|  |
Региональное законодательство / Самарская область
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ от 24.06.2009 № 291
"ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ, ОСНОВАННЫХ НА ПРИНЦИПАХ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА"
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
ПРАВИТЕЛЬСТВО САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 июня 2009 г. № 291
ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ,
ОСНОВАННЫХ НА ПРИНЦИПАХ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
В целях реализации задач комплексного развития территории Самарской области и повышения эффективности реализации инвестиционных проектов, основанных на принципах государственно-частного партнерства, Правительство Самарской области постановляет:
1. Утвердить прилагаемую Концепцию реализации проектов, основанных на принципах государственно-частного партнерства (далее - Концепция).
2. Министерству экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области (Хасаеву) в 3-месячный срок со дня принятия настоящего Постановления разработать мероприятия по реализации Концепции и представить их на рассмотрение Правительства Самарской области.
3. Контроль за выполнением настоящего Постановления оставляю за собой.
4. Опубликовать настоящее Постановление в средствах массовой информации.
Губернатор - председатель
Правительства Самарской области
В.В.АРТЯКОВ
Утверждена
Постановлением
Правительства Самарской области
от 24 июня 2009 г. № 291
КОНЦЕПЦИЯ
РЕАЛИЗАЦИИ ПРОЕКТОВ, ОСНОВАННЫХ НА ПРИНЦИПАХ
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
(далее - Концепция)
1. Общие положения
Анализ тенденций социально-экономического развития Самарской области показывает, что ресурсы экономического роста, восполняющего падение производства в период с 1991 по 1998 год, практически исчерпаны. Вместе с тем интенсивное, основанное на инновационном сценарии, развитие экономики Самарской области сталкивается с определенными трудностями. Одним из серьезных препятствий на пути социально-экономического развития Самарской области является существенное отставание в развитии инфраструктуры экономики и социальной сферы от современных потребностей. В условиях ограниченных возможностей областного и местных бюджетов реализация крупных общественно значимых инфраструктурных и инновационных проектов невозможна без привлечения финансовых, организационных и технологических возможностей частного бизнеса.
Увеличение числа инвестиционных проектов, реализуемых на основе государственно-частного партнерства, позволит более эффективно решать проблему устранения инфраструктурных ограничений экономического роста, а в условиях кризисных явлений в мировой и отечественной экономике - ослабить зависимость крупных инфраструктурных проектов от зарубежных источников финансирования, создать комфортные условия для инвестирования в долгосрочные проекты, предотвратить отток капитала из экономики Самарской области. Развитие государственно-частного партнерства открывает для инвесторов новые возможности для долгосрочных инвестиций с управляемыми рисками в отраслях, ранее не доступных для частных инвесторов, способствует улучшению инвестиционной привлекательности Самарской области.
Основными проблемами на пути реализации проектов, основанных на принципах государственно-частного партнерства, является недостаточное нормативное правовое обеспечение, а также отсутствие ясно сформулированной долгосрочной и прозрачной государственной политики в области развития государственно-частного партнерства. При этом неопределенность, слабая детализация и противоречивость правовых механизмов государственно-частного партнерства, отсутствие четко зафиксированных приоритетов государственно-частного партнерства, прежде всего в части определения отраслей, в которых государственно-частное партнерство следует считать оправданным, уровня и объема реализуемых проектов, создает значительные риски в первую очередь для частных инвесторов - участников государственно-частного партнерства.
Указанные сложности не уникальны для Самарской области, они свойственны современному этапу развития государственно-частного партнерства в России и носят системный характер. Вместе с тем планомерная работа по регулированию отношений, возникающих между органами государственной власти Самарской области и частными инвесторами, складывающихся в процессе реализации инвестиционных проектов, основанных на принципах государственно-частного партнерства, выработке основных параметров государственной политики в данной сфере позволит преодолеть эти сложности. Настоящая Концепция направлена на формирование доктрины правового регулирования общественных отношений в области развития государственно-частного партнерства в Самарской области с учетом действующего федерального законодательства, полномочий и финансовых возможностей органов государственной власти Самарской области и накопленного опыта в этой сфере.
В целях формирования государственной политики в сфере развития государственно-частного партнерства и правового регулирования отношений между органами государственной власти Самарской области и субъектами предпринимательской деятельности в области реализации проектов, основанных на принципах государственно-частного партнерства, необходимо решить следующие задачи:
определение основных форм государственно-частного партнерства;
определение приоритетных направлений использования механизмов государственно-частного партнерства;
формирование рынка социально значимых проектов, реализуемых на основе государственно-частного партнерства, и единой системы государственного управления проектами;
создание условий для получения региональными инвестиционными проектами поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации;
регламентация в рамках полномочий органов государственной власти Самарской области процедур участия органов исполнительной власти Самарской области в концессионных соглашениях;
создание условий для применения механизмов государственно-частного партнерства при реализации областных целевых программ;
определение порядка участия представителей бизнеса в обсуждении и принятии решений по вопросам государственно-частного партнерства;
снижение рисков участия в проектах, реализуемых на основе государственно-частного партнерства;
создание условий для повышения инвестиционной привлекательности проектов, реализуемых на основе государственно-частного партнерства для российских и зарубежных инвесторов;
профилактика коррупционных явлений в процессе реализации проектов, основанных на принципах государственно-частного партнерства;
определение перспективной системы правового регулирования отношений между органами государственной власти Самарской области, субъектами предпринимательской деятельности и гражданского общества в области реализации проектов, основанных на принципах государственно-частного партнерства.
