|  |
Региональное законодательство / Воронежская область
ОТЧЕТ Контрольно-счетной палаты городского округа город Воронеж от 21.04.2009
"О РАБОТЕ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ ГОРОДСКОГО ОКРУГА ГОРОД ВОРОНЕЖ ЗА 2008 ГОД"
Официальная публикация в СМИ:
"Воронежский Курьер", № 42, 21.04.2009
КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНАЯ ПАЛАТА
ГОРОДСКОГО ОКРУГА ГОРОД ВОРОНЕЖ
ОТЧЕТ
О РАБОТЕ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ
ГОРОДСКОГО ОКРУГА ГОРОД ВОРОНЕЖ ЗА 2008 ГОД
Отчет о деятельности Контрольно-счетной палаты в 2008 году подготовлен в соответствии с Положением, утвержденным решением Воронежской городской Думы от 07.12.2005 № 205-II "Об утверждении Положения о Контрольно-счетной палате городского округа город Воронеж".
Основные задачи Контрольно-счетной палаты в отчетном периоде заключались прежде всего в определении эффективности и целесообразности расходов средств местного бюджета и использования муниципальной собственности, а также в обеспечении единой системы контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта бюджета, отчета о его исполнении.
В I квартале 2008 года Контрольно-счетная палата городского округа город Воронеж осуществляла деятельность в соответствии с планом работы на I квартал, утвержденным решением городской Думы от 27.12.2007 № 311-II. План работы на 2008 год в целом утвержден решением Думы от 23.04.2008 № 106-II.
Из 64 мероприятий, предусмотренных планом работы, Контрольно-счетной палатой в отчетном году реализовано 59, кроме того, 3 контрольных мероприятия являются переходящими на 2009 год. Не представилось возможным провести проверку МУП "Воронежская горэлектросеть" в связи с нерешенными вопросами имущественного комплекса. Также проект программы экономического и социального развития городского округа город Воронеж на 2008 - 2012 годы для проведения экспертизы в Контрольно-счетную палату представлен не был.
Вместе с тем проведено 4 внеплановых контрольных мероприятия, в том числе по обращениям прокуратуры города и Контрольно-счетной палаты Воронежской области.
Всего за отчетный год Контрольно-счетной палатой проведено 53 контрольно-ревизионных мероприятия и 32 экспертно-аналитических.
Экспертно-аналитическая деятельность Контрольно-счетной палаты городского округа город Воронеж направлена на формирование действенных правовых, финансовых и экономических инструментов в целях предупреждения неэффективных, нерациональных расходов бюджетных средств и создания информационной основы для принятия обоснованных управленческих решений.
Контрольно-счетной палатой было подготовлено и направлено в городскую Думу заключение на отчет администрации городского округа об исполнении бюджета за 2007 год, 8 заключений на проекты решений о внесении изменений в бюджет городского округа, заключение на проект бюджета на 2009 год и плановый период на 2010 и 2011 годы, 9 заключений на проекты решений о муниципальных целевых программах, а также заключения по иным бюджетно-финансовым вопросам.
В целях информационного обеспечения деятельности палаты сформирован реестр правовых актов городской Думы и администрации городского округа и организовано его пополнение на постоянной основе.
В соответствии с требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" для размещения информации о деятельности Контрольно-счетной палаты осуществлялась поддержка интернет-сайта КСП (www.ksp36.ru), а также раздела на сайте "Счетные палаты России" (www.ach-fci.ru).
Основное внимание Контрольно-счетной палатой в 2008 году уделялось контрольно-ревизионной деятельности. Всего за отчетный год проведено 53 контрольно-ревизионных мероприятия, в том числе 29 комплексных проверок и обследований, а также 24 контрольных мероприятия в рамках восьми тематических проверок.
Контролем охвачено 56 объектов, из них:
- 14 структурных подразделений администрации городского округа;
- 21 муниципальное учреждение (из них 15 - социальной сферы);
- 19 муниципальных предприятий;
- 2 немуниципальных хозяйствующих субъекта.
Денежная оценка нарушений, выявленных Контрольно-счетной палатой в 2008 году, представлена в следующей таблице:
-----T---------------------------------------------------T----------------¬
¦ № ¦ Вид нарушения ¦ Сумма, ¦
¦п/п ¦ ¦ тыс. рублей ¦
+----+---------------------------------------------------+----------------+
¦1 ¦Нарушения и недостатки при исполнении бюджета ¦ 1 233 979,5¦
+----+---------------------------------------------------+----------------+
¦1.1 ¦При получении средств в бюджет и возмещении средств¦ 131 813,7¦
¦ ¦в бюджет ¦ ¦
+----+---------------------------------------------------+----------------+
¦1.2 ¦При предоставлении бюджетных средств ¦ 112 616,0¦
+----+---------------------------------------------------+----------------+
¦1.3 ¦При расходовании бюджетных средств, ¦ 989 549,8¦
¦ ¦из них нецелевое использование бюджетных средств ¦ 9 715,4¦
+----+---------------------------------------------------+----------------+
¦2 ¦Нарушения и недостатки при работе с муниципальной¦ 118 068,9¦
¦ ¦собственностью ¦ ¦
+----+---------------------------------------------------+----------------+
¦3 ¦Иные нарушения и недостатки в деятельности органов¦ 260 359,9¦
¦ ¦местного самоуправления и муниципальных организаций¦ ¦
+----+---------------------------------------------------+----------------+
¦4 ¦Нарушения и недостатки при планировании получения и¦ 61 896¦
¦ ¦использования муниципальных средств ¦ ¦
+----+---------------------------------------------------+----------------+
¦4.1 ¦При подготовке, представлении и рассмотрении¦ 21 588¦
¦ ¦проекта бюджета ¦ ¦
+----+---------------------------------------------------+----------------+
¦4.2 ¦При подготовке и утверждении смет доходов и¦ 40 308¦
¦ ¦расходов муниципальных организаций ¦ ¦
+----+---------------------------------------------------+----------------+
¦ ¦ИТОГО ¦ 1 674 304,3¦
L----+---------------------------------------------------+-----------------
В целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, связанных с незаконным использованием средств местного бюджета, а также муниципальной собственности Контрольно-счетной палатой в рамках заключенных ранее соглашений продолжалось взаимодействие с прокуратурой Воронежской области, Главным управлением внутренних дел Воронежской области, Управлением Федеральной антимонопольной службы по Воронежской области, Управлением Федеральной налоговой службы по Воронежской области и Контрольно-счетной палатой Воронежской области.
В рамках реализации заключенных соглашений, а также на основании решений Воронежской городской Думы материалы по результатам 6 контрольных мероприятий, проведенных в 2008 году, переданы в правоохранительные органы.
По итогам рассмотрения материалов прокуратурой города приняты следующие меры.
По проверке финансово-хозяйственной деятельности МКП "Воронежский жилищно-коммунальный комбинат" в адрес администрации городского округа направлена информация о состоянии законности при реализации программы расселения муниципальных общежитий.
Материалы проверки целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных ОАО "Городская управляющая компания" на капитальный ремонт многоквартирных домов в соответствии с ФЗ от 21.07.2007 № 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", направлены для дачи правовой оценки в УВД по городскому округу город Воронеж.
