделяет органы местного самоуправления полномочиями по осуществлению мер по профилактике терроризма на всей территории городского округа. Имеет место привязка к территории, а не к форме собственности учреждений и организаций. На территории муниципального образования находятся не только муниципальные учреждения и предприятия.
Постановление
от 19.03.2007 № 10 принято главой муниципального образования в рамках установленных законодательством полномочий органов местного самоуправления, не содержит обязывающих и ограничительных норм, следовательно, не может нарушать права граждан и организаций.
Типовое положение об антитеррористической деятельности в муниципальном образовании ЕАО, утвержденное областной террористической комиссией, не является нормативно-правовым актом и носит рекомендательный характер, в связи с чем считает ссылку прокурора на данный документ несостоятельной.
Кроме того, полагает ошибочным вывод суда о том, что антитеррористическая комиссия в муниципальном образовании вправе по вопросам профилактики терроризма координировать деятельность (т.е. взаимодействовать) только с должностными лицами органов местного самоуправления и муниципальными организациями. ФЗ № 131-ФЗ обязывает органы местного самоуправления осуществлять мероприятия по профилактике терроризма в границах городского округа, т.е. взаимодействовать (координировать действия) со всеми организациями, находящимися на территории городского округа.
Считают, что слова "координировать" и "взаимодействовать" являются одинаковыми по смыслу.
Кроме того, полагают, что действия комиссии могут быть оспорены только в порядке главы 25 ГПК РФ (по жалобам граждан), также считают недопустимым вывод суда о несоответствии нормативно-правового акта законодательству на основании его неправильного применения исполнителями.
В кассационной инстанции представитель заинтересованного лица Ташлыкова В.А. доводы кассационной жалобы поддержала.
Прокурор Витютнев К.В. просил решение суда оставить без изменения, считая его правильным.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав пояснения лиц, участвующих в кассационной инстанции, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно ст. 1 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ "О противодействии терроризму" правовую основу противодействия терроризму составляют настоящий Федеральный закон, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации.
Под противодействием терроризму понимается соответствующая деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления осуществляют противодействие терроризму в пределах своих полномочий.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15.02.2006 г. № 116 "О мерах по противодействию терроризму" надлежало образовать для координации деятельности территориальных федеральных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также минимизации и ликвидации последствий его проявлений антитеррористические комиссии в субъектах Российской Федерации.
Пунктом 7.1 части 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах городского округа.
Из материалов дела следует, что во исполнение указанных норм постановлением
главы МО "Город Биробиджан" ЕАО от 19.03.2007 № 10 создана антитеррористическая комиссия в МО "Город Биробиджан", утверждено Положение
об антитеррористической комиссии. Указанное постановление
опубликовано 22.03.2007 в издании "МИГ" № 12.
В п. 1
Положения указано, что антитеррористическая комиссия в МО "Город Биробиджан" ЕАО является органом, осуществляющим координацию деятельности расположенных на территории городского округа предприятий, организаций и учреждений, иных хозяйствующих субъектов по профилактике терроризма, минимизации и ликвидации последствий его проявлений.
Подпункт "а" п. 5
Положения предусматривает, что основной задачей комиссии является координация деятельности указанных субъектов по их технической укрепленности, пожарной безопасности, антитеррористической защищенности, а также по минимизации и ликвидации последствий возможных террористических актов.
Согласно п. п. "а" п. 6
Положения для осуществления своих задач комиссия имеет право принимать в пределах своей компетенции решения, касающиеся организации, координации и совершенствования деятельности расположенных на территории городского округа предприятий, организаций и учреждений, иных хозяйствующих субъектов по профилактике терроризма, минимизации и ликвидации последствий его проявлений, а также осуществлять контроль за их исполнением.
Проанализировав вышеуказанные нормы федерального законодательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что антитеррористическая комиссия в МО "Город Биробиджан" ЕАО не вправе координировать деятельность всех предприятий, организаций и учреждений, иных хозяйствующих субъектов (независимо от формы собственности), расположенных на территории городского округа, по вопросам профилактики терроризма, минимизации и ликвидации последствий его проявлений, а также осуществлять контроль за исполнением ими решений комиссии. Антитеррористическая комиссия в МО "Город Биробиджан" вправе координировать деятельность только органов и должностных лиц местного самоуправления, структурных подразделений, должностных лиц этих органов, муниципальных учреждений и предприятий. С иными субъектами антитеррористическая комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии (запрашивая и получая от них информацию и материалы, привлекая к участию в ее работе с их согласия и т.п.).
Понятия "координация" и "взаимодействие" не являются идентичными, законодатель их разделяет. Взаимодействие - это взаимное согласование действий двух и более служб, отдельных, не подчиненных друг другу участников управления, совместно решающих какую-либо общую задачу. В отличие от взаимодействия координация означает не просто достижение единства равноправных, не подчиненных друг другу участников управления, а подчинение их совместной деятельности воле координирующего органа или должностного лица.
Довод кассационной жалобы о том, что определение термина "координация" не подразумевает обязательность решений, противоречит материалам дела, из которых следует, что антитеррористическая комиссия за период деятельности принимала решения обязательного характера не только в отношении муниципальных предприятий, учреждений и организаций, но и в отношении предприятий, учреждений и организаций иных форм собственности и индивидуальных предпринимателей. В частности, постановлением комиссии № 4 от 07.11.2008 ИП С.Э., Б.В., Ш.А. предупреждены об ответственности за невыполнение решения антитеррористической комиссии в МО "Город Биробиджан" ЕАО.
При указанных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о противоречии оспариваемых норм Положения
действующему законодательству и удовлетворил заявление прокурора, признав п. 1
, пп. "а" п. 5
, пп. "а" п. 6
Положения об антитеррористической комиссии в МО "Город Биробиджан" ЕАО, утвержденного постановлением главы МО "Город Биробиджан" ЕАО от 19.03.2007 № 10 (в редакции постановления мэра города Биробиджана ЕАО от 19.09.2008 № 16), противоречащими федеральному законодательству и недействующими со дня их принятия.
Исходя из положений ч. 3 ст. 253 ГПК РФ суд правомерно указал на необходимость в течение месяца после вступления решения
в законную силу опубликовать в печатном издании "Муниципальная информационная газета" сообщение о решении суда.
Довод кассационной жалобы о том, что оспариваемое Положение
об антитеррористической комиссии в муниципальном образовании "Город Биробиджан" может быть оспорено в порядке главы 25 ГПК РФ, несостоятелен, поскольку не основан на законе.
Нарушений норм материального и процессуального права, влекущих отмену либо изменение решения
суда, не установлено.
Решение
суда мотивировано.
Исходя из изложенного, руководствуясь ст. 361 - 364 ГПК РФ, судебная коллегия
определила:
решение
Биробиджанского городского суда ЕАО от 3 декабря 2008 года оставить без изменения, кассационную жалобу главы муниципального образования "Город Биробиджан" без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ф.Дроздова
Судьи
И.В.Сенотрусова
В.Т.Цыгулев
