|  |
Региональное законодательство / Пермский край
РЕШЕНИЕ Пермского краевого суда от 26.02.2008 по делу № 3-30/08
<ОБ ОСТАВЛЕНИИ БЕЗ ИЗМЕНЕНИЯ РЕШЕНИЯ ПЕРМСКОГО КРАЕВОГО СУДА ОТ 26.02.2008, КОТОРЫМ БЫЛИ ПРИЗНАНЫ НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ ПУНКТ 4 СТАТЬИ 46, АБЗАЦЫ 1 И 2 СТАТЬИ 48 И ЧАСТИЧНО НЕДЕЙСТВУЮЩИМИ ПУНКТ 5 СТАТЬИ 31, ПУНКТ 1 СТАТЬИ 37 ЗАКОНА ПЕРМСКОГО КРАЯ ОТ 12.10.2007 № 111-ПК "О БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ В ПЕРМСКОМ КРАЕ">
(вместе с определением Верховного Суда РФ от 18.06.2008 № 44-Г08-24)
Официальная публикация в СМИ:
"Звезда", № 130, 04.09.2008 (сообщение)
"Собрание законодательства Пермского края", № 11, 03.11.2008 (сообщение)
Решение вступило в законную силу 18 июня 2008 года.
ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
РЕШЕНИЕ
от 26 февраля 2008 г. по делу № 3-30/08
Именем Российской Федерации
Пермский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Швецова К.И.
с участием помощника прокурора Пермского края Третьякович Д.В.
при секретаре Жужговой Л.Л.
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Перми 26.02.2008 дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим в части нормативного правового акта,
установил:
20 сентября 2007 года Законодательным Собранием Пермского края был принят Закон Пермского края № 111-ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае", который 12 октября 2007 года подписан губернатором Пермского края, опубликован в печатных изданиях "Звезда" от 25.10.2007 № 176-177, затем "Собрание законодательства Пермского края" от 30.11.2007 № 11 и вступил в законную силу с 1 января 2008 года, за исключением положений, для которых статьей 56 установлены иные сроки вступления в силу. Положениями пункта 3 статьи 29, пункта 5 статьи 31, пункта 1 статьи 37, пункта 4 статьи 46 и абзацев 1, 2 статьи 48 настоящего Закона установлено следующее.
Исполнительные органы государственной власти Пермского края:
- обеспечивают составление проекта бюджета Пермского края и бюджета Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования;
- вносят проекты бюджетов с необходимыми документами и материалами на утверждение Законодательного Собрания Пермского края;
- разрабатывают и утверждают методики распределения и(или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов (кроме методик распределения и порядков предоставления дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов (городских округов) и субвенций);
- обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности;
- представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение Законодательного Собрания Пермского края;
- обеспечивают управление государственным долгом;
- осуществляют иные полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации.
Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива исполнительных органов государственной власти Пермского края и органов управления Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования. Непосредственное составление проекта бюджета Пермского края осуществляет Министерство финансов Пермского края.
Губернатор Пермского края не позднее первого сентября текущего года вносит в Законодательное Собрание Пермского края проект закона о бюджете Пермского края на очередной финансовый год и плановый период с приложением следующих документов и материалов:
- основные направления бюджетной и налоговой политики Пермского края на очередной финансовый год и плановый период;
- предварительные итоги социально-экономического развития Пермского края за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития Пермского края за текущий финансовый год;
- прогноз социально-экономического развития Пермского края на очередной финансовый год и плановый период;
- прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета) консолидированного бюджета Пермского края на очередной финансовый год и плановый период;
- пояснительная записка к проекту бюджета;
- методики (проекты методик) распределения межбюджетных трансфертов, утверждаемые в соответствии с федеральным и региональным законодательством исполнительными органами государственной власти, и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;
- оценка ожидаемого исполнения бюджета Пермского края на текущий финансовый год;
- предложения о порядке индексации стипендий, заработной платы работников краевых бюджетных учреждений, денежного содержания краевых государственных служащих в очередном финансовом году и плановом периоде;
- предложенные Законодательным Собранием Пермского края, Контрольно-счетной палатой Пермского края бюджетные сметы указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с Министерством финансов Пермского края в отношении указанных бюджетных смет;
- протоколы согласования Министерства финансов Пермского края с органами местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) исходных данных для формирования расчетных показателей по проекту бюджета на очередной финансовый год и плановый период при наличии в них несогласованных вопросов;
- распределение расходов бюджета Пермского края по управленческой классификации расходов бюджета (управленческий бюджет).