На основании материалов проверки финансово-хозяйственной деятельности муниципального учреждения "Хоккейный клуб "Воронеж" в адрес администрации городского округа направлено представление об устранении нарушений законодательства, регламентирующего порядок распоряжения муниципальной собственностью.
Кроме того, прокуратурой города на основании информации Контрольно-счетной палаты о результатах проверок отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности МУП "Управление служебных зданий администрации городского округа город Воронеж", МУП "Горнедвижимость", МУП ТКОК "Росинка", МУП "Комбинат специализированного обслуживания" в адрес руководителей указанных предприятий внесены представления об устранении нарушений закона.
В условиях продолжающегося реформирования бюджетного законодательства в направлении усиления контроля за эффективным и рациональным использованием бюджетных средств первоочередное внимание в отчетном периоде уделялось вопросам организации бюджетного процесса, осуществления внутреннего контроля на всех его этапах.
1. Бюджетная политика и бюджетный процесс в городском округе. Предварительный контроль за формированием бюджета городского округа
В рамках реализации полномочий по осуществлению внешнего финансового аудита бюджетных расходов Контрольно-счетной палатой в отчетном периоде осуществлялись:
- подготовка заключения на проект годового отчета об исполнении бюджета городского округа за 2007 год;
- проведение экспертизы и подготовка заключения на проект бюджета на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов;
- подготовка заключений на проекты решений о внесении изменений и дополнений в бюджет городского округа на 2008 год;
- подготовка заключений на правовые акты органов местного самоуправления по бюджетно-финансовым вопросам.
Осуществляя в отчетном периоде контрольную и экспертно-аналитическую деятельность в рамках бюджетных полномочий, Контрольно-счетная палата прежде всего концентрировала внимание на соответствии правовых актов местного самоуправления требованиям законодательства по бюджетно-финансовым вопросам, в первую очередь, новой редакции Бюджетного кодекса. Особое внимание уделялось мониторингу реализации мероприятий, указанных в представлениях и предписаниях Контрольно-счетной палаты по результатам ранее проведенных проверок.
При подготовке заключения на проект решения Воронежской городской Думы "О бюджете городского округа город Воронеж на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" представленный проект рассматривался с точки зрения как сложившейся экономической ситуации, так и новых бюджетных инструментов, введенных комплексными поправками в Бюджетный кодекс с целью создания законодательной основы для эффективного функционирования и развития бюджетной системы, повышения результативности бюджетных расходов. В частности, обращалось внимание на необходимость расширенного использования в бюджетировании долгосрочных и ведомственных целевых программ, муниципальных заданий, упорядочения механизмов планирования и осуществления бюджетных инвестиций.
Необходимо отметить, что основы реформирования бюджетного процесса были заложены в Концепции реформирования муниципальных финансов городского округа город Воронеж на 2007 - 2009 годы, утвержденной Воронежской городской Думой в декабре 2007 года. На данный момент должна завершаться разработка основных нормативных правовых актов и инструментов, позволяющих достичь целей, заявленных в рамках Концепции. Однако реализация основных мероприятий Концепции значительно отстает от графика. Ряд муниципальных правовых актов, необходимых для разработки и реализации бюджета, на момент составления проекта бюджета 2009 - 2011 годов не принят, в том числе: порядок разработки прогноза социально-экономического развития городского округа, порядок и методика планирования бюджетных ассигнований, порядок формирования, реализации, проведения оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ, порядок формирования муниципальных заданий и финансового обеспечения их выполнения, а также правовой акт, регулирующий предоставление бюджетных субсидий хозяйствующим субъектам. В результате существующая на момент формирования проекта бюджета правовая база местного самоуправления не соответствовала требованиям бюджетного законодательства, ориентированного на эффективность и результативность расходов. Вместе с тем в современных экономических условиях организация рационального расходования бюджетных средств приобретает особую актуальность.
Несвоевременная разработка нового Положения о бюджетном процессе породила казус: при составлении проекта бюджета в нарушение требований статьи 169 Бюджетного кодекса РФ отсутствовал муниципальный правовой акт, устанавливающий горизонт бюджетного планирования (один или три года). Новое Положение о бюджетном процессе в городском округе город Воронеж, предусматривающее переход на трехлетнее планирование, принято только 22.10.2008.
Как и в 2007 - 2008 годах, проект бюджета 2009 - 2011 годов не базировался на данных прогноза социально-экономического развития (ст. 169 Бюджетного кодекса РФ), а сам прогноз разработан в отсутствие установленного порядка и имеет существенные недоработки - не содержит прогноза развития муниципального сектора экономики, в том числе применительно к кризисной ситуации, анализа всего комплекса муниципальных целевых программ, перспектив развития социально-культурной сферы городского округа.
Муниципальные целевые программы в городском округе также не отвечают требованиям реформирования бюджетного процесса. В ряде действующих и вновь принимаемых программах отсутствуют критерии оценки эффективности их реализации, целевые параметры, а также индикаторы с разбивкой по годам, что не соответствует сущности программно-целевого бюджетного планирования.
Не налажена система ответственности заказчиков и исполнителей программ за достижение утвержденных параметров и поставленных целей. Практически ежегодно происходит принятие программ с нарушением сроков, установленных Порядком разработки и реализации муниципальных целевых программ: программы утверждаются после принятия городского бюджета, при том что начало их реализации предусматривалось в текущем году. В материалах Контрольно-счетной палаты неоднократно отмечалось несоответствие проекта решения о местном бюджете объему бюджетных ассигнований, предусмотренных паспортами муниципальных целевых программ, что противоречит п. 2 ст. 179 Бюджетного кодекса РФ. Финансирование муниципальных целевых программ следует предусматривать в бюджете в строгом соответствии с паспортами или осуществлять корректировку до начала финансового года, исходя из реальных возможностей бюджета.
Низкий уровень качества разработки программ, а следовательно, и их финансирования, не позволил комплексно и эффективно решать задачи в области социально-экономического развития городского округа. Контрольно-счетной палатой отмечено, что на реализацию муниципальных целевых программ за счет всех источников в 2007 году фактически направлено 5,5% от предусмотренного годового объема финансирования. При условии качественной разработки программ имелась возможность направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых результатов, однако такая возможность не была использована.
Значительная часть городского бюджета ежегодно направляется на неэффективное и бесконтрольное субсидирование убытков хозяйствующих субъектов. Такой вид бюджетных расходов не только нарушает принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 Бюджетного кодекса РФ), но и оказывает угнетающее воздействие на городскую экономику, вынуждая предприятия искусственно формировать убытки. В условиях кризиса, возможной недостаточной наполняемости доходной части бюджета даже для финансирования первоочередных жизнеобеспечивающих расходов такие нерациональные траты непозволительны.