2. Понятие, сущность и основные формы
государственно-частного партнерства
Понятие "государственно-частное партнерство" наряду с понятием "частно-государственное партнерство" широко используется как в действующем федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Российской Федерации, так и в документах политико-правового содержания, определяющих стратегические направления развития государства и общества. Между тем данное понятие не получило четкого определения на уровне федерального законодательства. В результате государственно-частное партнерство часто рассматривается и в самом широком смысле как всякое взаимодействие государства и частных лиц при осуществлении совместной деятельности, и в узком плане как форма сотрудничества указанных субъектов при реализации отдельных общественно значимых проектов в различных сферах экономики: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ до предоставления общественных услуг.
Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.
Для целей настоящей Концепции под государственно-частным партнерством понимается взаимовыгодное сотрудничество между органами государственной власти и юридическими или физическими лицами в процессе объединения ими в общих целях имущественных, финансовых, управленческих и технологических ресурсов для реализации инвестиционных (инновационных) проектов в области создания, реконструкции, ремонта и (или) эксплуатации объектов капитального строительства при условии охраны и защиты интересов сторон, участвующих в реализации проекта.
Таким образом, отличительными признаками, которые позволяют разграничить государственно-частное партнерство и иные формы взаимодействия органов государственной власти и субъектов инвестиционной деятельности, являются:
долгосрочность обеспечения и предоставления услуг;
перераспределение рисков между участниками проекта;
многообразие форм договоров, заключаемых участниками государственно-частного партнерства.
В отличие от системы государственных закупок, участники государственно-частного партнерства преследуют достижение общих целей и объединяют для этого финансовые, организационные, технологические ресурсы, а также принимают на себя и распределяют между собой риски реализации проекта.
Целями участия в государственно-частных партнерствах являются повышение качества государственных и муниципальных услуг, обеспечение эффективного использования имущества, снижение нагрузки на областной бюджет, а также усиление социальной ответственности бизнеса и повышение качества жизни населения Самарской области.
Участие в государственно-частных партнерствах основывается на принципах:
законности - формирование доступной, прозрачной и предсказуемой нормативной правовой базы в сфере государственно-частного партнерства и неукоснительное ее исполнение;
направленности на удовлетворение общественных и государственных потребностей - реализуемый на основе принципов государственно-частного партнерства проект должен быть связан преимущественно с реализацией государственных функций и способствовать осуществлению полномочий органов государственной власти. Результатом реализации проекта на основе принципов государственно-частного партнерства является решение задач, находящихся в ведении соответствующего органа государственной власти;
соблюдения прав и законных интересов участников государственно-частного партнерства - государственно-частное партнерство при всей его направленности на удовлетворение публичных потребностей не является формой мобилизации частных ресурсов для решения исключительно государственных задач и не содержит фискальных элементов. Участие в проектах, основанных на государственно-частном партнерстве, должно быть выгодным для инвестора и являться результатом его свободного волеизъявления. В этих условиях обязательным атрибутом государственно-частного партнерства является строгая охрана прав и законных интересов частных инвесторов, участвующих в реализации проекта, в том числе неукоснительное соблюдение имущественных прав инвесторов на результаты реализации инвестиционного проекта, предоставление возможности получения разумной прибыли от реализации проекта, создание условий для снижения рисков частных инвесторов;
распределения рисков - реализация проектов государственно-частного партнерства, как правило, подвержена различным рискам: проектным, напрямую связанным с реализацией проекта, и макроэкономическим, связанным с экономической конъюнктурой и не связанным напрямую с реализацией проекта.
Любая схема государственно-частного партнерства функционирует на основе распределения рисков между партнерами. Государственно-частное партнерство предполагает особый характер распределения рисков. Орган государственной власти, как правило, принимает на себя риски периода подготовки проекта, гарантирует востребованность объекта инвестиций в долгосрочной перспективе (например, компенсирует выпадающие доходы частного инвестора в случае отклонения параметров реализации инвестиционного проекта от запланированных на момент принятия решения об инвестировании). Управление текущими рисками (например, управление издержками, налоговыми, юридическими рисками) выпадает на долю частного инвестора.
Такое распределение рисков между сторонами выступает в качестве определенного рода гарантии как для государства, так и для частного инвестора, вступивших в отношения, основанные на государственно-частном партнерстве.
Формы государственно-частного партнерства - это основные правовые механизмы совместной реализации органами государственной власти и юридическими или физическими лицами общественно значимых инвестиционных проектов. Основными формами государственно-частного партнерства являются:
реализация частными инвесторами инвестиционных проектов с привлечением бюджетных средств (из Инвестиционного фонда Российской Федерации или в рамках федеральных и областных целевых программ) и средств институтов развития (государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)", ОАО "Корпорация развития Самарской области" (далее - Корпорация развития Самарской области);
концессионные соглашения и иные соглашения, включая аренду государственного имущества с инвестиционными условиями;
создание особых экономических зон;
создание совместных хозяйственных обществ для реализации инвестиционных проектов.
Регулирование форм государственно-частного партнерства должно строиться таким образом, чтобы инициаторами совместных проектов могли выступать как органы государственной власти, так и частные лица.
3. Правовое регулирование государственно-
частного партнерства
В настоящее время единой комплексной правовой базы государственно-частного партнерства не создано, по существу, специальное законодательство о государственно-частном партнерстве отсутствует.
