ПРАВИТЕЛЬСТВО ОРЕНБУРГСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 30 июня 2009 г. № 329-п
О мерах по совершенствованию управления долговыми
обязательствами Оренбургской области
В целях повышения качества управления долговыми обязательствами Оренбургской области:
1. Утвердить:
1.1. Методику
расчета долговой нагрузки на областной бюджет с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период согласно приложению № 1.
1.2. Методику
расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку областного бюджета согласно приложению № 2.
2. Контроль за исполнением настоящего Постановления возложить на заместителя председателя Правительства - министра финансов Оренбургской области Кухарева В.И.
3. Постановление вступает в силу после его официального опубликования.
Председатель
Правительства
Оренбургской области
С.И.ГРАЧЕВ
Приложение № 1
к постановлению
Правительства
Оренбургской области
от 30 июня 2009 г. № 329-п
Методика
расчета долговой нагрузки на областной бюджет с учетом
действующих и планируемых к принятию долговых обязательств
на среднесрочный период
I. Общие положения
1. Методика расчета долговой нагрузки на областной бюджет с учетом действующих и планируемых к принятию долговых обязательств на среднесрочный период (далее - методика) разработана в целях создания механизма оценки и регулирования долговой нагрузки на областной бюджет, а также оценки способности бюджета Оренбургской области полностью и в срок исполнять свои долговые обязательства за счет доходов бюджета Оренбургской области (без учета межбюджетных трансфертов).
2. Долговые обязательства Оренбургской области могут существовать исключительно в виде обязательств, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.
3. В целях настоящей методики применяются следующие понятия и термины:
планируемые долговые обязательства области - обязательства, которые будут приняты или изменены в соответствии с проектом закона Оренбургской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (проектом закона Оренбургской области о внесении изменений в закон Оренбургской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период) в сторону увеличения в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде;
действующие долговые обязательства области - обязательства, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями и которые не предлагаются (не планируются) в текущем финансовом году, в отчетном финансовом году или в плановом периоде к изменению, признанию утратившими силу либо изменению с увеличением объема;
прямые обязательства - обязательства, которые требуют выплат процентов и (или) суммы основного долга в объемах, сроках и на условиях, предусмотренных обязательством. К прямым обязательствам относятся долговые обязательства, определенные статьей 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации, за исключением государственных гарантий;
условные обязательства - обязательства, выплаты по которым могут возникнуть в будущем при наступлении заранее оговоренных обстоятельств. К условным обязательствам относятся обязательства Оренбургской области по предоставленным государственным гарантиям;
долговая нагрузка областного бюджета - объем обязательств, связанных с обслуживанием и погашением прямых обязательств, и объем резервирования средств под возможные платежи по условным обязательствам;
долговая емкость областного бюджета (далее - долговая емкость) - превышение доходов областного бюджета с учетом остатков средств бюджета, поступлений от продажи акций и иных форм участия в уставном капитале, находящихся в собственности Оренбургской области, над расходами бюджета без учета бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций, расходов на обслуживание существующих прямых и условных обязательств в каждом периоде интервала расчета;
доступная долговая емкость областного бюджета (далее - доступная долговая емкость) - разница между долговой емкостью и долговой нагрузкой в каждом периоде выбранного временного интервала.
4. Целями применения методики являются:
планирование объемов долговых обязательств на принципах, обеспечивающих финансовую устойчивость областного бюджета;
контролирование рисков неисполнения долговых обязательств областного бюджета в зависимости от факторов, влияющих на их изменение;
оценка эффективности государственных заимствований Оренбургской области;
повышение качества прогнозирования параметров государственного долга Оренбургской области и расходов на его обслуживание;
определение экономически безопасного уровня государственного долга Оренбургской области и платежей по долгу на весь период прогнозирования.