Однако в проекте бюджета Контрольно-счетной палатой были отмечены те же недостатки, что и в предыдущие годы. Например, открытой осталась тема субсидирования транспортных предприятий на покрытие убытков от оказания услуг по перевозке пассажиров. Проверки Контрольно-счетной палаты показали, что в отсутствие утвержденного порядка предоставления субсидий, предусмотренного ст. 78 Бюджетного кодекса РФ, не созданы условия для эффективного и рационального расходования бюджетных средств - общие потери от неэффективного хозяйствования транспортных организаций составили почти 41 млн. рублей. В бюджете городского округа на 2009 год на субсидирование городского транспорта предусмотрено более 80 млн. рублей, при этом до настоящего времени порядок субсидирования не принят.
В материалах проверок по вопросам жилищно-коммунального хозяйства КСП неоднократно обращала внимание на более чем двухлетнюю задержку с приведением муниципальных правовых актов в соответствие Жилищному кодексу РФ и постановлениям Правительства. В первую очередь - утверждения обоснованных нормативов потребления коммунальных услуг, а также осуществления предусмотренных жилищным законодательством мер социальной поддержки нуждающихся граждан (в виде субсидий, льгот, компенсаций) вместо незаконного, не несущего социальной нагрузки субсидирования квадратных метров жилья в виде межтарифной разницы.
В декабре 2008 года постановлениями главы городского округа были утверждены нормативы потребления отопления, а также холодного, горячего водоснабжения и водоотведения для граждан - потребителей коммунальных услуг в многоквартирном доме или жилом доме при отсутствии приборов учета. Компенсировать расходы населения в результате роста нормативов и перехода на стопроцентную оплату услуг ЖКХ предполагалось путем увеличения размеров субсидий на оплату этих услуг. Однако разработка соответствующих нормативных документов велась без широкого обсуждения и анализа, на что указывает отсутствие экономического расчета размеров субсидий, льгот, компенсаций и иных мер социальной поддержки в материалах, приложенных к проекту бюджета, а также непредставление их для проведения независимой проверки.
В бюджете городского округа ежегодно предусматривались расходы на покрытие убытков муниципальных бань, в том числе в проекте бюджета на 2009 год планировались расходы в сумме 1650 тыс. рублей. Однако проверкой Контрольно-счетной палаты МУП БПХ "Чайка" установлено, что использование средств бюджета на данные цели необоснованно. Убытки предприятия являются следствием установления администрацией городского округа тарифов на банно-прачечные услуги ниже себестоимости. Следует отметить, что данное замечание Контрольно-счетной палаты администрацией городского округа учтено: в декабре 2008 года пересмотрены тарифы на услуги МУП БПХ "Чайка", соответственно расходы на покрытие убытков в бюджете на 2009 год отсутствуют.
В течение 2008 года было учтено замечание Контрольно-счетной палаты относительно несоответствия бюджета городского округа на 2008 год требованиям ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, согласно которой с 01.01.2008 муниципальные унитарные предприятия не могут быть получателями бюджетных средств.
Ежегодно Контрольно-счетной палатой поднимался вопрос о необходимости активизации работы по сокращению задолженности в бюджет городского округа и качестве администрирования. Несмотря на достаточно высокий процент исполнения плана по доходам, бюджет имеет значительный резерв пополнения налоговых доходов в виде отработки недоимки, составляющей треть налоговых доходов, поступивших в бюджет, и сокращения задолженности по неналоговым доходам, которая в 2007 году составила 17% от неналоговых поступлений.
Администрацией городского округа в 2008 году утвержден Порядок проведения мониторинга дебиторской задолженности, отсроченных и рассроченных платежей в бюджет, принята Программа мероприятий, направленных на обеспечение сбалансированности бюджета городского округа на 2009 год, которая должна содействовать увеличению наполняемости доходной части бюджета, в том числе за счет повышения ответственности администраторов, активизации работы с предприятиями-неплательщиками, проведения инвентаризации земель и имущества, подлежащих налогообложению, а также повышения эффективности использования муниципальной собственности.
Из года в год происходит рост выпадающих доходов бюджета в результате предоставления льгот. Так, сумма предоставленных льгот за 2007 год возросла по отношению к 2006 году в 1,5 раза и составила 8739,1 тыс. рублей. При этом системный подход при предоставлении налоговых и неналоговых льгот в городском округе отсутствовал. Анализ бюджетной и социальной эффективности предоставляемых льгот не проводился. Следует отметить, что и в данном направлении в последнее время наметилась позитивная динамика: постановлениями главы городского округа в сентябре 2008 года утвержден Порядок предоставления и согласования отсрочек, рассрочек по платежам в бюджет, а в декабре - Порядок оценки бюджетной и социальной эффективности предоставляемых (планируемых к предоставлению) налоговых льгот. Тем не менее имеет место предоставление необоснованных льгот, поскольку ст. 64 Бюджетного кодекса (в соответствующей редакции) не предоставляла органам местного самоуправления полномочий по установлению персональных льгот по неналоговым платежам (арендной плате), а также распространение действия актов об установлении льгот на предыдущие периоды.
Контрольно-счетной палатой отмечались недостатки и при исполнении расходной части бюджета. При том что бюджет городского округа на 2007 год исполнен с профицитом, недофинансирование составило 1062205 тыс. рублей, в том числе расходы на образование и здравоохранение - 128948 тыс. рублей и 53433 тыс. рублей соответственно. Следовательно, ФКУ в нарушение ст. ст. 222, 226 Бюджетного кодекса РФ в течение финансового года не исполнило обязанность по расходованию средств в соответствии с решением о бюджете и со сводной бюджетной росписью.
Также обращалось внимание на значительную величину показателя кредиторской задолженности перед бюджетополучателями, составившую на начало 2008 года 1287315 тыс. рублей. Администрацией ведется работа в данном направлении: утверждено Положение о порядке регулирования кредиторской задолженности, а также Порядок проведения мониторинга кредиторской задолженности бюджета и бюджетных учреждений городского округа, включающий мониторинг индикаторов качества управления задолженностью. Работу в данном направлении следует вести постоянно, поскольку в результате оплаты кредиторской задолженности по исполнительным листам велики потери бюджета в виде оплаты процентов за пользование чужими денежными средствами, расходов на проведение судебных экспертиз и т.д.
Контрольно-счетная палата в материалах по вопросам бюджета постоянно указывает и на резервы пополнения его доходной части, что особенно актуально в условиях кризиса. Так, при подготовке заключения на проект бюджета на 2009 год было отмечено, что одним из таких резервов являются доходы от перечисления части прибыли муниципальных унитарных предприятий при условии эффективной системы управления их финансово-хозяйственной деятельностью. Следует отметить, что МУП "Центральный рынок" до 2006 года в нарушение постановления Воронежской городской Думы от 30.04.2003 № 49-I отчисление части прибыли производило по нормативу 25%, что привело к искусственно сформированной кредиторской задолженности в сумме 22,6 млн. рублей. Аналогичная ситуация по созданию кредиторской задолженности сложилась в МУП "Рынок "Северный" в сумме 8,9 млн. рублей. Для погашения задолженности по требованию собственника составлены графики реструктуризации со сроком погашения задолженности до 2012 года. Однако при сокращении своих расходов и с учетом увеличения тарифов на оказание услуг по предоставлению торговых мест и прочим услугам предприятия имеют резервы для погашения задолженности в более короткие сроки. Кроме того, в результате проверок муниципальных предприятий КСП в ряде случаев выявлено необоснованное завышение затрат или недополучение доходов, приведшее к занижению прибыли и отразившееся на перечислениях в бюджет. Существуют резервы доходов и от реализации имущества, находящегося в муниципальной собственности (программа приватизации).