В этих условиях к отношениям, основанным на принципах государственно-частного партнерства, применяются отдельные положения нормативных правовых актов различных отраслей законодательства, в частности:
Конституции Российской Федерации в части закрепления общих принципов взаимодействия органов государственной власти и хозяйствующих субъектов (например, принципов равенства перед законом, недопустимости дискриминации (статья 19), недопущения экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (статья 34), и так далее);
административного законодательства, регулирующего деятельность органов государственной власти по реализации государственной политики в области государственно-частного партнерства, определяющего статус и компетенцию органов исполнительной власти, представляющих государство в отношениях с частным партнером (например, положения об органах исполнительной власти);
гражданского законодательства и законодательства об инвестиционной деятельности, регулирующего отношения между сторонами инвестиционных соглашений (Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений");
бюджетного законодательства, регулирующего возможные формы и порядок финансового участия бюджета публично-правового образования в проекте, включая порядок финансирования расходов бюджета на стадии подготовки проекта (Бюджетного кодекса Российской Федерации, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, постановления Правительства Российской Федерации от 01.03.2008 № 134 "Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации");
градостроительного законодательства, устанавливающего требования к порядку размещения, проектирования и строительства (реконструкции) объектов капитального строительства (Градостроительного кодекса Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации от 19.01.2006 № 20 "Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства", постановления Правительства Российской Федерации от 13.02.2006 № 83 "Об утверждении Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения и правил подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения", постановления Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов проектных изысканий" и др.);
земельного и иного законодательства, регулирующего порядок предоставления земельных участков для строительства, процедуры резервирования, изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, изменения категории земельных участков (Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", постановления Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 № 830 "Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота", постановления Правительства Российской Федерации от 07.05.2003 № 262 "Об утверждении Правил возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц");
законодательства о государственных закупках, регулирующего порядок размещения государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд в случае непосредственного финансового участия публично-правового образования в инвестиционном проекте (Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд");
налогового законодательства, определяющего порядок налогообложения хозяйственных операций в рамках реализации проекта, основанного на принципах государственно-частного партнерства (Налогового кодекса Российской Федерации);
законодательства о государственном регулировании тарифов (Федерального закона "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", постановления Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 № 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", постановления Правительства Российской Федерации от 15.12.2004 № 787 "Об утверждении Положения об основах государственного регулирования тарифов на железнодорожном транспорте и Правил предоставления исключительных тарифов на железнодорожном транспорте");
нормативных правовых актов, регулирующих правовой режим отдельных видов инфраструктуры (Воздушного кодекса Российской Федерации, Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", Федерального закона "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта", Федерального закона "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федерального закона "О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и т.д.);
нормативных правовых актов, регулирующих требования к эксплуатации объектов, являющихся предметом государственно-частного партнерства (Федерального закона "О транспортной безопасности", постановления Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 № 233 "О порядке установления и использования полос отвода федеральных автомобильных дорог", постановления Правительства Российской Федерации от 12.10.2006 № 611 "О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог" и т.д.).
Все вышеназванные нормативные правовые акты непосредственно не посвящены вопросам государственно-частного партнерства. Единственным специальным законом, предмет регулирования которого составляют непосредственно отношения в области государственно-частного партнерства, является Федеральный закон "О концессионных соглашениях", который достаточно подробно регламентирует основания и порядок заключения, а также реализации концессионных соглашений, являющихся одной из форм государственно-частного партнерства.
Существует также значительный массив подзаконных актов, непосредственно регламентирующих отдельные вопросы государственно-частного партнерства, в частности регламентирующих работу Инвестиционного фонда Российской Федерации, порядок отбора инвестиционных проектов на получение бюджетного финансирования, например:
постановление Правительства Российской Федерации от 01.03.2008 № 134 "Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации";
приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 01.04.2008 № 37 "Об утверждении Порядка ведения государственного реестра проектов, получивших бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда Российской Федерации".
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации также приступили к формированию собственной нормативной правовой базы в сфере государственно-частного партнерства. В настоящий момент в некоторых субъектах Российской Федерации приняты законы по вопросам государственно-частного партнерства.
В 2006 году был принят Закон Томской области "Об основах государственно-частного партнерства в Томской области" (в настоящее время утратил силу). Закон определял общие принципы организации отношений в области государственно-частного партнерства. При этом принят новый закон, учитывающий моменты, выявленные в процессе применения механизмов государственно-частного партнерства на практике - "О государственно-частном партнерстве в Томской области".
Одним из самых интересных примеров регионального законотворчества в рассматриваемой сфере является Закон города Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах", который определяет принципы участия в государственно-частных партнерствах, основные понятия, формы участия, объекты соглашений, порядок участия в финансировании создания (реконструкции) и (или) эксплуатации объекта соглашения, полномочия органов исполнительной власти Санкт-Петербурга при заключении соглашений, порядок проведения конкурса на право заключения соглашения и гарантии прав партнеров при заключении и исполнении соглашений.
Опыт правового регулирования государственно-частного партнерства на региональном уровне показывает, что субъекты Российской Федерации, принимая соответствующие законы, по существу, не осуществляют комплексное регулирование государственно-частного партнерства.
В целях регулирования отношений между органами государственной власти Самарской области и субъектами предпринимательской деятельности в области реализации проектов, основанных на принципах государственно-частного партнерства, в Самарской области необходимо разработать и принять закон Самарской области "О государственно-частном партнерстве в Самарской области". Закон должен регулировать отношения по:
определению понятия государственно-частного партнерства и основных форм государственно-частного партнерства, реализуемых с участием органов государственной власти Самарской области;
закреплению принципов участия органов исполнительной власти Самарской области в проектах, основанных на принципах государственно-частного партнерства;
формированию системы государственного управления проектами, реализуемыми на основе принципов государственно-частного партнерства;
определению полномочий органов исполнительной власти Самарской области по участию в различных формах государственно-частного партнерства;
установлению порядка, условий и критериев отбора инвестиционных проектов, реализуемых на принципах государственно-частного партнерства, особенностей и контроля за их реализацией с участием Самарской области;
защите прав и законных интересов участников государственно-частного партнерства.
