ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 24 ноября 2008 г. по делу № 3-200-2008
Именем Российской Федерации
Пермский краевой суд в лице председательствующего судьи Васильевой О.А. при секретаре Жужговой Л.Л. с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Масленниковой И.А., поддержавшей заявленные требования, представителя Законодательного Собрания Пермского края Смолина А.А., полагавшего заявление не подлежащим удовлетворению, рассмотрел 24 ноября 2008 года в открытом судебном заседании в городе Перми дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании Закона
Пермской области "Об организации работы по опеке и попечительству в Пермском крае" от 07.08.1997 № 813-120 недействующим в части,
установил:
Законом
Пермской области "Об организации работы по опеке и попечительству в Пермском крае" от 07.08.1997 № 813-120, опубликованным в издании "Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области" № 6 от 17.09.1997, определены принципы организации и деятельности органов исполнительной власти Пермского края по осуществлению опеки и попечительства на территории края в соответствии с полномочиями, предоставленными субъектам Российской Федерации статьей 72 Конституции Российской Федерации и федеральным законодательством.
Статьей 8
Закона предусмотрены функции органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних, в соответствии с которыми органы опеки и попечительства в целях защиты прав и интересов несовершеннолетних, в том числе:
организуют работу с должностными лицами, гражданами по выявлению детей-сирот, и детей, оставшихся без попечения родителей, участвуют в выявлении данной категории детей, ведут их учет (абзац 2
указанной статьи);
осуществляют в месячный срок подготовку документов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и несовершеннолетних, не имеющих нормальных условий для воспитания в семье, для установления опеки (попечительства), помещения в приемную семью, усыновления, а при отсутствии такой возможности обеспечивают устройство в образовательное, лечебное учреждение или учреждение социальной защиты населения (абзац 3)
;
при наличии правового статуса для усыновления ребенка и невозможности передать его на воспитание в семью в месячный срок направляют сведения о нем в Агентство по управлению социальными службами Пермского края, исполняющее функции регионального оператора государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, для постановки на централизованный учет в федеральном банке данных о детях, подлежащих передаче на воспитание в семью (абзац 4)
;
осуществляют контроль за выполнением возложенных на приемных родителей обязанностей по содержанию, воспитанию, образованию ребенка (детей) (абзац 15)
.
Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующей статьи 8
Закона Пермской области от 07.08.1997 № 813-120 в следующей части:
абзаца 2
в части слов "организуют" и "участвуют";
абзаца 3
в части слов "подготовку" и "несовершеннолетних, не имеющих нормальных условий для воспитания в семье";
абзаца 4
в части слов "при наличии правового статуса для усыновления";
абзаца 15
в части слов "на приемных родителей".
В обоснование своего заявления заместитель краевого прокурора указал, что в оспариваемой части областной Закон
противоречит положениям статей 121, 122, 123 Семейного кодекса, статьи 16 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" от 24.06.1999 № 120-ФЗ, Федеральному закону "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" от 16.04.2001 № 44-ФЗ, поскольку снижает уровень ответственности органов опеки и попечительства, сужает круг их обязанностей, допускает участие других лиц в деятельности по выявлению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, использует понятие "несовершеннолетние, не имеющие нормальных условий для воспитания", не соответствующее понятиям, содержащимся в федеральном законодательстве.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор Богомолова Е.П. заявленные требования поддержала.
Федеральным законом от 24.04.2008 № 49-ФЗ с 1 сентября 2008 года статья 155 Семейного кодекса РФ признана утратившей силу.
Представитель Законодательного Собрания Пермского края Смолин А.А. возражал против удовлетворения заявления, полагая его необоснованным в полном объеме. По его мнению, выявление детей, оставшихся без попечения родителей, невозможно без организации соответствующей работы с иными лицами и участия в этой работе. Организация работы по выявлению таких детей с другими лицами не противоречит статье 122 Семейного кодекса РФ. Устройство ребенка в семью, которое в силу п. 3 статьи 122 СК РФ должно быть произведено в течение месяца с момента поступления сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, предполагает, в том числе, и подготовку документов для устройства детей. Использование в абзаце 3 статьи 8
оспариваемого Закона понятия "несовершеннолетние, не имеющие нормальных условий для воспитания в семье" следует толковать как установление дополнительных гарантий и мер социальной помощи данной категории лиц, что соответствует полномочиям органа государственной власти субъекта Российской Федерации, предусмотренным статьей 26.3.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Направление сведений о ребенке в Агентство по управлению социальными службами края при наличии правового статуса для усыновления, как то указано в абзаце 4
оспариваемой нормы, соответствует положениям пункта 3 ст. 122 СК РФ и Постановлению Правительства Российской Федерации от 04.04.2002 № 217 "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием". Абзац 15 статьи 8
областного Закона дословно воспроизводит содержание пункта 2 статьи 155 СК РФ.
Заслушав объяснения участвующего в деле прокурора и представителя заинтересованного лица, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования о признании недействующими отдельных положений статьи 8
Закона Пермской области "Об организации работы по опеке и попечительству в Пермском крае" от 07.08.1997 № 813-120 подлежат частичному удовлетворению по следующим основаниям.