Доходы, поступающие в бюджет Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования сверх сумм, утвержденных законом о бюджете фонда на очередной финансовый и плановый период, направляются на финансирование территориальной программы обязательного медицинского страхования в части финансирования видов медицинской помощи, утвержденных в ее составе, без внесения изменений в закон о бюджете фонда, если превышение составляет не более 10 процентов от утвержденных годовых назначений.
В случае превышения фактически полученных доходов над утвержденными годовыми назначениями более чем на 10 процентов финансирование расходов бюджета Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования сверх ассигнований, утвержденных законом о бюджете фонда, осуществляется после внесения изменений и дополнений в закон о бюджете.
В целях эффективного использования временно свободных средств бюджета Пермского края может осуществляться размещение указанных средств на банковских депозитах для получения дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета.
Размещение временно свободных средств бюджета Пермского края на банковских депозитах осуществляется на основании ежегодного конкурсного отбора уполномоченных банков. Порядок конкурсного отбора и размещения временно свободных средств бюджета Пермского края устанавливается Правительством Пермского края в соответствии с федеральным и краевым законодательством.
Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании указанных норм Закона Пермского края от 12.10.2007 № 111-ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае" (далее по тексту - Закон ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае") недействующими со дня принятия оспариваемого нормативного правового акта как противоречащих федеральному законодательству, ссылаясь на следующие обстоятельства.
Проекты бюджетов субъектов РФ и проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются на рассмотрение законодательных (представительных) органов государственной власти высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (п. 11 ст. 145 и п. 1 ст. 185 Бюджетного кодекса РФ). В Пермском крае таким органом является Правительство Пермского края. Наделение указанными полномочиями иных исполнительных органов государственной власти настоящего субъекта РФ, а также губернатора Пермского края является незаконным.
Бюджет территориального государственного внебюджетного фонда является одним из звеньев бюджетной системы Российской Федерации. Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим органы управления Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования, созданные в качестве государственных некоммерческих финансово-кредитных учреждений, не обладают исключительным правом составления проекта бюджета названного фонда (статьи 10 и 171 Бюджетного кодекса РФ).
Увеличение предельных объемов денежных средств на исполнение существующих видов расходных обязательств, предусмотренных бюджетом территориального государственного внебюджетного фонда, может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон о бюджете, либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон о бюджете (статья 83 Бюджетного кодекса РФ).
Отношения, связанные с размещением временно свободных средств бюджета края на банковских депозитах при условии конкурсного отбора банков, включают в себя заказ на оказание услуг для государственных нужд, поэтому их регулирование производится в соответствии с федеральным законодательством, а не законами субъектов РФ. Пункт 3 статьи 26.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не предоставляет возможности Правительству Пермского края принимать нормативные правовые акты по вопросам регулирования порядка размещения заказов на оказание услуг для государственных нужд.
В судебном заседании заявитель настаивал на удовлетворении своих требований по изложенным основаниям.
Представитель Законодательного Собрания Пермского края в судебном заседании с заявленными требованиями не согласился, ссылаясь на соответствие положений пункта 3 статьи 29, пункта 5 статьи 31, пункта 1 статьи 37, пункта 4 статьи 46 и абзацев 1, 2 статьи 48 Закона ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае" требованиям федерального законодательства.
Исполнительные органы государственной власти обозначены в части 1 статьи 152 Бюджетного кодекса РФ как участники бюджетного процесса без конкретизации их наименований и полномочий. Они обеспечивают составление проекта бюджета, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов (часть 1 статьи 154 БК РФ). К ним относятся как Правительство Пермского края с иными исполнительными органами государственной власти настоящего субъекта РФ, так и губернатор Пермского края - высшее должностное лицо этого же субъекта РФ. Аналогичные положения содержатся в части 3 статьи 6 и части 2 статьи 21 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также в части 2 статьи 27 Устава Пермского края.
------------------------------------------------------------------
--> примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Правила составления, рассмотрения и исполнения бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования утверждены ФФОМС 09.09.2003 № 1750/21-1/и, зарегистрированы в Минюсте РФ 26.11.2003 № 5280.