Важным направлением правового регулирования в рамках разрабатываемого проекта закона Самарской области "О государственно-частном партнерстве в Самарской области" должно стать упорядочение процедур подготовки и заключения разного рода соглашений, меморандумов и протоколов между органами государственной власти Самарской области и субъектами инвестиционной деятельности, крупными предпринимательскими корпорациями. Практика подписания таких документов получила широкое распространение, однако в условиях отсутствия требований к их содержанию, порядку заключения привела к накоплению значительного массива документов декларативного характера. Указанные проблемы предполагается решать посредством закрепления в проекте закона Самарской области о государственно-частном партнерстве в Самарской области порядка регулирования разработки и заключения соглашений с частными инвесторами, определения условий таких соглашений, а также контроля за их реализацией.
4. Приоритетные направления использования механизмов
государственно-частного партнерства
В Самарской области государственно-частное партнерство может использоваться в различных областях. Основными направлениями использования государственно-частного партнерства в соответствии со Стратегией социально-экономического развития Самарской области на период до 2020 года, утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 09.10.2006 № 129, являются транспортные инфраструктурные проекты, проекты в жилищно-коммунальной сфере, социальные инфраструктурные проекты (в сфере здравоохранения, образования, культуры и т.д.), проекты инженерной инфраструктуры, инновационные и экологические проекты.
В сфере транспортных инфраструктурных проектов представляется целесообразным использование государственно-частного партнерства для строительства и эксплуатации автомобильных дорог, развития инфраструктуры местного железнодорожного транспорта, общественного пассажирского транспорта, строительства и эксплуатации объектов воздушного транспорта (прежде всего аэропортов и взлетно-посадочных площадок малой авиации), объектов речного транспорта (речных вокзалов), реализации комплексных инфраструктурных проектов в области мультимодальных контейнерных перевозок, строительства и эксплуатации крупных грузовых терминалов.
В жилищно-коммунальной сфере государственно-частное партнерство целесообразно применять при строительстве, реконструкции и эксплуатации сетей электроснабжения, газоснабжения, водоснабжения и водоотведения, теплоснабжения.
Государственно-частное партнерство в области инноваций - чрезвычайно обширная область отношений между органами государственной власти и инвесторами. Представляется, что инновации, поддерживаемые на основе государственно-частного партнерства, должны включать в себя инвестиционные проекты по созданию новых высокотехнологичных производств, перспективных технологий и материалов, их внедрению, а также организационные инновации, направленные на оптимизацию и повышение эффективности существующих предприятий путем их реструктуризации, выделения в отдельный бизнес вспомогательных и сопутствующих производств, создания производственных кластеров.
Кроме перечисленных основных сфер, государственно-частное партнерство имеет серьезные перспективы в области утилизации и переработки отходов производства и потребления, строительства и эксплуатации очистных сооружений, реализации проектов комплексного освоения территорий под жилищное строительство.
Определение приоритетных направлений для развития государственно-частного партнерства в Самарской области - это не только вопрос поиска оптимального набора отраслей экономики и социальной сферы, для развития которых полезно использование механизмов государственно-частного партнерства. Не менее важным является определение масштабов инвестиционных проектов, реализацию которых целесообразно осуществлять на основе государственно-частного партнерства с учетом возможностей Самарской области и работающих в регионе инвесторов. Очевидно, что финансовые возможности областного бюджета не позволяют говорить о том, что органы государственной власти Самарской области могут быть полноценными партнерами при реализации крупных инфраструктурных проектов или оказывать решающее влияние на крупнейших отечественных и зарубежных инвесторов при рассмотрении вопросов размещения промышленных объектов на территории области. В подобных случаях политические возможности органов государственной власти Самарской области имеют большее значение, нежели финансовые гарантии или меры государственной поддержки, которые способны предоставить органы государственной власти Самарской области. В то же время существует немало инфраструктурных проблем социально-экономического развития Самарской области, решение которых откладывается в силу нехватки бюджетных средств. Одним из актуальных направлений развития государственно-частного партнерства в Самарской области является привлечение частных инвестиций в относительно небольшие по стоимости, но имеющие важное социально-экономическое значение, существенно влияющие на качество жизни населения Самарской области объекты, а также повышение эффективности и качества управления в социальной сфере.
5. Особенности правового регулирования и
использования отдельных форм
государственно-частного партнерства
в Самарской области
5.1. Софинансирование региональных инвестиционных проектов за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации и институтов развития
5.1.1. Софинансирование региональных инвестиционных проектов за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации
Инвестиционный фонд Российской Федерации является одним из центральных институтов обеспечения проектов, основанных на принципах государственно-частного партнерства. Его преимуществами являются возможность получения средств на безвозвратной основе, специальный порядок отбора проектов, относительно сбалансированное распределение рисков, связанных с участием в проектах, основанных на принципах государственно-частного партнерства.
Инвестиционный фонд Российской Федерации является федеральным институтом, предназначенным для финансирования стратегических проектов, направленных на социально-экономическое развитие страны. Однако в 2008 году появилась возможность получения финансирования региональных инвестиционных проектов: постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.2008 № 468 в Правила формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 01.03.2008 № 134, были внесены изменения и введена специальная глава X "Особенности предоставления бюджетных ассигнований Фонда для реализации региональных инвестиционных проектов". Сумма средств для реализации региональных инвестиционных проектов резервируется ежегодно Правительством Российской Федерации и не может быть израсходована на иные цели.