II. Расчет долговой нагрузки на областной бюджет с учетом
действующих и планируемых к принятию долговых обязательств
5. Расчет долговой нагрузки на областной бюджет (далее - долговая нагрузка) проводится:
а) на стадии формирования закона области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также на стадии внесения изменений в закон Оренбургской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
Под плановым периодом в рамках настоящей методики понимаются два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом;
б) по состоянию на текущую дату при привлечении государственных заимствований области, предоставлении государственных областных гарантий, проведении мониторинга долговой нагрузки в течение текущего финансового года.
Расчет долговой нагрузки по состоянию на текущую дату производится с учетом действующих долговых обязательств области, а по состоянию на соответствующую дату планового периода - с учетом как действующих, так и планируемых долговых обязательств области.
Также расчет долговой нагрузки может проводиться при проведении операций рефинансирования, реструктуризации или досрочного выкупа действующих долговых обязательств.
При расчете долговой нагрузки временной интервал, по которому оценивается долговая нагрузка, разбивается на периоды расчета. В зависимости от целей планирования (оперативное, краткосрочное или долгосрочное) периодом расчета может быть месяц, квартал или год.
6. Для расчета долговой нагрузки используются данные об объеме и условиях привлечения прямых обязательств и объемов резервирования средств под возможные платежи по условным обязательствам. Долговая нагрузка для каждого i-го периода, связанная с обслуживанием и погашением прямых обязательств и объемов резервирования средств под возможные платежи по условным обязательствам, определяется по следующей формуле:
M L
ДН(i) = SUM(ПГ(i, j) + ОБ(i, j)) + SUM(ОР(i, k)), где:
J=1 k=1
ДН(i) - долговая нагрузка в i-м периоде;
ПГ(i, j) - расходы на погашение j-го прямого обязательства в i-м периоде, за исключением расходов на погашение прямых обязательств, привлеченных для финансирования кассовых разрывов;
ОБ(i, j) - расходы на обслуживание j-го прямого обязательства в i-м периоде;
ОР(i, k) - объемы резервирования средств под возможный платеж по k-му условному обязательству в i-м периоде;
M - число, прямых обязательств;
L - число, условных обязательств.
Сумма ДН(i) для всех периодов представляет собой совокупную долговую нагрузку на выбранном временном интервале:
N
ДН = SUM ДН(i), где:
i=1
№ - число периодов расчета во временном интервале.
7. В целях определения возможности исполнения прямых обязательств и платежей по условным обязательствам проводится оценка их исполнения за счет поступления доходов и источников финансирования дефицита бюджета Оренбургской области. Результатом является долговая емкость бюджета Оренбургской области (далее - долговая емкость).
Долговая емкость рассчитывается по следующей формуле:
ДЕ(i) = Д(i) + ОС(i) + ПП(i) - Р(i), где:
ДЕ(i) - долговая емкость;
Д(i) - доходы областного бюджета в i-м периоде;
ОС(i) - остатки средств областного бюджета на начало i-го периода;
ПП(i) - поступления от продажи акций и иных форм участия в уставном капитале организаций, находящихся в собственности Оренбургской области в i-м периоде;
Р(i) - расходы областного бюджета в i-м периоде без учета бюджетных ассигнований на осуществление бюджетных инвестиций, расходов на обслуживание существующих прямых обязательств и резервирования средств под возможную ответственность по условным обязательствам в i-м периоде.
Сумма ДЕi всех периодов представляет собой расчетную долговую емкость на выбранном временном интервале:
N
ДЕ = SUM ДЕ(i), где
i=1
№ - число периодов расчета во временном интервале.
8. Для оценки возможности привлечения новых заимствований проводится расчет доступной долговой емкости областного бюджета.
Доступная долговая емкость областного бюджета (далее - доступная долговая емкость) определяется как разница между долговой емкостью и долговой нагрузкой в каждом периоде выбранного временного интервала:
ДДЕ(i) = ДЕ(i) - ДН(i), где:
ДДЕ(i) - доступная долговая емкость в i-м периоде;
ДЕ(i) - долговая емкость в i-м периоде;
ДН(i) - долговая нагрузка в i-м периоде.