Одним из резервов бюджета является приближение ставок арендной платы по нежилым помещениям к рыночным расценкам, исключение необоснованных льгот и понижающих коэффициентов (например, при сдаче в аренду муниципальных нежилых помещений для организации бань и саун - коэффициент 0,25). Арендаторы, которым установлены льготы, не несут соразмерной социальной нагрузки, в том числе в виде предоставления скидок на работы и услуги определенным категориям граждан.
Кроме того, в доходах бюджета не предусмотрены поступления от муниципальных казенных предприятий в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" в связи с отсутствием утвержденного порядка распределения их доходов, что также является резервом доходов бюджета. Например, в связи с отсутствием данного нормативного акта в бюджет не поступило от МКП "УГА" за 2007 год - 99,3 тыс. рублей, за 9 месяцев 2008 года - 1799 тыс. рублей.
По оценкам Контрольно-счетной палаты, значительные резервы имеют налоговые поступления:
- по земельному налогу - при условии последовательной реализации требований Жилищного кодекса РФ по передаче земельных участков собственникам жилых помещений в многоквартирных домах.
Следует отметить, что охват площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, является одним из критериев оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. В 2008 году выделялись бюджетные средства на оформление земельных участков под многоквартирные дома. Однако экономический эффект в виде дополнительных поступлений земельного налога от данной деятельности отсутствует, так как в городском округе установлена ставка 0 для земельных участков под многоквартирными домами;
- по единому налогу на вмененный доход (ЕНВД) - при условии экономически обоснованной дифференциации коэффициента базовой доходности К2 в зависимости от места осуществления предпринимательской деятельности.
Резервы доходов бюджета имеются и в поиске более эффективных форм взаимодействия с налоговыми органами при отработке недоимки по налоговым платежам, активизации работы администраторов доходов в направлении сокращения задолженности по неналоговым платежам.
При реформировании городской системы ЖКХ без должного внимания оставлен вопрос о задолженности населения, арендаторов (субабонентов) перед райДЕЗами за жилищно-коммунальные услуги. Значительная часть этих долгов уже оплачена из бюджета на основании решений арбитражного суда по искам поставщиков коммунальных ресурсов. В то же время городской округ, выполнивший обязательства по оплате за третьих лиц, не приобрел прав требования к должникам (населению, арендаторам и др.) в порядке, установленном ст. ст. 313, 382 Гражданского кодекса РФ. Учет этих требований, контроль за их погашением не осуществляется. Организация надлежащей работы в этом направлении позволит в значительной степени компенсировать расходы, произведенные за прошедшие годы, и может существенно пополнить бюджет города в текущем финансовом году.
При том что бюджет городского округа на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов не в полной мере соответствует требованиям законодательства и современным условиям, нельзя не отметить, что впервые более чем за 10 лет бюджет принят до начала финансового года.
По результатам рассмотрения материалов Контрольно-счетной палаты администрацией приняты необходимые правовые акты, начата реализация комплекса мероприятий по мобилизации бюджетных доходов и оптимизации расходов.
2. Текущий контроль за исполнением бюджета, управлением и распоряжением муниципальной собственностью
2.1. Муниципальный заказ
В течение всех лет своей деятельности Контрольно-счетная палата уделяла первоочередное внимание вопросам эффективности размещения муниципального заказа, состояние которого является наиболее очевидным показателем качества управления муниципальными финансами.
Необходимо отметить, что до недавнего времени в сфере заказа из года в год выявлялись однотипные нарушения; несмотря на неоднократное внесение представлений Контрольно-счетной палаты, действенных мер по их предупреждению не принималось, система внутреннего контроля не была налажена.
В городском округе отсутствовала четкая, прозрачная система размещения муниципального заказа. Не было ни одного правового акта, регулирующего муниципальный заказ в строгом соответствии с нормами федерального законодательства.
Результаты проверок Контрольно-счетной палаты свидетельствовали, что в 2006 - 2007 годах отсутствовало нормальное функционирование муниципального заказа, в том числе по причине некомпетентности должностных лиц, которым поручено соответствующее направление. В ходе проверок устанавливались нарушения практически по всем основным направлениям деятельности управления муниципального заказа, таким, как: ведение реестра муниципальных контрактов, формирование плана муниципального заказа и представление отчета о его исполнении, формирование конкурсной документации и проведение торгов.
Схема размещения муниципального заказа включала ряд заказчиков муниципальных предприятий, наделение которых соответствующими полномочиями неправомерно. Согласно ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", а также ст. 6 Бюджетного кодекса РФ с 1 января 2008 года наделение муниципальных предприятий функциями заказчика неправомочно, однако на I полугодие 2008 года муниципальными предприятиями в качестве заказчиков заключено 118 контрактов на общую сумму 259229 тыс. рублей, в том числе с МУП "Горкомхоз", в отношении которого введено конкурсное производство, - 42 контракта на общую сумму 145230 тыс. рублей, что также противоречит п. 2 ст. 126 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)".
При размещении муниципального заказа допускались нарушения действующего законодательства, такие, как установление в конкурсной документации требований, ограничивающих круг участников конкурса и ведущих к завышению цены муниципального контракта и худшим условиям его исполнения.
Для определения лучших условий исполнения муниципальных контрактов использовалось три критерия (цена муниципального контракта, срок выполнения работ, гарантийный срок на выполненные работы) и не применялись другие критерии в соответствии с п. 4 ст. 28 Федерального закона № 94-ФЗ в зависимости от видов товаров, работ, услуг, позволяющие размещать заказ эффективнее в плане их качества, а не только экономии бюджетных средств.
Размещение муниципального заказа на услуги по организации питания детей в образовательных учреждениях осуществлено с применением единственного критерия оценки - наименьшей стоимости (цены) контракта по каждому лоту. Снижение цены контракта при проведении конкурса по организации горячего питания учащихся на 2008 год в среднем составило 26%, а в отдельных случаях - более 40%. В результате сложившейся "экономии средств" не созданы условия для обеспечения максимального качества поставляемого питания. При указании данного критерия заказчиком превышены полномочия, поскольку решениями Воронежской городской Думы установлена фиксированная стоимость услуг по организации питания.
Обязательная балльная система оценки заявок участников конкурса не применялась. Не использовались предусмотренные законом средства обеспечения заявок, заключения и исполнения контрактов, в результате чего создавались благоприятные условия для участия в процедурах размещения заказа фирм-однодневок, а также не гарантированы права заказчиков в случае неисполнения контрактов подрядчиками, получившими авансовые платежи.
Установлены факты допуска к участию в конкурсах на осуществление ремонтных работ и признания победителями организаций, не имеющих действующих лицензий на соответствующие виды деятельности в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Постановлением Правительства РФ от 21.03.2002 № 174 "О лицензировании деятельности в области проектирования и строительства": ООО "Комплекс-электромонтаж", ООО "Благоустройство-1", ООО "Горстроймеханизация", ООО "Оргремстрой", ООО "Спецбетон". Общая сумма денежных средств, выделенных на безлицензионную строительную деятельность, в 2007 году составила 16383 тыс. рублей.