В этих условиях задачей органов государственной власти Самарской области является создание необходимых правовых условий для успешного участия региональных инвестиционных проектов Самарской области в отборе на получение финансирования из Инвестиционного фонда Российской Федерации. На момент обращения с заявкой в Инвестиционный фонд Российской Федерации финансирование проекта должно быть предусмотрено областным бюджетом. Кроме того, такие вопросы, как необходимость наличия объектов капитального строительства в документах территориального планирования Самарской области или в документах территориального планирования муниципального образования, резервирования земельных участков (если речь идет о новом строительстве или реконструкции объектов капитального строительства, предполагающих их расширение), получения гарантий участия частных инвесторов могут быть урегулированы законом Самарской области "О государственно-частном партнерстве в Самарской области".
Отбор региональных инвестиционных проектов предполагает наличие таких критериев, как определенный объем финансирования регионального инвестиционного проекта за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (минимальная стоимость регионального инвестиционного проекта - 500 миллионов рублей), а также соответствие регионального инвестиционного проекта стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, утвержденной в установленном порядке.
В соответствии с пунктом 4 Требований к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27.02.2007 № 14 (далее - Требования), стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации как система мер государственного управления предполагает наличие документа, утвержденного законодательным органом субъекта Российской Федерации.
Стратегия социально-экономического развития Самарской области на период до 2020 года по содержанию в основном соответствует Требованиям, согласована с федеральными органами исполнительной власти, однако необходимо рассмотреть вопрос об утверждении ее Самарской губернской Думой.
Порядок финансирования региональных инвестиционных проектов из Инвестиционного фонда Российской Федерации предполагает заключение инвестиционных соглашений между высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и инвесторами, участвующими в реализации инвестиционных проектов.
Представляется, что процедура заключения таких соглашений и их содержание могут быть урегулированы законом Самарской области "О государственно-частном партнерстве в Самарской области".
В целях создания правовых условий получения финансирования из Инвестиционного фонда Российской Федерации для реализации региональных инвестиционных проектов необходимо принятие закона Самарской области "О государственно-частном партнерстве в Самарской области" и постановления Правительства Самарской области, регламентирующих порядок предварительного отбора региональных инвестиционных проектов с целью предусмотрения расходов на их реализацию областным бюджетом, условия и параметры участия Самарской области в региональном инвестиционном проекте, порядок подготовки и заключения инвестиционных соглашений с инвесторами, участвующими в реализации региональных инвестиционных проектов, условия, при которых Правительство Самарской области выступает инициатором регионального инвестиционного проекта, и порядок принятия соответствующего решения, порядок подготовки заключения на региональный инвестиционный проект (в случае если инициатором проекта выступает частный инвестор).
5.1.2. Софинансирование региональных инвестиционных проектов за счет средств государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)"
Одним из перспективных направлений деятельности Внешэкономбанка является развитие стратегического партнерства и долгосрочного сотрудничества с российскими регионами.
Соглашения предусматривают развитие сотрудничества по широкому кругу экономических, финансовых и социальных вопросов, обслуживание товарно-финансовых потоков регионов и участие в реализации региональных экономических программ. Приоритетными являются инвестиционные проекты в реальном секторе экономики, направленные на социально-экономическое развитие Самарской области в части создания и развития объектов транспортной, коммунальной, энергетической инфраструктуры, развития сельского хозяйства, топливно-энергетического комплекса, строительства жилья, реализации инновационных проектов и др. Реализация соглашений обеспечит приток инвестиций, будет способствовать социально-экономическому развитию региона.
Внешэкономбанк участвует в реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, в том числе финансируемых за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, а также инвестиционных проектов, связанных с созданием объектов инфраструктуры и иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования особых экономических зон.
Внешэкономбанк как специфический государственный институт развития обладает уникальными финансовыми технологиями и может обеспечивать софинансирование проектов, которые в силу низкой доходности, высоких рисков или долгосрочности реализации не привлекательны для частного финансирования.
Внешэкономбанк оказывает содействие регионам в разработке схем финансирования их инвестиционных проектов как за счет собственных средств, так и за счет международных финансовых организаций, проводит экспертную оценку предложений иностранных банков, кредитных и финансовых компаний, а также оказывает консультационные услуги, участвует в работе комитетов, комиссий и рабочих групп регионов.
Условия и порядок участия Внешэкономбанка в реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, определяются меморандумом о финансовой политике государственной корпорации "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)".
Деятельность Внешэкономбанка послужит стимулом для наращивания вложений ресурсов частных инвесторов в приоритетные отрасли и секторы экономики и будет способствовать привлечению иностранных инвестиций.
5.1.3. Финансирование региональных инвестиционных проектов за счет средств Корпорации развития Самарской области
Корпорация развития Самарской области - это многопрофильный универсальный инвестиционный институт, созданный на условиях государственно-частного партнерства в форме открытого акционерного общества межрегионального значения, который должен обладать арсеналом современных средств по привлечению инвестиций, управлению инвестиционными проектами, достижению целей и результатов своей деятельности.
В соответствии с Концепцией создания и деятельности открытого акционерного общества "Корпорация развития Самарской области", утвержденной постановлением Правительства Самарской области от 14.05.2008 № 137, основными направлениями деятельности Корпорации развития Самарской области будут участие в реализации инвестиционных проектов как непосредственно, так и путем создания с инвесторами совместных структур, содействие в реализации инвестиционных проектов, координация деятельности институтов развития Самарской области и инвесторов, привлечение для реализации инвестиционных проектов частных и бюджетных инвестиций, государственных гарантий и субсидий.
Корпорация сосредоточит свое внимание на реализации, прежде всего, крупных проектов в области транспортной, дорожной, энергетической, коммунальной, социальной и экологической инфраструктуры, инновационных проектов в промышленности, коммуникационном и информационном секторе, сельском хозяйстве, которые станут "точками роста" экономики.