Сумма ДДЕi всех периодов представляет собой доступную долговую емкость на выбранном интервале планирования:
N
ДДЕ = SUM ДДЕ(i), где:
i=1
№ - число периодов расчета во временном интервале.
Определение оптимального уровня долговой нагрузки на областной бюджет должно обеспечить необходимый уровень его экономической безопасности, защиту определенной части расходов бюджета, необходимой для выполнения социальных программ, от рисков, связанных с погашением долговых обязательств.
Если доступная долговая емкость для новых заимствований положительна на всем интервале планирования, то допускается привлечение новых заимствований.
Если доступная долговая емкость для новых заимствований отрицательна в каком-либо периоде, то в зависимости от длительности периода возможны два варианта:
а) если доступная долговая емкость отрицательна по итогам какого-либо года внутри интервала планирования, то необходимо провести рефинансирование или частичное досрочное погашение имеющихся обязательств с целью приведения их в пределы долговой емкости бюджета.
Привлечение новых заимствований, увеличивающих расходы на погашение и обслуживание обязательств в выбранном году, до проведения рефинансирования или досрочного погашения не допускается;
б) если доступная долговая емкость положительна для каждого планируемого года в целом, но отрицательна для какого-либо более короткого периода внутри какого-то года, то возникает кассовый разрыв бюджета. Кассовый разрыв бюджета в данном случае может быть покрыт за счет средств финансового резерва, сформированного для этих целей в соответствии с установленным порядком, или устранен с помощью рефинансирования или частичного досрочного погашения имеющихся обязательств, либо профинансирован за счет привлечения в соответствующем году краткосрочного заимствования на финансирование кассового разрыва. Допускается привлечение новых заимствований, увеличивающих расходы на погашение и обслуживание обязательств в выбранном году.
Доступная долговая емкость первого финансового года в интервале планирования является свободными средствами бюджета, которые могут быть направлены на:
финансирование инвестиционной программы;
досрочное погашение обязательств с целью снижения долговой нагрузки на бюджеты будущих лет.
Значения доступной долговой емкости в последующие годы являются ограничениями по объему при планировании новых долговых и условных обязательств.
Приложение № 2
к постановлению
Правительства
Оренбургской области
от 30 июня 2009 г. № 329-п
Методика
расчета объема возможного привлечения новых
долговых обязательств с учетом их влияния
на долговую нагрузку областного бюджета
I. Общие положения
1. Методика расчета объема возможного привлечения новых долговых обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку бюджета Оренбургской области (далее - методика) разработана в целях повышения эффективности расходования средств областного бюджета, укрепления финансовой дисциплины и основывается на системе оценок необходимых и достаточных условий (критериев) принятия решений о возможности привлечения новых долговых обязательств Оренбургской области (далее - обязательства).
2. Методика устанавливает порядок расчета объема возможного привлечения новых государственных заимствований области и выдачи государственных областных гарантий с учетом их влияния на долговую нагрузку областного бюджета без превышения планируемого уровня долговой нагрузки.
3. Расчет объема планируемых долговых обязательств области производится на основе определения уровня долговой нагрузки с использованием методики расчета долговой нагрузки на областной бюджет.
4. Расчет объема планируемых долговых обязательств области производится на стадии формирования закона Оренбургской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также на стадии подготовки проекта о внесении изменений в закон Оренбургской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Плановый период, на который производится расчет, разбивается по годам.
Обновление указанного расчета производится в течение текущего финансового года для управления государственным долгом области при внесении изменений в закон Оренбургской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.
5. Объем планируемых долговых обязательств области определяется на основании:
параметров
областного бюджета и ограничений, задаваемых уровнями долговой нагрузки, согласно приложению к настоящей методике;
условий возможных государственных заимствований области на финансовом рынке;
потребности в государственных заимствованиях области.