------------------------------------------------------------------
Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (далее - территориальный фонд) составляются органами управления указанных фондов на очередной финансовый год и плановый период и представляются в федеральный орган исполнительной власти для внесения в установленном порядке (часть 1 статьи 145 БК РФ). С учетом единства бюджетной системы Российской Федерации, закрепленного в статье 29 БК РФ, существует единство бюджетного законодательства, а следовательно, единство организации и функционирования бюджетной системы. В Законе ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае" закреплена аналогичная норма в отношении бюджета территориального фонда (Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования). Кроме того, согласно Правилам составления, рассмотрения и исполнения бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденным Федеральным ФОМС от 26.11.2003 № 5280, проект бюджета территориального фонда ОМС составляется (разрабатывается) территориальным фондом.
Вышеуказанными Правилами и частью 2 статьи 232 БК РФ установлено, что в случае превышения доходов бюджета территориального фонда менее чем на 10 процентов финансирование расходов может осуществляться без внесения изменений в закон о бюджете. Дополнительными доходами в первоочередном порядке финансируются расходы, предусмотренные законодательными и нормативными актами, не обеспеченными или обеспеченными частично источниками финансирования на соответствующий год.
Порядок размещения бюджетных средств на банковских депозитах определен в части 2 статьи 236 БК РФ, который может устанавливать Правительство Российской Федерации, а также высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации. Последним является Правительство Пермского края, действующее на территории названного субъекта РФ.
Представители губернатора и Правительства Пермского края в судебном заседании с заявленными требованиями также не согласились, свои возражения основывают на доводах, приведенных представителем Законодательного Собрания Пермского края. В дополнение к ним указали, что признание нормативного правового акта полностью или в части недействующим должно наступать со дня вступления решения суда об этом в законную силу.
Заслушав помощника прокурора Пермского края, представителей заинтересованных лиц, оценив письменные доказательства, имеющиеся в материалах дела, суд считает, что заявленные требования подлежат частичному удовлетворению.
В соответствии с абзацем 1 статьи 3.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 08.11.2007) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.
Доводы представителей заинтересованных лиц о соответствии пункта 4 статьи 46, абзацев 1 и 2 статьи 48 Закона ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае" нормам Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) нельзя признать состоятельными.
Пунктом 2 статьи 232 БК РФ предусмотрено, что доходы, фактически полученные при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) сверх утвержденных законом (решением) о бюджете общего объема доходов, могут направляться соответствующим финансовым органом без внесения изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) на замещение государственных (муниципальных) заимствований, погашение государственного (муниципального) долга, а также на исполнение публичных нормативных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в случае недостаточности предусмотренных на их исполнение бюджетных ассигнований в размере, предусмотренном пунктом 3 статьи 217 настоящего Кодекса.
В ходе исполнения бюджета показатели сводной бюджетной росписи могут быть изменены в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете, в случае увеличения бюджетных ассигнований по отдельным разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджета за счет экономии по использованию в текущем финансовом году бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг - в пределах общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных главному распорядителю бюджетных средств в текущем финансовом году на оказание государственных (муниципальных) услуг при условии, что увеличение бюджетных ассигнований по соответствующему виду расходов не превышает 10 процентов (пункт 3 статьи 217 БК РФ).
Дополнительные доходы в указанном размере, поступающие в бюджет Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования, одного из звеньев бюджетной системы Российской Федерации, как указано в абзаце 1 пункта 4 статьи 46 оспариваемого Закона Пермского края, направляются на финансирование территориальной программы обязательного медицинского страхования в части финансирования видов медицинской помощи, утвержденных в ее составе. Данные действия не относятся к замещению государственных заимствований или исполнению публичных нормативных обязательств в соответствии с понятиями, содержащимися в статье 6 БК РФ.
На погашение государственного долга (принятых на себя субъектом Российской Федерации обязательств) настоящие дополнительные доходы должны направляться при недостаточности предусмотренных бюджетных ассигнований на финансирование территориальной программы обязательного медицинского страхования, а не в любом случае. Иначе требуется внесение изменений в закон о бюджете территориального фонда на текущий финансовый год.
Второй абзац пункта 4 статьи 46 оспариваемого Закона Пермского края противоречит пункту 2 статьи 83 БК РФ, в соответствии с которым выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и(или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.
