ПОСТАНОВЛЕНИЕ
ПРАВИТЕЛЬСТВА БЕЛГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ
от 14 июля 2008 г. № 174-пп
Белгород
О ПОРЯДКЕ ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ
ПРАВОВЫХ АКТОВ ОБЛАСТИ НА КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ
(в ред. постановления
правительства Белгородской области
от 01.06.2009 № 181-пп)
В целях реализации постановления
правительства Белгородской области от 28 марта 2006 года № 74-пп "О Плане мероприятий по реализации административной реформы в Белгородской области в 2006 - 2008 годах" правительство области постановляет:
1. Утвердить Порядок
проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов области на коррупциогенность (далее - Порядок, прилагается).
2. Руководителям органов исполнительной власти и государственных органов области обеспечить соблюдение требований Порядка.
3. Контроль за исполнением постановления возложить на заместителя губернатора области - руководителя аппарата губернатора области О.Н.Полухина.
Губернатор Белгородской области
Е.САВЧЕНКО
Утвержден
постановлением правительства
Белгородской области
от 14 июля 2008 года № 174-пп
ПОРЯДОК
ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
ОБЛАСТИ НА КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ
(в ред. постановления
правительства Белгородской области
от 01.06.2009 № 181-пп)
1. Настоящим порядком регулируется проведение экспертизы на коррупциогенность проектов нормативных правовых актов Белгородской области (далее - нормативный правовой акт) в целях выявления в них правовых норм, создающих условия для коррупции.
Настоящий порядок может применяться для экспертизы на коррупциогенность ранее принятых законов и иных нормативных актов Белгородской области, проводимой по инициативе губернатора Белгородской области, руководителей органов исполнительной власти Белгородской области или общественных объединений и организаций, зарегистрированных в установленном порядке на территории Белгородской области.
2. Экспертизе на коррупциогенность подлежат проекты законов Белгородской области, инициированные губернатором Белгородской области, правительством Белгородской области, а также проекты нормативных правовых актов органов исполнительной власти и иные проекты по усмотрению губернатора и руководителей органов исполнительной власти области и государственных органов Белгородской области.
(п. 2 в ред. постановления
правительства Белгородской области от 01.06.2009 № 181-пп)
(см. текст в предыдущей редакции
)
3. Уполномоченным органом, на который возлагается обязанность проведения указанной экспертизы, является аппарат губернатора Белгородской области.
Экспертиза может быть как внутренней (проводимой органами исполнительной власти, государственными органами), так и внешней, межведомственной (с привлечением независимых специалистов, экспертов, представителей общественных организаций, органов юстиции (по согласованию) и других).
По наиболее значимым проектам могут проводиться публичное обсуждение, изучение общественного мнения и другие формы привлечения общественности к оценке проекта на коррупциогенность.
Аппарат губернатора области направляет в Общественную палату Белгородской области, Торгово-промышленную палату Белгородской области, а также иные некоммерческие организации социально значимые проекты нормативных правовых актов для проведения их независимой экспертизы.
(абзац введен постановлением
правительства Белгородской области от 01.06.2009 № 181-пп)
4. Под коррупциогенностью понимается заложенная в правовых нормах возможность способствовать коррупционным действиям или решениям в процессе реализации содержащих такие нормы нормативных правовых актов.
Под коррупциогенным фактором понимается нормативное положение, прямо или косвенно допускающее (провоцирующее) коррупционные проявления субъектов правоприменения при его реализации.
5. Типичными коррупционными факторами являются:
(в ред. постановления
правительства Белгородской области от 01.06.2009 № 181-пп)
(см. текст в предыдущей редакции
)
1) Определение компетенции по формуле "вправе".
Многие нормативные правовые акты определяют компетенцию государственного органа (должностного лица) при помощи формулировок "вправе", "может". Это относится к любым видам полномочий - регистрационным, разрешительным, контрольным.
2) Широта дискреционных полномочий.
Исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенного пространства свободного усмотрения должностных лиц (административное усмотрение). Именно поэтому органы государственной власти обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств.