II. Планирование новых долговых обязательств с учетом
их влияния на долговую нагрузку областного бюджета
6. Планирование прямых и условных обязательств производится раздельно. При этом доступная долговая емкость для новых заимствований делится на три части (данное соотношение выполняется для каждого периода i интервала планирования):
ДДЕ = ДДЕО + ДДЕУ + ДДЕР, где:
ДДЕО - часть доступной долговой емкости, отводимая на платежи по погашению и обслуживанию вновь привлекаемых прямых обязательств;
ДДЕУ - часть доступной долговой емкости, предназначенная для покрытия ожидаемой ответственности по вновь принимаемым условным обязательствам;
ДДЕР - неиспользуемая (страховочная) часть доступной долговой емкости, компенсирующая риск ликвидности, возникающий вследствие ошибок прогнозирования.
Отношение ДДЕО, ДДЕУ и ДДЕР к доступной долговой емкости устанавливается министерством финансов Оренбургской области.
7. Прямые обязательства по целям заимствования подразделяются на три вида:
заимствования на рефинансирование, привлекаемые для погашения уже существующих обязательств;
заимствования на покрытие временных кассовых разрывов, погашаемые в пределах финансового года, в котором они привлекаются;
инвестиционные заимствования, в том числе на реализацию ведомственных целевых программ, и погашаемые вне пределов финансового года, в котором они привлечены.
Планирование вновь привлекаемых долговых обязательств осуществляется на основе потребностей в заимствованиях на указанные цели.
8. При планировании вновь привлекаемых прямых и условных обязательств учитываются следующие ограничения, определяемые:
Бюджетным кодексом Российской Федерации и нормативными правовыми актами Оренбургской области;
доступной долговой емкостью, отводимой на платежи по погашению и обслуживанию вновь привлекаемых долговых обязательств;
доступной долговой емкостью, предназначенной для покрытия ожидаемой ответственности по вновь принимаемым условным обязательствам.
9. При планировании каждого нового долгового обязательства оцениваются:
долговая нагрузка на областной бюджет с учетом действующих долговых обязательств и планируемого к принятию обязательства;
долговая емкость;
доступная долговая емкость.
III. Планирование заимствований на рефинансирование
10. Потребность в заимствованиях на рефинансирование удовлетворяется в первоочередном порядке.
Планирование операций рефинансирования и досрочного погашения прямых обязательств выполняется после расчета доступной долговой емкости.
Рефинансирование может быть вынужденным в случае, если объемы обслуживания и погашения обязательств превышают возможности областного бюджета в выбранном временном интервале либо добровольным в случае, если рефинансирование осуществляется в целях улучшения условий обслуживания и погашения имеющихся прямых обязательств;
а) вынужденное рефинансирование.
С целью проверки риска ликвидности и заблаговременного выявления возможного недостатка средств областного бюджета на своевременное погашение и обслуживание существующих обязательств осуществляется систематический контроль выполнения ограничений, накладываемых долговой нагрузкой на долговую емкость. Ограничения проверяются по периодам расчета (месяц, квартал, год).
При отрицательном значении ДДЕО для какого-либо i-го периода необходимо рефинансирование либо частичное досрочное погашение имеющихся обязательств для приведения их в пределы доступной долговой емкости областного бюджета.
В результате операции по рефинансированию вычисляется новая доступная долговая емкость областного бюджета ДДЕО. Вычисление осуществляется следующим образом.
Из объема существующей долговой нагрузки вычитаются объемы обслуживания и погашения обязательств, которые будут рефинансированы. Соответственно пересчитывается доступная долговая емкость в период проведения операции рефинансирования. Результатом является увеличение доступной долговой емкости в i-м периоде.
К объему существующей долговой нагрузки прибавляются объемы обслуживания и погашения обязательств, которые будут привлечены в результате операции рефинансирования. Соответственно пересчитывается доступная долговая емкость по периодам, в течение которых будут осуществляться обслуживание и погашение привлеченного обязательства. Результатом является уменьшение доступной долговой емкости в будущих периодах;
б) добровольное рефинансирование.
С целью улучшения условий для имеющихся прямых обязательств осуществляется мониторинг финансовых условий на рынке заимствований.