Кроме того, аналогичные нарушения лицензионного режима допускались при размещении муниципального заказа по вывозу и утилизации опасных отходов (пескосмета с проезжей части дорожной сети, отходов учреждений здравоохранения). При этом конкурсная документация не содержала требований наличия лицензий у участников размещения заказа.
При проверке ведения реестра муниципальных контрактов было установлено 13 видов нарушений и злоупотреблений, общее число которых сопоставимо с количеством реестровых записей.
Системный характер и количество выявленных нарушений были обусловлены почти полным отсутствием контроля со стороны администрации за деятельностью управления муниципального заказа, отсутствием утвержденной методики оценки деятельности уполномоченного органа, а также муниципальных заказчиков.
Необходимо отметить, что только в 2008 году в целях исполнения представлений, вынесенных Контрольно-счетной палатой по итогам контрольных мероприятий, управлением муниципального заказа и администрацией городского округа принят ряд мер, способствующих эффективной и прозрачной работе в сфере размещения муниципального заказа.
Решением Воронежской городской Думы от 24.12.2008 № 439-II утвержден Порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа городского округа город Воронеж, где особое внимание уделено срокам подачи муниципальными заказчиками заявок на проведение процедуры с целью своевременности размещения муниципального заказа. Таким образом планируется достичь увеличения процента размещения заказов через конкурентные процедуры и сделать закупки более прозрачными и экономически выгодными. Кроме того, данным порядком четко разграничены зоны ответственности всех участников процедуры размещения муниципального заказа.
На стадии разработки проекта указанного решения Думы он представлялся в Контрольно-счетную палату, все замечания и предложения которой были учтены в окончательном варианте документа.
------------------------------------------------------------------
--> примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: распоряжение главы городского округа город Воронеж от 06.02.2006 называется "Об органе, уполномоченном на размещение муниципальных заказов", а не "Об органе, уполномоченном на размещение заказов" и имеет номер 34-р, а не 43-р.
------------------------------------------------------------------
Внесены изменения в положение "О конкурсной (аукционной), котировочной комиссиях" в части включения в состав комиссий курирующих структурных подразделений администрации, приведено в соответствие законодательству распоряжение главы городского округа от 06.02.2006 № 43-р "Об органе, уполномоченном на размещение заказов". В связи с принятием нормативных актов отношения в городском округе по осуществлению размещения заказа урегулированы, а действия участников размещения заказа более четко регламентированы.
Выборочной проверкой реестра муниципальных контрактов установлено, что с октября по декабрь 2008 года реестр не содержит пропущенных номеров, обеспечено размещение на официальном сайте Воронежской области информации о проведении открытых конкурсов. В Главное финансовое управление области направлен запрос о разъяснении размещения на официальном сайте Воронежской области информации о проведении открытых торгов.
В течение двух последних лет Контрольно-счетная палата вносила предложения по разделению функций уполномоченного органа по размещению заказов и ведению реестра муниципальных контрактов. С января 2009 года реестровые полномочия переданы финансово-казначейскому управлению администрации городского округа, в результате должна возрасти оперативность внесения сведений и их достоверность.
На сегодняшний день, в том числе и благодаря усилиям Контрольно-счетной палаты, в администрации городского округа налажена четкая система внутреннего контроля размещения муниципального заказа, обеспечивающая полный анализ размещения заказов за любой промежуток времени. На постоянной основе ведется работа по осуществлению контроля за сроками подачи заявок на проведение наиболее объемных закупок, формированием начальной цены контрактов, недопущением включения требований, ограничивающих круг участников.
Ведутся консультации и проводятся обучающие семинары для муниципальных заказчиков по проблемным вопросам в сфере применения Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ, в которых принимали участие специалисты Контрольно-счетной палаты.
2.2. Формирование муниципальных заданий для муниципальных предприятий, в том числе казенных
До последнего времени администрацией не принималось мер по формированию в соответствии с действующим законодательством муниципальных заданий муниципальным казенным предприятиям для оказания услуг для муниципальных нужд. В результате при заключении и исполнении контрактов преследовалась цель освоения бюджетных средств в полном объеме и не были созданы условия для их эффективного и рационального расходования. Примеры, иллюстрирующие последствия такого "порядка", неоднократно приводились в материалах Контрольно-счетной палаты. Так, финансирование МКП "ВЖКК" в 2007 году в части выпадающих доходов осуществлялось в рамках муниципального контракта, заключенного между МКП "ВЖКК" и администрацией. При этом в нарушение п. 1 ст. 432 Гражданского кодекса РФ муниципальный контракт не содержал существенных условий выполнения работ по содержанию жилищного фонда. В несоблюдение ст. 78 Бюджетного кодекса РФ при предоставлении субсидии МКП "ВЖКК" администрацией не были определены цели, условия и порядок предоставления субсидий, а также порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении. При этом в нарушение п. п. 4.1, 6 ст. 9 Федерального закона № 94-ФЗ в течение года произошло увеличение цены контракта с 14845 тыс. рублей до 54717 тыс. рублей без пропорционального увеличения объемов работ (услуг). В связи с неправомерным увеличением цены контракта денежные средства в общей сумме 39872 тыс. рублей, предназначенные к оплате МКП "ВЖКК", являются потерями городского бюджета. Финансирование МКП "ВЖКК" производилось по фактически предъявленным затратам (как учреждения) в отсутствие документов о приемке работ (услуг).
Имеют место случаи, когда муниципальные предприятия принимают участие в конкурсном размещении заказов по видам работ, услуг, относящимся к их основному виду деятельности.
Например, МУП "Школьник-2" (организация общественного питания) в установленный срок не представило конкурсную заявку, что не позволило ему участвовать в размещении заказа на оказание услуг по организации школьного питания в сентябре - декабре 2007 года, а в 2008 году по результатам открытого конкурса предприятием не заключен ни один контракт ни с одним учебным учреждением, и, как следствие, предприятие не смогло осуществлять основной вид деятельности - оказывать услуги по организации питания учащихся учебных учреждений, что ставит под сомнение целесообразность дальнейшего существования предприятия.
При размещении муниципального заказа на ремонт дорог как в 2006-м, так и в 2007 году были установлены факты уклонения МК РТП от заключения муниципального контракта. Следует отметить, что исполнение муниципальных заказов для казенных предприятий является обязательным в силу Федерального закона № 94-ФЗ, а также согласно п. 2 ст. 20 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Последствием уклонения является внесение в реестр недобросовестных поставщиков, что для МКП, специализирующегося на выполнении работ для нужд города, означает прекращение уставной деятельности.
Следует отметить, что и в данном направлении только в конце отчетного года были сделаны первые шаги. В декабре 2008 года постановлением главы городского округа утвержден Порядок предоставления субсидий МКП "Воронежгорсвет" на выполнение муниципального задания для муниципальных нужд (оказание услуг по уличному освещению).
Усугубившаяся экономическая ситуация требует активизации работы в данном направлении.