Сроки принятия решения. Обычно применяется формула "в течение" или "не позднее". Коррупциогенность повышается с увеличением продолжительности таких сроков или установлением широкого временного диапазона, а также при отсутствии срока.
Всегда есть право выбора как минимум из двух вариантов решения (положительного или отрицательного). При этом наиболее коррупциогенна ситуация, когда нормативный правовой акт предоставляет несколько возможных вариантов без точного определения условий принятия того или иного решения. В идеале условия выбора того или иного варианта решения должен фиксировать закон, а не нормативный правовой акт органа исполнительной власти.
3) Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права.
Когда условия (требования), необходимые для реализации субъектом своего права либо исполнения обязанности, обременительны настолько, что превышают уровень разумного, коррупционные отношения становятся почти неизбежными.
Коррупциогенность повышается, если перечень оснований для отказа:
а) открытый, то есть неисчерпывающий;
б) содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других нормативных правовых актах, в том числе подзаконного характера;
в) содержит "размытые", субъективно-оценочные основания отказа (например, представленные заявителем сведения не соответствуют действительности или представлены не в полном объеме).
4) Юридико-лингвистическая коррупциогенность.
Любой нормативный правовой акт должен строиться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности языка. Повышает коррупциогенность использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых законодательством Российской Федерации, допускающих различные трактовки и прочее. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может искажать смысл положений нормативных правовых актов. Особенно недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность.
5) Наличие пробела в регулировании.
Этот коррупционный фактор выражается в отсутствии регулирования того или иного вопроса. Коррупциогенность повышается, когда в нормативном правовом акте отсутствуют нормы статусного характера (если они должны быть), нормы, касающиеся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за органом функции. Такое упущение создает возможность для произвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны государственных служащих и совершения ими действий по собственному усмотрению.
6) Отсутствие административных процедур.
Коррупциогенность понижается, если существует четкий порядок принятия решения (административные процедуры). Таким образом, упорядочить осуществление полномочий государственных органов можно при введении административных процедур - нормативно установленных порядка и сроков осуществления действий. Существуют процедуры принятия решений, получения и использования информации, рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, контроля.
7) Отсутствие конкурсных (аукционных) процедур.
Осуществление некоторых видов полномочий предполагает присутствие нескольких граждан или юридических лиц, претендующих на предоставление конкретного права. Но выбор этого правополучателя не может быть произвольным или пристрастным. Использование специальных процедур, именуемых в гражданском праве "торги" (аукционы и конкурсы), способно снизить вероятность субъективного подхода.
Как правило, аукционы и конкурсы в государственном управлении предполагаются открытыми, то есть принять в них участие может любое лицо. Их отличают такие признаки, как особая процедура подготовки и проведения (заблаговременное извещение о проведении, внесение задатков участниками, специальный порядок проведения), выбор победителя по заранее установленному критерию (максимальная цена, предложение лучших условий), гласность и публикация итогов, коллегиальное решение вопросов конкурсной комиссией.
Если же в нормативном правовом акте, которым устанавливается конкурсная процедура, наличествуют другие коррупционные факторы, их действие может только усилиться.
8) Ложные цели и приоритеты.
Для констатации наличия этого фактора эксперту необходимо прибегнуть к системному подходу и оценить не отдельные нормы анализируемого нормативного правового акта, а весь его текст и назначение с точки зрения поставленных целей и приоритетов. Истинные цели принятия нормативного правового акта могут быть неочевидны или отличаться от продекларированных.
9) Коллизии нормативных правовых актов.
Коллизия - столкновение противоположных интересов. В правовом аспекте имеется в виду расхождение, противоречие между различными правовыми актами и судебными решениями.
10) Противоречие нормативного правового акта органа исполнительной власти законодательству Российской Федерации и Белгородской области или конституциям (уставам) субъектов Российской Федерации.
11) Внутренние противоречия нормативного правового акта органа исполнительной власти.
Речь идет о противоречии между нормативными правовыми актами одного и того же органа исполнительной власти, которые могли быть приняты в разное время по сходным вопросам. Возможно наличие противоречий правовых норм в одном и том же нормативном правовом акте.