Если в результате мониторинга выявляются новые возможности по привлечению заимствований, связанные с меньшими рисками или имеющие меньшую стоимость при сохранении величины рисков на приемлемом уровне, то для действующих прямых обязательств, предусматривающих возможность досрочного погашения, может быть осуществлена операция добровольного рефинансирования с последующим возникновением новых обязательств на более выгодных условиях.
Результат операции добровольного рефинансирования рассчитывается аналогично операции вынужденного рефинансирования.
IV. Планирование заимствований для финансирования
временных кассовых разрывов областного бюджета
11. Для финансирования временных кассовых разрывов применяются краткосрочные заимствования.
Привлеченные средства (далее - Пс) определяются следующими составляющими в зависимости от способов заимствования:
бюджетные кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (далее - Кбс);
краткосрочные кредиты, привлекаемые от кредитных организаций (далее - Кко);
средства от размещения государственных ценных бумаг, в том числе краткосрочных (далее - Сцб).
Объем привлеченных средств определяется по формуле:
Пс = Кбс + Кко + Сцб.
Все заимствования, производимые для финансирования временных кассовых разрывов, являются краткосрочными и погашаются до завершения текущего финансового года.
V. Планирование инвестиционных заимствований
12. Планирование инвестиционных заимствований для реализации областных целевых программ, ведомственных целевых программ осуществляется министерством финансов Оренбургской области.
При планировании инвестиционных заимствований министерством финансов Оренбургской области рассматривает объемы и сроки финансирования инвестиционных проектов (программы), предусмотренных областными целевыми программами, ведомственными целевыми программами, и возможность их финансирования за счет средств областного бюджета.
Распределение средств областного бюджета на финансирование инвестиционных проектов производится до тех пор, пока доступная долговая емкость в целом остается положительной.
При рассмотрении каждого проекта и вычитания его графика финансирования из доступной долговой емкости ее значение в периодах расчета снижается.
Распределение средств областного бюджета на финансирование инвестиционных проектов осуществляется до отрицательного значения доступной долговой емкости.
После завершения процедуры распределения средств областного бюджета на финансирование инвестиционных проектов значение доступной долговой емкости на очередной финансовый год и плановый период является положительной, однако для периодов внутри года величина может быть как положительной, так и отрицательной.
Если значения доступной долговой емкости отрицательны для какого-либо периода внутри какого-то года, то необходимо провести рефинансирование или частичное досрочное погашение имеющихся обязательств.
После этого процедура переходит к следующему этапу - планированию финансирования инвестиционных проектов за счет привлеченных средств. В случае если потребности в финансировании инвестиционных проектов могут быть удовлетворены за счет доступной долговой емкости, то инвестиционные заимствования не планируются.
13. Процедура планирования заимствований производится по отдельности по каждому инвестиционному проекту.
Потребности в финансировании инвестиционного проекта определяют объем привлекаемого заимствования. Срок реализации проекта и доступные финансовые инструменты на рынке определяют долговую нагрузку предполагаемого заимствования:
H
ДНЗ(i) = SUM(ПГ(i) + ОБ(i)) , где:
i=1
ДНЗ(i) - долговая нагрузка предполагаемого заимствования в i-м периоде;
ПГ(i) - расходы на погашение предполагаемого заимствования в i-м периоде;
ОБ(i) - расходы на обслуживание предполагаемого заимствования в i-м периоде;
H - число периодов обслуживания и погашения предполагаемого заимствования.
14. В каждом i-м периоде из части доступной долговой емкости ДДЕО(i) вычитается долговая нагрузка предполагаемого заимствования ДНЗ(i) в соответствующем периоде. При этом образуется новое значение ДДЕО(i) для каждого периода расчета:
ДДЕО(i) = ДДЕО(i) - ДНЗ(i).
15. Проект считается отобранным для финансирования в планируемом интервале, если выполненный для него расчет показывает положительное значение ДДЕО(i) на всем интервале планирования.