2.3. Реализация полномочий местного самоуправления по управлению и распоряжению муниципальной собственностью
В нарушение ст. 131 Гражданского кодекса РФ рядом проверенных предприятий не зарегистрировано в установленном порядке право хозяйственного ведения на имущество (в том числе: МУП "Управление служебных зданий администрации городского округа город Воронеж", МУП "Комбинат специализированного обслуживания", МУП ПО БПХ "Чайка", МУП "Школьник-2", МУП КОК "Колос", МУП ТКОК "Росинка", МУП "Центральный рынок", МУП ПО БПХ "Чайка" и другими).
Проверки муниципальных казенных предприятий также выявили отсутствие регистрации в установленном порядке права оперативного управления на недвижимое имущество (МКП "Воронежгорсвет", МК РТП, МКП "ВЖКК").
При заключении и возобновлении договоров аренды допущен ряд нарушений муниципальных правовых актов, вызванных как несовершенством правовой базы, так и отсутствием надлежащего контроля за использованием муниципального имущества.
В нарушение п. 8.3 постановления Воронежской городской Думы от 27.06.2001 № 64-I "О сдаче в аренду нежилых помещений" предприятием сдавались в аренду нежилые помещения, площадь которых превышала 25% от общей площади конкретного по адресу помещения, закрепленного за ним на праве хозяйственного ведения (МУП ПО БПХ "Чайка", МУП "Управление служебных зданий администрации городского округа город Воронеж", МКП "ВЖКК" и другие). Данное нарушение имело место как до вступления в силу изменений, внесенных решением городской Думы от 10.07.2008 № 219-II, так и после (применительно как к общей площади конкретного по адресу помещения, так и к общей площади закрепленных помещений). При этом объемы распоряжения имуществом МУП "Торгово-закупочная база "Воронежпродтехснаб", сдающим в аренду 77,8% площадей, противоречат п. 3 ст. 18 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ, поскольку лишают предприятие возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом. Согласно уставу МУП "Управление служебных зданий администрации городского округа город Воронеж" оказание услуг по эксплуатации и техническому обслуживанию зданий является первым (основным) по значимости видом деятельности. Однако 63% дохода предприятие получает от аренды нежилых помещений и зданий, не являющихся служебными, а доходы от основного вида деятельности предприятия (услуг по эксплуатации и техническому обслуживанию зданий) меньше, чем от сдачи в аренду, в 2,1 раза.
В нарушение ст. 298 ГК РФ "Распоряжение имуществом учреждения" установлены случаи заключения отдельных договоров аренды до согласования с комитетом по управлению имуществом (например, из 18 заключенных МУП ПО БПХ "Чайка" договоров на 2007 год 9 заключены до согласования).
В нарушение ст. 295 Гражданского кодекса РФ, ч. 2 ст. 18 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", п. 2.2 Положения о сдаче в аренду нежилых помещений, утвержденного постановлением городской Думы от 27.06.2001 № 64-I, ряд предприятий сдает в аренду нежилые помещения без согласования с собственником. Так, сумма незаконно полученного дохода МУП "Торгово-закупочная база "Воронежпродтехснаб" составила 1261,7 тыс. рублей. Также МУП "Управление служебных зданий администрации городского округа город Воронеж" неправомерно присвоены доходы от сдачи в аренду имущества, не переданного в хозяйственное ведение; в результате потери бюджета составили 1218,4 тыс. рублей. Следует отметить, что по результатам проверки КСП на 01.01.2009 предприятием возмещено в бюджет городского округа 471,9 тыс. рублей. В нарушение п. 8.3 постановления Воронежской городской Думы от 27.06.2001 № 64-I "О сдаче в аренду нежилых помещений" имели место случаи предоставления МУП ПО БПХ "Чайка" в аренду площадей больших, чем разрешено собственником имущества. Также установлено, что в нарушение ч. 2 ст. 651 ГК РФ предприятием не производилась государственная регистрация договоров аренды недвижимого имущества, заключенных (по согласованию с КУИ) на срок более одного года (4 договора на аренду бань сроком на 5 лет), в нарушение ч. 2 ст. 295 ГК РФ арендаторами производилась перепланировка помещений под индивидуальные сауны без согласия собственника.
Установлены факты неэффективного использования муниципальной собственности, приведшие к потере дохода предприятий и, следовательно, недопоступлению средств в бюджет в виде отчислений части прибыли за пользование муниципальным имуществом. В хозяйственном ведении МУП "Управление служебных зданий администрации городского округа город Воронеж" находится 2397,5 кв. м (11,3%) пустующих площадей, которые длительное время не используются. При этом затраты предприятия по содержанию пустующих зданий и помещений (коммунальные услуги, амортизация, налог на имущество) составили 1318,7 тыс. рублей. МУП "Парикмахерская "Элегия" не принимались меры для получения дохода от использования нежилого помещения, расположенного по адресу: проспект Революции, 52. Передача МК РТП в соответствии с распоряжением главы городского округа от 22.12.2005 № 854-р "О внесении муниципального имущества в уставный капитал ОАО "Воронежэко" пяти муниципальных мусоровозов общей стоимостью 5500 тыс. рублей в качестве взноса в уставный капитал акционерного общества не отвечает критериям эффективного инвестирования. Дивиденды в бюджет городского округа не поступили, несмотря на то, что по результатам финансово-хозяйственной деятельности акционерного общества за 2006 год получена прибыль в сумме 395 тыс. рублей. Следует отметить, что сдача данной спецтехники в аренду с мая 2005 года по июль месяц 2008 года (за 26 месяцев) позволила бы получить доход в сумме 2860 тыс. рублей.
Проверка сдачи в аренду основных средств (кроме объектов недвижимости) выявила, что Методика определения размера годовой арендной платы, утвержденная постановлением Воронежской городской Думы от 26.02.2004 № 18-I, не учитывает дифференциацию ставок по срокам службы и видам автотранспортных средств. В результате заниженные ставки арендной платы за технику в размере 6% в год не покрывают прямых затрат на ее содержание (амортизационных отчислений, налога на имущество, транспортного налога и др.). В результате сдача спецтехники в аренду муниципальным казенным ремонтно-техническим предприятием экономически невыгодна и принесла в 2007 году убыток в сумме 966 тыс. рублей. При этом договорами на сдачу в аренду муниципальной спецтехники не предусмотрены ограничения по использованию ее только для муниципальных нужд. По данному факту направлено представление директору предприятия, нарушение устранено, соответствующие изменения внесены в договоры аренды.
До 2007 года функции по осуществлению контроля за муниципальными предприятиями в вопросах формирования тарифов, регулирования трудовых отношений, эффективного использования бюджетных средств городского округа, а также разработки основных плановых показателей финансово-хозяйственной деятельности муниципальных предприятий на очередной финансовый год и осуществления контроля за их исполнением были возложены на экономическое управление администрации. Как показали проверки КСП, реализация указанных функций осуществлялась некачественно: плановые показатели утверждались несвоевременно и в варианте, предложенном предприятием, либо не утверждались вообще. Анализ хозяйственной деятельности предприятий муниципального сектора экономики сводился к подготовке табличного материала в виде перечня отчетных показателей, представленных предприятиями. В 2007 году функции по анализу и контролю за деятельностью муниципальных предприятий были переданы управлению по работе с муниципальными предприятиями, проверка деятельности которого также показала отсутствие эффективной работы. После упразднения данного управления в начале 2008 года полномочия по экономическому регулированию и контролю за деятельностью предприятий планировалось снова возложить на экономическое управление, что не реализовано до настоящего времени.