На основании ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 № 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
В соответствии с пунктами "е" и "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся общие вопросы воспитания, образования, защита семьи, материнства, отцовства и детства.
В силу абзаца 2 и 3 пункта 1 статьи 121 Семейного кодекса РФ органы опеки и попечительства выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, ведут учет таких детей и исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения родителей избирают формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей (статья 123 настоящего Кодекса), а также осуществляют последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования.
Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается.
Согласно пункту 1 статьи 122 настоящего Кодекса должностные лица учреждений (дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных учреждений, лечебных учреждений и других учреждений) и иные граждане, располагающие сведениями о детях, указанных в пункте 1 статьи 121 настоящего Кодекса, обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей.
Орган опеки и попечительства в течение трех дней со дня получения таких сведений обязан провести обследование условий жизни ребенка и при установлении факта отсутствия попечения его родителей или его родственников обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о его устройстве.
Анализ приведенных положений Семейного кодекса РФ позволяет сделать вывод о том, что выявление детей, оставшихся без попечения родителей, является прерогативой органов опеки и попечительства и способом защиты прав и интересов этой категории детей. Выявление данной категории несовершеннолетних лиц производится при получении сведений о таких детях и заключается в проверке этих сведений и установлении факта отсутствия попечения над несовершеннолетними. Предоставление иными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 122 СК РФ, сведений о детях, оставшихся без попечения родителей, лишь способствует выполнению этой функции, однако не является выявлением данной категории лиц.
Положения абзаца 2 статьи 8
Закона Пермской области "Об организации работы по опеке и попечительству в Пермском крае" от 07.08.1997 № 813-120 в той части, в какой они предусматривают функции органов опеки и попечительства по организации работы с должностными лицами, гражданами по выявлению детей-сирот, и детей, оставшихся без попечения родителей, участию в выявлении данной категории детей, противоречат абзацам 2 и 3 пункта 1 статьи 121 Семейного кодекса РФ. Областной закон
в указанной части не обеспечивает реализацию в полной мере органами опеки и попечительства обязанности по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, поскольку ограничивает данную обязанность функциями организации работы по выявлению и участия в выявлении, а также и допускает участие иных лиц в выявлении этой категории детей.
В соответствии с пунктом 3 статьи 122 Семейного кодекса РФ орган опеки и попечительства в течение месяца со дня поступления сведений, указанных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи, обеспечивает устройство ребенка (статья 123 настоящего Кодекса) и при невозможности передать ребенка на воспитание в семью направляет сведения о таком ребенке по истечении указанного срока в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации для учета в региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей.
Положения абзаца 3 статьи 8
областного Закона № 813-120, предусматривающие осуществление органами опеки и попечительства в месячный срок подготовки документов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, для установления опеки (попечительства), помещения в приемную семью, усыновления, а при отсутствии такой возможности устройство в образовательное, лечебное учреждение или учреждение социальной защиты, в той части, в какой они не предусматривают обязанности органов опеки и попечительства по обеспечению устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в течение месяца после поступления сведений о таких детях, противоречат пункту 3 статьи 122 СК РФ.
В силу указанной нормы Семейного кодекса РФ органы опеки и попечительства при выявлении детей, оставшихся без попечения родителей, в течение месяца обязаны не только подготовить соответствующие документы, но и устроить детей на основании ст. 123 СК РФ, то есть устроить их в семью на воспитание (усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в патронатную семью), а при отсутствии такой возможности - в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов.
Кроме того, абзац 3 статьи 8
оспариваемого Закона в части слов "несовершеннолетних, не имеющих нормальных условий для воспитания в семье" также противоречит федеральному законодательству, поскольку на основании статей 122 и 123 СК РФ допускается устройство детей, оставшихся без попечения родителей, а не детей, не имеющих нормальных условий для воспитания в семье.
Довод представителя Законодательного Собрания Пермского края о том, что в данном случае орган государственной власти правомерно установил несовершеннолетним, не имеющим нормальных условий для воспитания в семье, дополнительные гарантии и меры социальной помощи, не может быть признан состоятельным. В силу положений Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью либо в соответствующие организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не относится к дополнительным гарантиям по их социальной поддержке.
Абзац 4 статьи 8
оспариваемого Закона, предусматривающий направление органами опеки и попечительства в месячный срок при наличии правового статуса для усыновления ребенка и невозможности передать его на воспитание в семью сведений о нем в Агентство по управлению социальными службами Пермского края, исполняющее функции регионального оператора государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, для постановки на централизованный учет в федеральном банке данных о детях, подлежащих передаче на воспитание в семью, в части слов "наличии правового статуса для усыновления ребенка и" противоречит как пункту 3 статьи 122 СК РФ, так и положениям Федерального закона "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" от 16.04.2001 № 44-ФЗ.