При реализации инвестиционных проектов за счет средств Корпорации развития Самарской области объединяются необходимые инвестиционные ресурсы органов государственной власти Самарской области и представителей бизнеса в целях повышения объемов частных инвестиций в областную экономику и инфраструктуру.
При реализации комплексного инвестиционного проекта Корпорация развития Самарской области будет разрабатывать концепцию проекта, производить финансово-экономическое структурирование проекта, содействовать привлечению государственной поддержки в создание необходимой инфраструктуры для реализации проекта и реализовывать конкретные инвестиционные проекты в рамках комплексного инвестиционного проекта.
Корпорация развития Самарской области будет осуществлять реализацию и (или) комплексное управление инфраструктурными проектами до привлечения частного инвестора или полностью самостоятельно.
5.2. Использование механизмов государственно-частного партнерства при реализации областных целевых программ
Использование механизмов государственно-частного партнерства в процессе формирования и реализации областных целевых программ (далее - целевые программы) позволяет, с одной стороны, повысить социально-экономическую эффективность мероприятий целевых программ, с другой стороны - создать "точки притяжения" частных инвестиций для реализации приоритетных направлений социально-экономического развития Самарской области.
Инвестиционные проекты с большими сроками окупаемости, высокими рисками, низкой нормой отдачи на вложенный капитал (прежде всего проекты, направленные на развитие транспортной, коммунальной и энергетической инфраструктуры, а также инновационные проекты), как правило, не являются привлекательными для бизнеса, а государство не является эффективным собственником.
Механизм реализации целевых программ, закрепленный бюджетным законодательством, не предполагает возможности юридического закрепления обязательств по софинансированию реализации инвестиционного проекта, расходы на который предусмотрены целевой программой. Вместе с тем проектом закона Самарской области "О государственно-частном партнерстве в Самарской области" и положениями о порядке разработки и реализации целевых программ могут быть предусмотрены различные формы государственно-частного партнерства при формировании и реализации целевых программ. В зависимости от стадии реализации проекта (проектирование, строительство, эксплуатация), отношений собственности и прав на использование объектов государственной собственности возможны различные схемы государственно-частного партнерства. Наиболее распространенные схемы представлены в таблице № 1.
Таблица № 1
Схемы государственно-частного партнерства
----------------T-----------------------------T-------------T-------------¬
¦ Наименование ¦ Описание ¦Передача прав¦ Срок ¦
¦ ¦ ¦собственности¦ действия ¦
+---------------+-----------------------------+-------------+-------------+
¦Эксплуатация и¦Самарская область¦Право ¦Срок действия¦
¦обслуживание ¦предоставляет партнеру¦собственности¦соглашения ¦
¦ ¦недвижимое (движимое)¦принадлежит ¦ ¦
¦ ¦имущество, находящееся в¦Самарской ¦ ¦
¦ ¦собственности Самарской¦области на¦ ¦
¦ ¦области, для эксплуатации¦весь ¦ ¦
¦ ¦(использования) объекта¦срок действия¦ ¦
¦ ¦соглашения в соответствии с¦соглашения ¦ ¦
¦ ¦его назначением, в том числе¦ ¦ ¦
¦ ¦в целях производства товаров,¦ ¦ ¦
¦ ¦выполнения работ, оказания¦ ¦ ¦
¦ ¦услуг в порядке и на¦ ¦ ¦
¦ ¦условиях, определенных¦ ¦ ¦
¦ ¦соглашением ¦ ¦ ¦
+---------------+-----------------------------+-------------+-------------+
¦Проектирование ¦Самарская область¦По завершении¦Заканчивается¦
¦и ¦предоставляет ¦строительства¦после ¦
¦строительство ¦партнеру земельные участки,¦переходит ¦передачи прав¦
¦ ¦иное недвижимое (движимое)¦Самарской ¦собственности¦
¦ ¦имущество, находящееся в¦области ¦Самарской ¦
¦ ¦собственности Самарской¦ ¦области ¦
¦ ¦области, либо принадлежащие¦ ¦ ¦
¦ ¦Самарской области¦ ¦ ¦
¦ ¦исключительные права в целях¦ ¦ ¦
¦ ¦создания партнером объекта¦ ¦ ¦
¦ ¦недвижимого (движимого)¦ ¦ ¦
¦ ¦имущества (объекта¦ ¦ ¦
¦ ¦соглашения), право¦ ¦ ¦
¦ ¦собственности на который¦ ¦ ¦
¦ ¦будет принадлежать партнеру в¦ ¦ ¦
¦ ¦течение определенного срока,¦ ¦ ¦
¦ ¦по истечении которого партнер¦ ¦ ¦
¦ ¦в порядке и на условиях,¦ ¦ ¦
¦ ¦определенных соглашением,¦ ¦ ¦
¦ ¦передает объект соглашения в¦ ¦ ¦
¦ ¦собственность Самарской¦ ¦ ¦
¦ ¦области. Оплата за¦ ¦ ¦
¦ ¦завершенный строительством¦ ¦ ¦
¦ ¦объект осуществляется за ¦ ¦ ¦
¦ ¦счет средств областного¦ ¦ ¦
¦ ¦бюджета после завершения¦ ¦ ¦
¦ ¦стадии строительства ¦ ¦ ¦
+---------------+-----------------------------+-------------+-------------+
¦Проектирование,¦Самарская область¦Право ¦Срок действия¦
¦строительство, ¦предоставляет партнеру¦собственности¦соглашения ¦