Отбор инвестиционных проектов из областных и ведомственных целевых программ повторяется до тех пор, пока не нарушается одно из следующих условий:
для очередного инвестиционного проекта не будут нарушены ограничения на объемы долга и его обслуживание, а также предельный размер дефицита областного бюджета, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации и нормативными правовыми актами Оренбургской области;
ДДЕО(i) не окажется отрицательной хотя бы в одном из периодов на всем интервале планирования.
В результате выполнения вышеприведенной последовательности действий министерством финансов Оренбургской области формируется список инвестиционных проектов (программ), которые могут быть профинансированы, а также потребности в инвестиционных заимствованиях (объемы и сроки привлечения).
VI. Порядок учета прогнозируемых
объемов условных обязательств
16. Планирование условных обязательств представляет собой процесс отбора планируемых к предоставлению государственных гарантий в объемах, допускаемых Бюджетным кодексом Российской Федерации, нормативными правовыми актами Оренбургской области и ограничениями по части доступной долговой емкости, предназначенной для покрытия ожидаемой ответственности по вновь привлекаемым условным обязательствам (далее - ДДЕУ).
17. Для планируемой к предоставлению гарантии определяется объем резерва (ОР) по ожидаемой ответственности и период возможной ответственности (i). Объем резерва вычисляется как произведение ожидаемой выплаты на вероятность исполнения государственной гарантии:
ОР(i) = ПЛТ(i) x В(j), где:
ОР - объем резерва по ожидаемой ответственности в i-м периоде;
ПЛТ(i) - ожидаемая выплата по условному обязательству в i-м периоде;
В(j) - вероятность исполнения j-го условного обязательства.
Вероятность исполнения условного обязательства определяется министерством финансов Оренбургской области.
18. Рассчитанный объем резерва по ожидаемой ответственности вычитается из ДДЕУ(i) в i-м периоде, образуя новое значение ДДЕУ(i) - части доступной долговой емкости, предназначенной для покрытия ожидаемой ответственности по вновь привлекаемым условным обязательствам в i-м периоде:
ДДЕУ(i) = ДДЕУ - ОР(i).
19. Гарантия считается отобранной для предоставления в планируемом интервале, если выполненный для нее расчет показывает положительное значение ДДЕУ(i) на всем интервале планирования.
Отбор гарантий повторяется до тех пор, пока для какой-либо очередной планируемой к предоставлению гарантии значение ДДЕУ(i) не окажется отрицательной хотя бы в одном из периодов на всем интервале планирования.
В результате выполнения вышеприведенной последовательности действий министерством финансов Оренбургской области формируются список предоставляемых государственных гарантий, а также требуемый объем резерва по ожидаемой ответственности.
Приложение
к методике расчета объема
возможного привлечения новых
долговых обязательств
Предельные параметры
управления государственным долгом Оренбургской области
+---+-----------------------------------------------+-----------+---------+
¦ № ¦ Наименование показателя ¦Допустимый ¦Кризисный¦
¦п/п¦ ¦ уровень ¦ уровень ¦
+---+-----------------------------------------------+-----------+---------+
¦1. ¦Отношение объема государственного долга к ¦< 100 % ¦>= 100 % ¦
¦ ¦годовому объему доходов областного бюджета без ¦ ¦ ¦
¦ ¦учета объема безвозмездных поступлений ¦ ¦ ¦
+---+-----------------------------------------------+-----------+---------+
¦2. ¦Отношение объема расходов на обслуживание ¦< 15 % ¦>= 15 % ¦
¦ ¦государственного долга к объему расходов ¦ ¦ ¦
¦ ¦областного бюджета, за исключением объема ¦ ¦ ¦
¦ ¦расходов, осуществляемых за счет субвенций из ¦ ¦ ¦
¦ ¦федерального бюджета ¦ ¦ ¦
+---+-----------------------------------------------+-----------+---------+
¦3. ¦Отношение дефицита бюджета области к общему ¦< 15 % ¦>= 15 % ¦
¦ ¦годовому объему доходов областного бюджета без ¦ ¦ ¦
¦ ¦учета объема безвозмездных поступлений ¦ ¦ ¦
+---+-----------------------------------------------+-----------+---------+