За кураторами муниципальных предприятий были закреплены, в основном, лишь организационные и согласовательные полномочия. Персональная ответственность муниципальных служащих по управлению подведомственными предприятиями, а также критерии оценки эффективности их деятельности отсутствуют. В январе 2009 года распоряжения главы городского округа о кураторах муниципальных предприятий и учреждений приведены в соответствие структуре администрации городского округа.
Таким образом, до настоящего времени в полной мере контроль и анализ деятельности муниципальных предприятий не осуществляется. Полномочия собственника имущества, предусмотренные Федеральным законом от 14.11.2002 № 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", администрацией в полной мере не реализуются.
Уже давно в городском округе назрела необходимость разработки концепции реформирования муниципального сектора экономики с учетом требований Федерального закона № 131-ФЗ и современных условий. На протяжении последних трех лет Контрольно-счетная палата обращала внимание на то, что большинство муниципальных предприятий не соответствуют требованиям законодательства по основным направлениям деятельности и, соответственно, должны быть реорганизованы или ликвидированы.
При этом, по мнению КСП, следует осторожно относиться к внедрению новых форм хозяйствования, таких как автономные учреждения, которые на поверку могут оказаться нежизнеспособными.
2.4. Осуществление полномочий по регулированию тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений
Остается открытой тема и состояние тарифного регулирования на услуги муниципальных предприятий и учреждений.
Из года в год не принимается правовой акт, определяющий перечень услуг муниципальных предприятий и учреждений, подлежащих тарифному регулированию. В связи с этим установление и пересмотр тарифов носят "заявительный характер", ответственная и системная работа в этом направлении не проводится. Ряд предприятий и учреждений городского округа осуществляют свою деятельность без установленных тарифов, чем нарушаются интересы потребителей услуг (например, в установленном порядке не утверждены тарифы на услуги МКП "УГА"), а в ряде случаев установлены тарифы там, где тарифное регулирование нецелесообразно (неэффективно) или не отнесено к полномочиям администрации.
Противоречит действующему законодательству принятие нормативных актов, регулирующих стоимость услуг, оказываемых учреждениями культуры. Постановлением главы городского округа от 03.05.2007 № 579 отменены нормативные акты, устанавливающие стоимость платных услуг для учреждений культуры, и полномочия по установлению цен (тарифов) на платные услуги переданы учреждениям культуры. В то же время данное нарушение устранено не полностью - в настоящее время тарифное регулирование в отношении подведомственных учреждений осуществляет управление культуры.
Положение о порядке регулирования цен (тарифов) на продукцию (работы, услуги) муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений городского округа город Воронеж (утв. решением городской Думы от 29.12.2004 № 96-I), а также ряд муниципальных правовых актов, которыми установлены тарифы на продукцию и работы муниципальных предприятий (за исключением ЖКХ), до настоящего времени не приведены в соответствие федеральному законодательству в части предмета тарифного регулирования.
В результате низкого уровня контроля за муниципальными предприятиями и учреждениями в вопросах тарифного регулирования имеют место факты применения не утвержденных в установленном порядке тарифов (МУП "Комбинат специализированного обслуживания населения", МУП "Парикмахерская "Элегия", МУП КОК "Колос"). Причем зачастую для предприятий это является вынужденной мерой, поскольку процедура рассмотрения тарифов администрацией необоснованно затягивается. При этом не применяются более гибкие методы, предусматривающие возможность предприятиям оперативно изменять тарифы в связи с инфляцией, ростом цен на сырье и материалы (установление предельных минимальных и (или) максимальных цен (тарифов), предельных коэффициентов изменения цен (тарифов)).
В ходе контрольных мероприятий возникли вопросы и к качественной стороне тарифного регулирования. В результате пересмотра тарифов на услуги МУП "Управление служебных зданий администрации городского округа город Воронеж" предложение предприятия о дифференцированном подходе к установлению процента рентабельности не принято, что привело к недополучению дохода в сумме 221,8 тыс. рублей. По ряду зданий (помещений), которые обслуживает предприятие, с 01.01.2008 тарифы на услуги не пересматривались и остались на уровне 2006 - 2007 годов. По данным выборочной проверки за I полугодие 2008 года предприятием недополучен доход в сумме 2159 тыс. рублей.
При установлении тарифов на содержание жилфонда расходы на энергоснабжение мест общего пользования и вывоз крупногабаритных отходов были включены в калькуляцию необоснованно. В результате планируемая величина платежей населения превысила необходимые расходы, а наличие межтарифной разницы являлось необоснованным. Расчет стоимости услуги для населения по общежитиям МКП "ВЖКК" не производился; при этом тариф для населения, в который включены затраты МУ РайДЕЗ ЖКХ, применялся при расчете компенсации выпадающих доходов МКП "ВЖКК". В результате увеличен размер выпадающих доходов казенного предприятия и завышена доля расходов городского бюджета.
Отсутствие единого системного подхода при установлении льготных тарифов приводит к необоснованному отвлечению бюджетных средств.
Например, постановлением главы городского округа от 29.03.2006 № 329 "О тарифах на услуги, оказываемые МУП ПО БПХ "Чайка" утверждены льготные тарифы по помывке в бане (душе) для курсантов училищ и личного состава воинских частей, которые являются федеральными структурами, тогда как дотация на покрытие убытков предоставлялась из городского бюджета. Таким образом, потери бюджета за 2007 год составили 2559,9 тыс. рублей.
По мнению Контрольно-счетной палаты, устранению недостатков и противоречий в сфере тарифного регулирования в городском округе будет способствовать разработка нормативных документов, определяющих порядок проведения экспертизы и установления тарифов на различные виды услуг.
2.5. Реализация полномочий местного самоуправления по управлению муниципальными землями
В ходе проверок муниципальных предприятий и учреждений установлены нарушения при использовании земельных участков.
В ряде случаев установлено отсутствие регистрации прав бессрочного пользования, а также аренды земельных участков. Например, МУП КОК "Колос" не зарегистрировало в Управлении Федеральной регистрационной службы право бессрочного пользования земельным участком (площадью 5,3439 га) и договор аренды земельного участка (площадью 1,55 га). В ходе проверки МУП "Школьник-2" установлено, что без разрешения собственника имущества на переданном в хозяйственное ведение земельном участке работниками МП "Россиянка" в 1995 году возведены гаражи в количестве 26 боксов общей площадью 2047,2 кв. м. Государственная регистрация права на земельный участок предприятием не произведена, в связи с чем в соответствии со ст. ст. 8, 131 Гражданского кодекса РФ, ст. 4 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок не возникло. Проверка МУП "Комбинат специализированного обслуживания" показала, что органами местного самоуправления городского округа, в ведении которых согласно ст. 18 Закона РФ от 12.01.1996 № 8-ФЗ находятся общественные кладбища, надлежащим образом не оформлены земельные участки под ними. Геодезическая съемка земельных участков по фактически сложившимся границам кладбищ не проводилась. Отсутствуют постановления об отводе земли на три кладбища, пять кладбищ не имеют земельного отвода. Точные данные о площадях земельных участков, занимаемых муниципальными кладбищами, в городском округе отсутствуют. На кадастровом учете состоит только один земельный участок площадью 25,7983 га под Юго-Западным кладбищем. Земельный участок, выделенный под Буденновское кладбище, на котором с 2005 года производятся захоронения, находится в ведении совхоза "Воронежский".