Следовательно, в результате состоявшегося превышения фактически полученных доходов над утвержденными годовыми назначениями более чем на 10 процентов финансирование расходов бюджета Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования сверх ассигнований, утвержденных законом о бюджете фонда, должно осуществляться двумя путями:
- с начала года, следующего за текущим финансовым годом (очередного финансового года), при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон о бюджете;
- в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и(или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.
Исключив финансирование расходов бюджета Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования сверх ассигнований, утвержденных законом о бюджете фонда, с начала очередного финансового года, а также обязательное существование источников дополнительных поступлений в данный бюджет с возможным сокращением бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов, законодательный орган государственной власти субъекта РФ установил свой порядок исполнения бюджетных обязанностей, который не соответствует федеральному порядку.
Заслуживают внимания доводы прокурора о несоответствии федеральному бюджетному законодательству абзацев 1 и 2 статьи 48 Закона ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае".
Пунктом 1 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ) предусмотрено, что размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
Размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.
Действие настоящей статьи не распространяется на Российскую Федерацию и субъекты Российской Федерации, не получающие дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации. Порядок размещения бюджетных средств на банковские депозиты определяется, соответственно, Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 236 Бюджетного кодекса РФ).
С учетом анализа приведенных выше норм федерального закона размещение бюджетных средств на банковских депозитах с целью получения дополнительных доходов в процессе исполнения краевого бюджета допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ, если этого требуют государственные нужды.
В данном случае обжалуемая норма предписывает размещение бюджетных средств на банковских депозитах как государственного заказа и порядок проведения конкурсного отбора по его размещению, который устанавливается Правительством Пермского края. Однако правовое регулирование указанных отношений и требования, предъявляемые к его участникам, должны регламентироваться законодательством Российской Федерации. Закон субъекта РФ и нормативный правовой акт его высшего исполнительного органа государственной власти в этом случае должны соответствовать федеральному законодательству, а не устанавливать самостоятельные для размещения бюджетных средств на банковских депозитах правила поведения и отдельный порядок проведения конкурсного отбора банков.
Пункт 5 статьи 31 Закона ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае" подлежит признанию недействующим в части отнесения процедуры составления проекта бюджета Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования к исключительной прерогативе органов управления настоящего фонда.
Проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов составляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с положениями настоящего Кодекса и принимаемыми с соблюдением его требований законами субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 169 БК РФ).
Как указано в статье 171 БК РФ, составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований.
Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Приведенные выше нормы бюджетного законодательства не были учтены при решении вопроса об отнесении процедуры составления проекта бюджета Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования к исключительной прерогативе органов управления настоящего фонда.
Ссылка представителя Законодательного Собрания и представителей других заинтересованных лиц, участвующих в деле, на пункт 1 статьи 145 БК РФ, регламентирующий порядок составления проекта бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, не обоснована. На отношения по составлению проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов действие этой нормы не распространяется. Кроме того, высший исполнительный орган государственной власти Пермского края также на основании федерального закона наделен полномочием по составлению проекта бюджета Пермского краевого ФОМС как одной из составляющих бюджетной системы Российской Федерации. Сама упомянутая норма федерального закона не содержит положения об исключительной компетенции органов управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в вопросах составления проектов бюджетов данных фондов.
В остальной части пункт 5 статьи 31 Закона ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае" соответствует бюджетному законодательству, т.к. воспроизводит содержание статей 169 и 171 БК РФ. Иных доводов прокурором в ходе рассмотрения дела не приводилось.
К исполнительным органам государственной власти Пермского края относятся: Правительство Пермского края - высший исполнительный орган указанной власти, министерства, агентства, инспекции Пермского края с их территориальными органами или обособленными структурными подразделениями на территории Пермского края (пункт 2 статьи 2 Закона Пермского края от 07.09.2007 № 107-ПК "О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края").
Пункт 1 статьи 37 Закона ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае" подлежит признанию недействующим в части исключения права высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - Правительства Пермского края - вносить в Законодательное Собрание Пермского края не позднее первого сентября текущего года проект закона о бюджете Пермского края на очередной финансовый год и плановый период с приложением указанных в данном пункте документов и материалов.
В связи с этим отсутствуют основания для признания оспариваемого пункта 3 статьи 29 настоящего Закона противоречащим нормам Бюджетного кодекса РФ.