¦финансирование,¦земельные участки, иное¦принадлежит ¦ ¦
¦эксплуатация ¦недвижимое (движимое)¦Самарской ¦ ¦
¦ ¦имущество, находящееся в¦области на¦ ¦
¦ ¦собственности Самарской¦весь ¦ ¦
¦ ¦области, либо принадлежащие¦срок действия¦ ¦
¦ ¦Самарской области¦соглашения ¦ ¦
¦ ¦исключительные права в целях¦ ¦ ¦
¦ ¦создания и финансирования¦ ¦ ¦
¦ ¦партнером объекта недвижимого¦ ¦ ¦
¦ ¦(движимого) имущества¦ ¦ ¦
¦ ¦(объекта соглашения), его¦ ¦ ¦
¦ ¦эксплуатации в соответствии с¦ ¦ ¦
¦ ¦его назначением, в том числе¦ ¦ ¦
¦ ¦в целях производства товаров,¦ ¦ ¦
¦ ¦выполнения работ, оказания¦ ¦ ¦
¦ ¦услуг в порядке и на¦ ¦ ¦
¦ ¦условиях, определенных¦ ¦ ¦
¦ ¦соглашением. ¦ ¦ ¦
¦ ¦Срок действия соглашения¦ ¦ ¦
¦ ¦определяется сроком¦ ¦ ¦
¦ ¦окупаемости вложенных¦ ¦ ¦
¦ ¦партнером инвестиций ¦ ¦ ¦
+---------------+-----------------------------+-------------+-------------+
¦Строительство, ¦Самарская область¦По окончании¦После ¦
¦эксплуатация, ¦предоставляет партнеру¦периода ¦передачи прав¦
¦передача ¦земельные участки, иное¦действия ¦собственности¦
¦ ¦недвижимое (движимое)¦соглашения ¦ ¦
¦ ¦имущество, находящееся в¦право ¦ ¦
¦ ¦собственности Самарской¦собственности¦ ¦
¦ ¦области, либо принадлежащие¦передается ¦ ¦
¦ ¦Самарской области¦партнеру ¦ ¦
¦ ¦исключительные права в целях¦ ¦ ¦
¦ ¦создания партнером объекта¦ ¦ ¦
¦ ¦недвижимого (движимого)¦ ¦ ¦
¦ ¦имущества (объекта¦ ¦ ¦
¦ ¦соглашения), его эксплуатации¦ ¦ ¦
¦ ¦в соответствии с его¦ ¦ ¦
¦ ¦назначением, в том числе в¦ ¦ ¦
¦ ¦целях производства ¦ ¦ ¦
¦ ¦товаров, выполнения работ,¦ ¦ ¦
¦ ¦оказания услуг в порядке и на¦ ¦ ¦
¦ ¦условиях, определенных¦ ¦ ¦
¦ ¦соглашением ¦ ¦ ¦
+---------------+-----------------------------+-------------+-------------+
¦Строительство, ¦Самарская область¦Право ¦Срок действия¦
¦владение, ¦предоставляет партнеру¦собственности¦соглашения ¦
¦эксплуатация ¦земельные участки, иное¦передается ¦ ¦
¦ ¦недвижимое (движимое)¦партнеру ¦ ¦
¦ ¦имущество, находящееся в¦ ¦ ¦
¦ ¦собственности Самарской¦ ¦ ¦
¦ ¦области, либо принадлежащие¦ ¦ ¦
¦ ¦Самарской области¦ ¦ ¦
¦ ¦исключительные права для¦ ¦ ¦
¦ ¦создания партнером объекта¦ ¦ ¦
¦ ¦недвижимого (движимого)¦ ¦ ¦
¦ ¦имущества (объекта¦ ¦ ¦
¦ ¦соглашения) ¦ ¦ ¦
L---------------+-----------------------------+-------------+--------------
Схемы государственно-частного партнерства предполагается закрепить в проекте закона Самарской области "О государственно-частном партнерстве в Самарской области".
5.3. Участие Самарской области в концессионных соглашениях
Концессии являются основной и одной из наиболее гибких форм государственно-частного партнерства, что обусловило их распространение в мировой практике.
Отношения, возникающие в связи с использованием концессионных схем, урегулированы в основном системой федеральных нормативных правовых актов: Федеральным законом "О концессионных соглашениях", а также постановлениями Правительства Российской Федерации, которыми утверждены типовые концессионные соглашения в отношении отдельных объектов концессионных соглашений.
Федеральное законодательство содержит достаточно подробные положения о порядке подготовки, заключения, исполнения и расторжения концессионных соглашений. Проблема практического использования в Самарской области концессионных механизмов объясняется тем, что нормы областного законодательства, упоминающие о концессионных соглашениях, носят фрагментарный и несистемный характер. В большинстве случаев они являются декларативными.
При правовом регулировании вопросов участия органов исполнительной власти Самарской области в концессионных соглашениях должен учитываться сложный состав соответствующих отношений, обусловливающий возможность регионального нормотворчества по вопросам, смежным с вопросами подготовки, заключения, исполнения и прекращения концессионных соглашений.
В целях создания необходимых правовых условий в Самарской области для реализации концессионных схем необходимо внести изменения в Закон Самарской области "Об инвестициях и государственной поддержке инвестиционной деятельности в Самарской области", включив прямое указание на такую форму государственной поддержки инвестиционной деятельности, как заключение концессионных соглашений.
Законодательство Самарской области должно содержать благоприятные правовые условия для заключения концессионных соглашений, не содержащих дополнительных правовых барьеров для концессионеров. Например, льготы, которые могут получить институциональные инвесторы, вступая в концессионную сделку с органами государственной власти Самарской области. Кроме того, необходимо урегулировать вопросы о принципиальных условиях заключения концессионных соглашений, в том числе об объектах, которые могут стать объектом концессионного соглашения, о распределении обязательств сторон и рисков участников концессионного соглашения.