Так, частью 1 статьи 5 Федерального закона № 44-ФЗ предусмотрено обязательное предоставление органами опеки и попечительства региональному оператору сведений о каждом ребенке, оставшемся без попечения родителей и не устроенном на воспитание в семью по месту его фактического нахождения в срок, установленный статьей 122 СК РФ, для формирования регионального банка данных о детях.
Является необоснованным довод представителя заинтересованного лица о том, что в указанной части абзац 4 статьи 8
оспариваемого Закона соответствует Постановлению Правительства Российской Федерации от 04.04.2002 № 217 "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием". Как указанным Постановлением Правительства Российской Федерации, так и утвержденными им Правилами ведения государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием и использованием предусмотрено ведение государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, а не о детях, имеющих правовой статус для усыновления.
Таким образом, требования заместителя краевого прокурора, касающиеся абзацев 2
, 3
и 4 статьи 8
оспариваемого Закона, являются обоснованными и подлежащими удовлетворению. Вместе с тем, абзац 2
подлежит признанию недействующим в полном объеме, а не в части отдельных слов и выражений, указанных в заявлении, поскольку в случае признания данных положений Закона
недействующими в объеме, указанном в заявлении, утратится смысл правовой нормы
, что приведет к неопределенности и неясности ее содержания, и невозможности ее дальнейшего правоприменения.
Абзац 3
подлежит признанию недействующим как в части слов "несовершеннолетних, не имеющих нормальных условий для воспитания в семье", так и той части, в какой эта правовая норма
не предусматривает обязанность органов опеки и попечительства по обеспечению устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в течение месяца после поступления сведений о таких детях. Оснований для признания положений указанного абзаца
недействующими в части слова "подготовки" не имеется.
Абзац 4
подлежит признанию недействующим в части слов "наличии правового статуса для усыновления ребенка и".
Статья 8
областного Закона в указанной выше части подлежит признанию недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.
Оспаривая абзац 15 статьи 8
областного Закона, предусматривающий обязанность органов опеки и попечительства по контролю за выполнением возложенных на приемных родителей обязанностей по содержанию, воспитанию, образованию ребенка (детей), прокурор полагал, что положения данной правовой нормы
сужают объем предусмотренных федеральным законодательством обязанностей органов опеки и попечительства в части осуществления установленного абзацем 2 пункта 1 статьи 121 СК РФ последующего контроля за условиями содержания, воспитания и образования детей, оставшихся без попечения родителей.
Действительно, положения абзаца 2 пункта 1 статьи 121 СК РФ предусматривают обязанность органов опеки и попечительства по осуществлению контроля за условиями содержания, воспитания и образования всех детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе детей, переданных под опеку и попечительство, в приемную семью, в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Между тем, суд не находит оснований для признания абзаца 15
оспариваемой статьи областного Закона недействующим. При этом суд исходит из следующего.
В соответствии с пунктом 2 статьи 155 СК РФ орган опеки и попечительства вправе осуществлять контроль за выполнением возложенных на приемных родителей обязанностей по содержанию, воспитанию, образованию ребенка (детей).
Положения абзаца 15 статьи 8
областного Закона соответствуют пункту 2 статьи 155 СК РФ и не противоречат абзацу 2 пункта 1 статьи 121 СК РФ, так как в силу абзаца 24 статьи 8
областного Закона № 813-120 органы опеки и попечительства осуществляют и иные функции по опеке и попечительству согласно действующему законодательству, что предполагает и выполнение ими установленной пунктом 1 статьи 121 СК РФ обязанности по осуществлению последующего контроля за условиями содержания, воспитания и образования всех детей, оставшихся без попечения родителей.
Таким образом, в данной части требование прокурора не основано на законе и не подлежит удовлетворению.
На основании изложенного и руководствуясь ст. 194-199, ч. 1, 2 ст. 253 ГПК РФ, суд
решил:
Частично удовлетворить заявление заместителя прокурора Пермского края.
Признать с момента вступления решения суда в законную силу статью 8
Закона Пермской области "Об организации работы по опеке и попечительству в Пермском крае" от 07.08.1997 № 813-120 недействующей в следующей части:
- абзац 2
;
- абзац 3
в части слов "несовершеннолетних, не имеющих нормальных условий для воспитания в семье", а также в той части, в какой эта правовая норма
не предусматривает обязанность органов опеки и попечительства по обеспечению устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в течение месяца после поступления сведений о таких детях;
- абзац 4
в части слов "наличии правового статуса для усыновления ребенка и".
После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в издании "Собрание законодательства Пермского края".
Отказать заместителю прокурора Пермского края в удовлетворении заявления в части требования о признании недействующим абзаца 15 статьи 8
Закона Пермской области "Об организации работы по опеке и попечительству в Пермском крае" от 07.08.1997 № 813-120.
Решение может быть обжаловано заинтересованным лицом и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня принятия решения в окончательной форме - с 25 ноября 2008 года.
Судья п.п.
О.А.ВАСИЛЬЕВА
Судья краевого суда
О.А.ВАСИЛЬЕВА