С доводами прокурора о том, что представление проекта бюджета Пермского края и проекта бюджета указанного территориального государственного внебюджетного фонда на рассмотрение Законодательного Собрания Пермского края может осуществлять только Правительство Пермского края, суд не может согласиться.
Действительно, в соответствии с пунктом 1 статьи 185 БК РФ, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации вносят на рассмотрение законодательного (представительного) органа проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) и проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете территориального государственного внебюджетного фонда в сроки, установленные законом субъекта Российской Федерации, но не позднее 15 октября текущего года.
Однако следует принимать во внимание положения абзаца второго статьи 2, пунктов 1 и 3 статьи 6, подпункта "б" пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 08.11.2007) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в соответствии с которыми:
- Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;
- право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации;
- законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица;
- высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект бюджета субъекта Российской Федерации, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации.
------------------------------------------------------------------
--> примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеются в виду пункты 3 и 5 статьи 15 Устава Пермского края.
------------------------------------------------------------------
В соответствии с пунктами 3 и 5 Устава Пермского края губернатор Пермского края возглавляет исполнительную власть в Пермском крае.
Система исполнительных органов государственной власти Пермского края устанавливается законом Пермского края в соответствии с федеральным законом и настоящим Уставом.
Как указывалось выше, систему исполнительных органов государственной власти Пермского края составляют Правительство Пермского края - высший исполнительный орган указанной власти, министерства, агентства, инспекции Пермского края с их территориальными органами или обособленными структурными подразделениями на территории Пермского края.
Согласно пункту 33 статьи 10 Закона Пермского края от 07.09.2007 № 107-ПК "О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края" губернатор Пермского края вправе принять к рассмотрению любой вопрос, отнесенный к полномочиям Правительства Пермского края.
С учетом анализа приведенных выше норм действующего законодательства, суд не усматривает законных ограничений на федеральном уровне полномочий губернатора Пермского края наравне с Правительством Пермского края представлять или вносить проект закона о бюджете Пермского края на очередной финансовый год и плановый период с приложением необходимых для этого документов на рассмотрение Законодательного Собрания Пермского края.
Пункт 3 статьи 29 Закона ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае" не наделяет оставшиеся исполнительные органы государственной власти Пермского края аналогичным правом, как указывает прокурор, а закрепляет за губернатором, Правительством Пермского края, а также министерствами, агентствами, инспекциями Пермского края с их территориальными органами или обособленными структурными подразделениями на территории Пермского края отдельные функции с целью обеспечения возникновения, изменения и прекращения бюджетных отношений в определенный период времени.
Суд вправе признать нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 2 статьи 253 ГПК РФ).
Просьба заявителя о признании недействующими отдельных норм оспариваемого закона Пермского края со дня его принятия ничем не обоснована. Не исключается применение данного нормативного правового акта, на основании которого возникают и реализовываются права граждан и других субъектов бюджетных правоотношений. Особых обстоятельств, влекущих вредные последствия от реализации норм закона края, признанных недействующими, до вступления решения суда в законную силу судом не усматривается.
Из положений части 3 статьи 253 ГПК РФ, а также статьи 35 Закона РФ "О средствах массовой информации" вытекает обязанность печатного издания, в котором официально опубликован оспариваемый нормативный правовой акт, опубликовать настоящее решение суда (вступившее в законную силу) о признании этого акта в части недействующим, либо сообщение о нем.
Руководствуясь ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд
решил:
Требования заместителя прокурора Пермского края удовлетворить частично.
Признать недействующими со дня вступления настоящего решения суда в законную силу в связи с противоречием федеральному закону пункт 4 статьи 46, абзацы 1 и 2 статьи 48 Закона Пермского края от 12.10.2007 № 111-ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае".
Признать недействующими со дня вступления настоящего решения суда в законную силу в связи с противоречием федеральному закону:
- пункт 5 статьи 31 в части отнесения процедуры составления проекта бюджета Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования к исключительной прерогативе органов управления настоящего фонда;
- пункт 1 статьи 37 в части исключения права высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - Правительства Пермского края - вносить в Законодательное Собрание Пермского края не позднее первого сентября текущего года проект закона о бюджете Пермского края на очередной финансовый год и плановый период с приложением указанных в данном пункте документов и материалов, Закона Пермского края от 12.10.2007 № 111-ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае".
В остальной части заявленные заместителем прокурора Пермского края требования оставить без удовлетворения.