6. Формирование системы государственного
управления проектами, реализуемыми на основе
государственно-частного партнерства
Опыт реализации комплексных инфраструктурных проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства на федеральном уровне показывает, что проблема преодоления ведомственных интересов является весьма острой. При согласовании инвестиционных проектов, договоров, соглашений, оформляющих государственно-частное партнерство, возникают препятствия, вызванные отсутствием процедурных норм, регламентирующих взаимодействие органов публичной власти между собой и с представителями частных инвесторов. Кроме того, ведущие специалисты в области государственно-частного партнерства отмечают высокую коррупционность процедур доступа частных инвесторов к проектам, реализуемым на основе принципов государственно-частного партнерства. Данное обстоятельство диктует необходимость минимизации количества согласований, а также усиление ответственности конкретных должностных лиц, принимающих решения по проектам, реализуемым на основе принципов государственно-частного партнерства.
Одним из важнейших факторов, необходимых для развития государственно-частного партнерства, является формирование системы государственного управления проектами, реализуемыми на основе принципов государственно-частного партнерства. Построение указанной системы необходимо осуществлять на принципах сочетания централизации и децентрализации принятия решения при использовании механизмов государственно-частного партнерства. Принцип централизации реализуется путем возложения на единый орган функций взаимодействия с частными инвесторами по вопросам государственно-частного партнерства.
Это позволит обеспечить предсказуемость и прозрачность государственной политики в области государственно-частного партнерства, исключить предъявление органами исполнительной власти взаимоисключающих требований к инвесторам, а также создать предпосылки для минимизации коррупционных проявлений в области государственно-частного партнерства. Уполномоченный орган по вопросам государственно-частного партнерства будет определяться Правительством Самарской области.
Основными функциями уполномоченного органа по вопросам государственно-частного партнерства будут являться:
взаимодействие с участниками проектов, реализуемых на основе принципов государственно-частного партнерства, на всех этапах сотрудничества;
согласование условий заключаемых с частными инвесторами договоров и соглашений с заинтересованными органами исполнительной власти Самарской области, а также при необходимости с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления;
утверждение методических указаний о принципах, методах и показателях оценки эффективности инвестиционных проектов, которые будут применяться органами исполнительной власти Самарской области при отборе наиболее эффективных проектов для их последующего финансирования и в целях контроля за реализацией проектов;
разработка требований к документации по отбору инвестиционных проектов для реализации на основе принципов государственно-частного партнерства;
моделирование дополнительных условий концессионных соглашений;
внесение на рассмотрение Правительства Самарской области предложений о приоритетных направлениях реализации инвестиционных проектов и о размерах бюджетных ассигнований, выделяемых на реализацию инвестиционных проектов, основанных на принципах государственно-частного партнерства;
взаимодействие с органами местного самоуправления по вопросам реализации и государственной поддержки инвестиционных проектов в рамках муниципально-частного партнерства.
Статус и основные полномочия уполномоченного органа по вопросам государственно-частного партнерства необходимо определить законом Самарской области "О государственно-частном партнерстве в Самарской области".
Принцип децентрализации реализуется путем передачи полномочий по вопросам принятия решения о заключении концессионных соглашений, их подготовки, заключения, исполнения и контроля за исполнением указанных соглашений отраслевым органам исполнительной власти Самарской области.
В настоящее время согласно пункту 2.2 Положения о министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Самарской области, утвержденного постановлением Правительства Самарской области от 31.10.2007 № 225, указанное министерство в рамках закрепленных за ним предметов ведения реализует полномочия по заключению от имени Самарской области концессионных соглашений в соответствии с действующим законодательством в сфере деятельности министерства.
Указанные права должны быть предоставлены другим министерствам и иным органам исполнительной власти Самарской области, в ведении которых находятся объекты, в отношении которых могут быть заключены соответствующие концессионные соглашения.
При этом к полномочиям всех указанных органов исполнительной власти Самарской области должно быть также отнесено право принимать решение о заключении концессионных соглашений, заключение, изменение и прекращение действия концессионных соглашений, определение мер дополнительной государственной поддержки участников концессионных соглашений (предоставление государственных гарантий, субсидий на поддержание определенного уровня рентабельности объекта концессионного соглашения), формирование дополнительных условий концессионного соглашения, предусмотренных частью 2 статьи 10 Федерального закона "О концессионных соглашениях", контроль за исполнением концессионных соглашений.
7. Привлечение населения и бизнес-сообщества к обсуждению
и принятию решений по вопросам
государственно-частного партнерства
Государственно-частное партнерство должно ориентироваться на общественные интересы. Несмотря на финансовую и коммерческую эффективность проекта, идея может потерпеть фиаско, если население, которое является основным пользователем услуг, не будет убеждено в его эффективности. Имеет смысл проводить общественные слушания со всеми участниками проекта по основным вопросам проводимой политики.
Органы государственной власти Самарской области всегда уделяли серьезное внимание проведению предварительных консультаций, выявлению мнения представителей бизнес-сообщества, общественных организаций при подготовке и принятии стратегических решений. Участие бизнес-сообщества в этих процессах чрезвычайно важно, так как оно, с одной стороны, повышает актуальность принимаемых решений, с другой стороны, формирует так необходимую в условиях несовершенства нормативной правовой базы государственно-частного партнерства определенность для частных инвесторов - участников государственно-частного партнерства.
Необходимо проведение глубокого исследования практики неформального взаимодействия представителей бизнеса и власти на предшествующих принятию решений или началу реализации крупных инвестиционных проектов стадиях с целью последующей институционализации этих взаимоотношений. Результатом такой работы должны стать подробно регламентированные процедуры взаимодействия представителей частных компаний и должностных лиц при проведении консультаций, заключении различных соглашений о взаимодействии.
------------------------------------------------------------------
--------------------
| | |
|