Для обнаружения названного коррупционного фактора необходим анализ всех нормативных правовых актов органа исполнительной власти.
12) Чрезмерная свобода ведомственного и локального нормотворчества.
Наличие этого фактора открывает возможность регламентации некоторых важных вопросов подзаконными нормативными актами. В некоторых случаях это оправданно, но важно, чтобы существенные условия регламентирования определялись при этом законом.
13) Принятие нормативного правового акта органа исполнительной власти "сверх компетенции".
Функционирование органа исполнительной власти по любым направлениям, в том числе и по принятию нормативных правовых актов, основано на компетенции этого органа. Орган не вправе выходить за рамки своей компетенции, которой он наделен в статусном акте (положении, уставе и прочих). Компетенция некоторых органов может устанавливаться непосредственно в законе.
14) Заполнение законодательных пробелов при помощи нормативного правового акта органа исполнительной власти.
Пробелы в законодательном регулировании можно устранить путем принятия подзаконного акта.
Для обнаружения данного коррупционного фактора необходимо изучить правовое регулирование вопроса и оценить его полноту.
15) "Навязанная" коррупциогенность.
Подзаконный акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что закон (статусный акт) предоставил широкие возможности ведомственного нормотворчества и таким образом заранее санкционировал все, что будет в нормативном правовом акте, не обозначив критериев и условий подзаконного регулирования. Этот фактор легко обнаружить, отыскав в отраслевом законе норму, отдающую ряд вопросов на подзаконное регулирование уполномоченному органу исполнительной власти.
16) Формально-техническая коррупциогенность.
Несоблюдение требований о порядке подготовки и регистрации правового акта.
17) Нарушение баланса интересов.
Для нейтрализации коррупциогенности подобного рода можно рекомендовать при обсуждении и разработке нормативного правового акта привлекать как можно более широкий круг заинтересованных лиц и экспертов - представителей общественных организаций, объединений предпринимателей, работодателей, профсоюзов, саморегулируемых организаций и прочих.
18) Наличие одинаковых полномочий у субъектов правоприменения одного и того же органа власти (организации) без четкого разграничения их компетенции.
Если за принятие того или иного решения отвечают несколько должностных лиц, руководителей одного и того же государственного или муниципального органа, государственного учреждения или предприятия и при этом отсутствует четкое разграничение их компетенции, то, как правило, такое дублирование полномочий создает условия для злоупотребления служебным положением.
С учетом этого снижению коррупциогенности проекта нормативного правового акта служит закрепление в нем принципа "одного окна", когда все необходимые согласования для вынесения окончательного решения по заявлению заинтересованного физического или юридического лица служащие государственного или муниципального органа осуществляют самостоятельно.
(пп. 18 введен постановлением
правительства Белгородской области от 01.06.2009 № 181-пп)
19) Отсутствие специальных запретов (ограничений) для должностных лиц, государственных гражданских служащих или муниципальных служащих, руководителей государственных учреждений и предприятий.
В необходимых случаях проект нормативного правового акта в целях снижения коррупциогенности должен содержать специальные ограничения и запреты для субъектов правоприменения.
Например, запрет государственным гражданским и муниципальным служащим осуществлять от имени государства (муниципального образования) деятельность, связанную с имущественными, финансовыми отношениями.
При этом установление запретов (ограничений в правах) должно производиться нормами закона; подзаконный акт может лишь конкретизировать законодательно установленные запреты и ограничения.
(пп. 19 введен постановлением
правительства Белгородской области от 01.06.2009 № 181-пп)
20) Отсутствие мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) - отсутствие норм о юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений.
Если в проекте содержатся предписания, устанавливающие обязанности должностных лиц, государственных гражданских или муниципальных служащих, руководителей государственных учреждений и предприятий, то в нем должны быть указаны санкции за их неисполнение (при условии, что такие санкции отсутствуют в действующем законодательстве). Если же соответствующие санкции или вид ответственности (уголовная, административная, гражданско-правовая, иная) предусмотрены законодательными актами, в проекте необходимо отразить это обстоятельство.