После вступления настоящего решения суда в законную силу сообщение о данном решении должно быть опубликовано в печатных изданиях "Звезда" и "Собрание законодательства Пермского края".
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения - 03.03.2008.
Председательствующий п.п.
К.И.ШВЕЦОВ
Судья краевого суда
К.И.ШВЕЦОВ
ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 18 июня 2008 г. по делу № 44-Г08-24
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего В.Б.Хаменкова
судей В.П.Меркулова,
Г.В.Макарова
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим в части Закона Пермского края № 111-ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае" по кассационным жалобам Законодательного Собрания Пермского края, губернатора Пермского края на решение Пермского краевого суда от 26 февраля 2008 года.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Меркулова В.П., заключение помощника Генерального прокурора Российской Федерации Селяниной Н.Я. об оставлении решения без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании пункта 3 статьи 29, пункта 5 статьи 31, пункта 1 статьи 37, пункта 4 статьи 46 и абзацев 1, 2 статьи 48 Закона Пермского края от 12.10.2007 № 111-ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае" недействующими со дня принятия, ссылаясь на следующие обстоятельства.
Проекты бюджетов субъектов РФ и проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются на рассмотрение законодательных (представительных) органов государственной власти высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (п. 11 ст. 145 и п. 1 ст. 185 Бюджетного кодекса РФ). В Пермском крае таким органом является Правительство Пермского края. Наделение указанными полномочиями иных исполнительных органов государственной власти настоящего субъекта РФ, а также губернатора Пермского края является незаконным.
Бюджет территориального государственного внебюджетного фонда является одним из звеньев бюджетной системы Российской Федерации. Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим органы управления Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования, созданные в качестве государственных некоммерческих финансово-кредитных учреждений, не обладают исключительным правом составления проекта бюджета названного фонда (статьи 10 и 171 Бюджетного кодекса РФ).
Увеличение предельных объемов денежных средств на исполнение существующих видов расходных обязательств, предусмотренных бюджетом территориального государственного внебюджетного фонда, может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон о бюджете, либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон о бюджете (статья 83 Бюджетного кодекса РФ).
Отношения, связанные с размещением временно свободных средств бюджета края на банковских депозитах при условии конкурсного отбора банков, включают в себя заказ на оказание услуг для государственных нужд, поэтому их регулирование производится в соответствии с федеральным законодательством, а не законами субъектов РФ. Пункт 3 статьи 26.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не предоставляет возможности Правительству Пермского края принимать нормативные правовые акты по вопросам регулирования порядка размещения заказов на оказание услуг для государственных нужд.
Решением Пермского краевого суда от 26 февраля 2008 года постановлено: требования заместителя прокурора Пермского края удовлетворить частично.
Признать недействующими со дня вступления настоящего решения суда в законную силу в связи с противоречием федеральному закону пункт 4 статьи 46, абзацы 1 и 2 статьи 48 Закона Пермского края от 12.10.2007 № 111-ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае".
Признать недействующими со дня вступления настоящего решения суда в законную силу в связи с противоречием федеральному закону:
- пункт 5 статьи 31 в части отнесения процедуры составления проекта бюджета Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования к исключительной прерогативе органов управления настоящего фонда;
- пункт 1 статьи 37 в части исключения права высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - Правительства Пермского края - вносить в Законодательное Собрание Пермского края не позднее первого сентября текущего года проект закона о бюджете Пермского края на очередной финансовый год и плановый период с приложением указанных в данном пункте документов и материалов, Закона Пермского края от 12.10.2007 № 111-ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае".
В остальной части заявленные заместителем прокурора Пермского края требования оставить без удовлетворения.
В кассационных жалобах ставится вопрос об отмене решения суда в части удовлетворения заявленных требований ввиду того, что суд неправильно применил материальный закон, допустил существенные нарушения норм процессуального права, дал неправильную оценку доводам заявления.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для их удовлетворения.
Согласно п. 5 ст. 31 Закона Пермского края № 111-ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае" составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива исполнительных органов государственной власти Пермского края и органов управления Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования. Непосредственное составление проекта бюджета Пермского края осуществляет Министерство финансов Пермского края.
В соответствии с п. 2 ст. 169 БК РФ проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов составляются в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с положениями настоящего Кодекса и принимаемыми с соблюдением его требований законами субъектов Российской Федерации
Нормами ст. 171 БК РФ предусмотрено, что составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций муниципальных образований.
Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
При таких обстоятельствах является правильным вывод суда о том, что п. 5 ст. 31 Закона ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае" подлежит признанию недействующим в части отнесения процедуры составления проекта бюджета Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования к исключительной прерогативе органов управления настоящего фонда.
Ссылка в кассационной жалобе Законодательного Собрания на пункт 1 статьи 145 БК РФ, регламентирующий порядок составления проекта бюджета государственного внебюджетного фонда Российской Федерации, не опровергает выводов суда, поскольку на отношения по составлению проектов бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов действие этой нормы не распространяется, а также не содержит положения об исключительной компетенции органов управления государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в вопросах составления проектов бюджетов данных фондов.
Высший исполнительный орган государственной власти Пермского края также на основании федерального закона наделен полномочием по составлению проекта бюджета краевого ФОМС как одной из составляющих бюджетной системы Российской Федерации.
В силу п. 1 статьи 37 Закона Пермского края № 111-ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае" губернатор Пермского края не позднее первого сентября текущего года вносит в Законодательное Собрание Пермского края проект закона о бюджете Пермского края на очередной финансовый год и плановый период с приложением следующих документов и материалов:
- основные направления бюджетной и налоговой политики Пермского края на очередной финансовый год и плановый период;
предварительные итоги социально-экономического развития Пермского края за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития Пермского края за текущий финансовый год;
- прогноз социально-экономического развития Пермского края на очередной финансовый год и плановый период;
- прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета) консолидированного бюджета Пермского края на очередной финансовый год и плановый период;
- пояснительная записка к проекту бюджета;
- методики (проекты методик) распределения межбюджетных трансфертов, утверждаемые в соответствии с федеральным и региональным законодательством исполнительными органами государственной власти, и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;
- оценка ожидаемого исполнения бюджета Пермского края на текущий финансовый год;
- предложения о порядке индексации стипендий, заработной платы работников краевых бюджетных учреждений, денежного содержания краевых государственных служащих в очередном финансовом году и плановом периоде;
- предложенные Законодательным Собранием Пермского края, Контрольно-счетной палатой Пермского края бюджетные сметы указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с Министерством финансов Пермского края в отношении указанных бюджетных смет;
- протоколы согласования Министерства финансов Пермского края с органами местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) исходных данных для формирования расчетных показателей по проекту бюджета на очередной финансовый год и плановый период при наличии в них несогласованных вопросов;
- распределение расходов бюджета Пермского края по управленческой классификации расходов бюджета (управленческий бюджет).
Согласно п. 2 ст. 2 Закона Пермского края от 07.09.2007 № 107-ПК "О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края" к исполнительным органам государственной власти Пермского края относятся Правительство Пермского края - высший исполнительный орган указанной власти, министерства, агентства, инспекции Пермского края с их территориальными органами или обособленными структурными подразделениями на территории Пермского края.
При таких обстоятельствах судом сделан правильный вывод, что п. 1 ст. 37 Закона ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае" подлежит признанию недействующим в части исключения права высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - Правительства Пермского края - вносить в Законодательное Собрание Пермского края не позднее первого сентября текущего года проект закона о бюджете Пермского края на очередной финансовый год и плановый период с приложением указанных в данном пункте документов и материалов.
В соответствии с п. 4 статьи 46 Закона Пермского края № 111-ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае" доходы, поступающие в бюджет Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования сверх сумм, утвержденных законом о бюджете фонда на очередной финансовый и плановый период, направляются на финансирование территориальной программы обязательного медицинского страхования в части финансирования видов медицинской помощи, утвержденных в ее составе, без внесения изменений в закон о бюджете фонда, если превышение составляет не более 10 процентов от утвержденных годовых назначений.
В случае превышения фактически полученных доходов над утвержденными годовыми назначениями более чем на 10 процентов финансирование расходов бюджета Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования сверх ассигнований, утвержденных законом о бюджете фонда, осуществляется после внесения изменений и дополнений в закон о бюджете.
В силу п. 2 ст. 232 БК РФ доходы, фактически полученные при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) сверх утвержденных законом (решением) о бюджете общего объема доходов, могут направляться соответствующим финансовым органом без внесения изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год (текущий финансовый год и плановый период) на замещение государственных (муниципальных) заимствований, погашение государственного (муниципального) долга, а также на исполнение публичных нормативных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в случае недостаточности предусмотренных на их исполнение бюджетных ассигнований в размере, предусмотренном пунктом 3 статьи 217 настоящего Кодекса.
Нормами п. 3 ст. 217 БК РФ предусмотрено, что в ходе исполнения бюджета показатели сводной бюджетной росписи могут быть изменены в соответствии с решениями руководителя финансового органа (руководителя органа управления государственным внебюджетным фондом) без внесения изменений в закон (решение) о бюджете, в случае увеличения бюджетных ассигнований по отдельным разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджета за счет экономии по использованию в текущем финансовом году бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг - в пределах общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных главному распорядителю бюджетных средств в текущем финансовом году на оказание государственных (муниципальных) услуг при условии, что увеличение бюджетных ассигнований по соответствующему виду расходов не превышает 10 процентов.
Таким образом, дополнительные доходы, поступающие в бюджет Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования, по правилам, установленным абз. 1 п. 4 ст. 46 оспариваемого Закона Пермского края, не относятся к замещению государственных заимствований или исполнению публичных нормативных обязательств в соответствии с нормами, содержащимися в статье 6 БК РФ.
В связи с этим является правильным вывод суда о том, что на погашение государственного долга (принятых на себя субъектом Российской Федерации обязательств) настоящие дополнительные доходы должны направляться при недостаточности предусмотренных бюджетных ассигнований на финансирование территориальной программы обязательного медицинского страхования, а не в любом случае, что требует обязательных изменений в закон о бюджете территориального фонда на текущий финансовый год.
В соответствии с п. 2 статьи 83 БК РФ выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и(или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.
Нормы абз. 2 п. 4 ст. 46 оспариваемого Закона Пермского края исключают финансирование расходов бюджета Пермского краевого фонда обязательного медицинского страхования сверх ассигнований, утвержденных законом о бюджете фонда, с начала очередного финансового года, а также обязательное существование источников дополнительных поступлений в данный бюджет с возможным сокращением бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов. Таким образом, законодательный орган государственной власти субъекта РФ установил свой порядок исполнения бюджетных обязанностей, что противоречит вышеназванным нормам Бюджетного кодекса РФ.
Согласно абзацам 1, 2 статьи 48 Закона Пермского края № 111-ПК "О бюджетном процессе в Пермском крае" в целях эффективного использования временно свободных средств бюджета Пермского края может осуществляться размещение указанных средств на банковских депозитах для получения дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета.
Размещение временно свободных средств бюджета Пермского края на банковских депозитах осуществляется на основании ежегодного конкурсного отбора уполномоченных банков. Порядок конкурсного отбора и размещения временно свободных средств бюджета Пермского края устанавливается Правительством Пермского края в соответствии с федеральным и краевым законодательством.
Согласно п. 1 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ) размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
Размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление не допускаются, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.
Действие настоящей статьи не распространяется на Российскую Федерацию и субъекты Российской Федерации, не получающие дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетов субъектов Российской Федерации. Порядок размещения бюджетных средств на банковские депозиты определяется, соответственно, Правительством Российской Федерации, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 236 Бюджетного кодекса РФ).
Анализ оспариваемых норм свидетельствует о том, что они предписывают размещение бюджетных средств на банковских депозитах как государственного заказа и порядок проведения конкурсного отбора по его размещению, который устанавливается Правительством Пермского края.
При таких обстоятельствах является правильным вывод суда о том, что правовое регулирование указанных отношений и требования, предъявляемые к его участникам, должны регламентироваться законодательством Российской Федерации, а не законом субъекта РФ, так как законом субъекта РФ не могут быть установлены самостоятельные правила поведения для размещения бюджетных средств на банковских депозитах и отдельный порядок проведения конкурсного отбора банков.
Доводы, изложенные в кассационных жалобах, основаны на неправильной оценке обстоятельств данного дела и ошибочном толковании норм материального права, поэтому не могут служить основанием для отмены правильного по существу решения.
Решение суда в остальной части не оспаривается. Судебная коллегия проверила законность и обоснованность решения суда первой инстанции исходя из доводов, изложенных в кассационных жалобах.
Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Пермского краевого суда от 26 февраля 2008 года оставить без изменения, а кассационные жалобы Законодательного Собрания Пермского края, губернатора Пермского края - без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи
------------------------------------------------------------------
--------------------
| | |
|