Вид ответственности должен быть установлен с учетом статуса субъекта правоприменения, содержания запретов и ограничений в его деятельности, а также тяжести служебного проступка. Основания ответственности должны быть четко сформулированы.
(пп. 20 введен постановлением
правительства Белгородской области от 01.06.2009 № 181-пп)
21) Использование норм с бланкетной или отсылочной диспозицией при возможности сформировать конкретное нормативное предписание.
В целом использование бланкетных и отсылочных диспозиций правовых норм не может рассматриваться как явный недостаток законодательной техники. Однако если есть возможность в четкой форме сформулировать нормативное предписание, из проекта желательно исключить общие и не вполне определенные формулировки и отсылки к другим нормативным правовым актам (например, конкретно указать полномочия служащих, а не подразумевать их или исходить из того, что они аналогичны полномочиям служащих других категорий; четко сформулировать признаки правонарушения, а не просто ограничиться одним его названием).
Наличие неконкретных нормативных отсылок позволяет субъектам правоприменения действовать не в публичных интересах, а руководствуясь корыстной или иной личной заинтересованностью. Кроме того, коррупциогенность увеличивается, если имеется отсылка к норме, которая, в свою очередь, отсылает к другой норме, либо к еще не принятым законам или иным нормативным правовым актам.
(пп. 21 введен постановлением
правительства Белгородской области от 01.06.2009 № 181-пп)
6. Срок проведения экспертизы не должен превышать 10 дней.
В случае наличия необходимости направления запросов и получения дополнительных материалов и информации у заинтересованных в экспертизе структурных подразделений и должностных лиц, срок проведения экспертизы может быть увеличен до 30 дней.
7. При подготовке проекта нормативного правового акта его разработчики должны стремиться к недопущению включения в текст проекта норм, содержащих коррупционные факторы. Отсутствие в разрабатываемом проекте нормативного правового акта коррупционных факторов обеспечивают руководители органов исполнительной власти, государственных органов Белгородской области, их подготовившие, их юридические службы.
Экспертизу на коррупциогенность должны проходить все проекты нормативных правовых актов, указанных в пункте 2
настоящего порядка.
Одновременно с проектом нормативного правового акта на экспертизу разработчиком представляются:
- вывод юридической службы разработчика проекта нормативного правового акта об отсутствии (наличии) в проекте нормативного правового акта коррупционных факторов;
- имеющиеся результаты независимой экспертизы на коррупциогенность.
(п. 7 в ред. постановления
правительства Белгородской области от 01.06.2009 № 181-пп)
(см. текст в предыдущей редакции
)
8. Экспертизе подлежит каждая норма проекта нормативного правового акта.
Результат экспертизы, проведенной аппаратом губернатора Белгородской области, оформляется в виде заключения, в котором отражаются следующие сведения:
- дата подготовки заключения, а также данные должностных лиц, проводивших экспертизу;
- реквизиты проекта нормативного правового акта (проекта), представленного на экспертизу, в том числе заголовок к тексту проекта;
- выводы о наличии или отсутствии в анализируемом акте (проекте акта) норм, содержащих коррупционные факторы;
- конкретные положения акта (проекта акта), содержащие коррупциогенные нормы, с указанием всех выявленных в них коррупционных факторов;
- выявленные при проведении экспертизы на коррупциогенность положения, не относящиеся в соответствии с настоящим Порядком к коррупционным факторам, но которые могут способствовать созданию условий для проявлений коррупции.
В случае выявления в проекте нормативного правового акта коррупционных факторов он вместе с заключением в трехдневный срок с момента его подписания возвращается разработчику для внесения изменений с целью устранения коррупциогенных норм.
Доработанный проект представляется для проведения повторной экспертизы в соответствии с настоящим Порядком.
К проекту нормативного правового акта, вносимому разработчиками на рассмотрение губернатора области или правительства Белгородской области, прилагаются все поступившие экспертные заключения, составленные по итогам независимой экспертизы на коррупциогенность.
(п. 8 в ред. постановления
правительства Белгородской области от 01.06.2009 № 181-пп)
(см. текст в предыдущей редакции
)