Отсутствие должного контроля за использованием муниципальных земель со стороны уполномоченных структурных подразделений администрации приводит к недопоступлению средств в бюджет. Так, в период строительства и после окончания строительства административного здания по ул. Платонова, 25, в котором помимо управления ГОЧС располагаются коммерческие организации, с этими организациями не заключались договоры аренды и они не вносили платежей за пользование земельным участком. В результате в бюджет городского округа за период с 2000 по 2008 год по предварительной оценке не поступило 270 тыс. рублей. МУП "Управление служебных зданий администрации городского округа город Воронеж" не начислялась и не перечислялась в бюджет городского округа арендная плата за земельный участок, предоставленный под автостоянку по адресу: ул. Шишкова, 152. В нарушение ч. 4 ст. 20 Земельного кодекса МУП "Торгово-закупочная база "Воронежпродтехснаб" заключались договоры аренды земельных участков, предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования, для организации автостоянки.
На заседаниях комиссии по рассмотрению вопросов создания, реорганизации, ликвидации муниципальных предприятий и распоряжения муниципальным имуществом, закрепленным за ними на праве хозяйственного ведения, был согласован ряд договоров по передаче прав и обязанностей муниципальных предприятий по договорам аренды земельных участков третьим лицам и изданы соответствующие приказы.
МУП "Донской водозабор" постановлениями главы городского округа переданы в аренду земельные участки, расположенные по адресам: ул. 9 Января, 243 (под объектами незавершенного строительства), проспект Патриотов, 56а (для проведения комплексного благоустройства), ул. Остужева, 41 (для строительства складского помещения), бульвар Победы, 236 (для организации парка), ул. Домостроителей, ул. Солнечная (для организации автопарковок), ул. Кирова, ул. Красноармейская (для организации комплексного благоустройства).
В 2007 году предприятием были заключены договоры переуступки трех земельных участков, расположенных по адресам: ул. 9 Января, 243, проспект Патриотов, 56а, ул. Остужева, 41.
В книге регистрации приказов управления по работе с муниципальными предприятиями нарушена порядковая нумерация и последовательность записей. Это позволяет сделать вывод, что приказы управления изданы задним числом.
По мнению КСП, данные обстоятельства вызваны вступлением в силу с 30.10.2007 Федерального закона от 24.07.2007 № 212-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности".
Кроме того, комиссией согласовано возведение коммерческими организациями торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в обход требований Земельного кодекса РФ о проведении аукциона на право аренды. В случае проведения торгов права аренды всех перечисленных выше земельных участков могли быть проданы на более выгодных условиях, а действия комиссии привели к недополучению бюджетом городского округа денежных средств.
2.6. Расходы бюджета городского округа на финансирование учреждений социальной сферы
Контрольными мероприятиями в отчетном периоде была охвачена и социально-культурная сфера городского округа.
Одна из тематических проверок, проведенных Контрольно-счетной палатой в 2008 году, была посвящена выполнению требований нормативно-правовых актов в части обоснованности расчетов, регламентирующих оплату труда работников муниципальных учреждений системы образования городского округа город Воронеж. Объектами проверки стали следующие учреждения образования: МОУ СОШ № 33, МОУ СОШ № 68, МОУ гимназия им. А.В. Кольцова, МОУ гимназия № 9, МОУ лицей № 1, МОУ лицей № 3.
По результатам проверки принято постановление главы городского округа город Воронеж от 26.03.2008 № 483 "О внесении изменений в постановление главы городского округа город Воронеж от 14.09.2005 № 1692", которым утверждены поправочные коэффициенты, учитывающие тип общеобразовательного учреждения. В настоящее время осуществляется подготовка к переходу с 01.09.2009 на новую систему оплаты труда.
Контрольно-счетной палатой проведено плановое обследование деятельности управления культуры администрации городского округа город Воронеж. Контролем охвачены следующие учреждения: МОУ ДОД ДХШ, МОУ ДОД ДШИ № 3, МУК Дворец культуры "Масловский", МУК ЦБС (библиотека № 32).
В ходе обследования отмечено, что учреждениями культуры не зарегистрировано в установленном порядке право оперативного управления на закрепленное недвижимое имущество, что является нарушением ст. 131 Гражданского кодекса РФ, а также право пользования земельными участками в нарушение требований ст. ст. 20, 25 Земельного кодекса РФ.
Отсутствие должного контроля со стороны управления привело в 2007 - 2008 учебном году к превышению на 103 единицы предельной численности контингента обучающихся МОУ ДОД ДХШ, установленной лицензией.
В нарушение п. 3 ст. 45 Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 "Об образовании" платные образовательные услуги в детских школах искусств и художественной школе оказывались по образовательным программам, аналогичным бюджетным, что позволяет сделать вывод о формальном разделении учащихся на "бюджетные" и "платные" группы.
Как позитивный момент в деятельности управления культуры можно отметить организацию расчета за потребленную электроэнергию, теплоэнергию и воду по приборам учета во всех учреждениях культуры, в результате чего за проверяемый период достигнута экономия средств бюджета в сумме 4208 тыс. рублей.
При этом доля объема отпуска коммунальных ресурсов, счета за которые выставлены по показаниям приборов учета, применяется для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городского округа.
Тематическими проверками охвачены муниципальные учреждения здравоохранения. В конце 2008 года проведены проверки трех муниципальных поликлиник: N№ 1, 11, 18 и городской больницы № 16.
Установлены нарушения и недостатки при распоряжении муниципальной собственностью.
В нарушение ст. 131 Гражданского кодекса РФ МУЗ ГП № 1 произведена государственная регистрация права оперативного управления только на 8 зданий из 14. Аналогично МУЗ ГП № 11 не зарегистрировано в установленном порядке право оперативного управления на три объекта. Помещения, фактически занимаемые МУЗ "Стоматологическая поликлиника № 3", переданы на праве оперативного управления МУЗ ГП № 1.
МУЗ ГП № 18, предоставляя помещение площадью 20 кв. м в здании по адресу: Ленинский проспект 2/5 по договорам о сотрудничестве и совместной деятельности ЗАО "Фармацевтические препараты", распоряжалось имуществом в нарушение п. 1 ст. 298 ГК РФ, п. 8.5 решения Воронежской городской Думы от 27.06.2001 № 64-I "О сдаче в аренду нежилых помещений" и договора о передаче имущества в оперативное управление. Из-за несоответствия суммы оплаты по договору размеру арендной платы, рассчитанной в соответствии с муниципальными правовыми актами, в бюджет городского округа не поступило 27,5 тыс. рублей. В 2008 году сдача в аренду указанного помещения осуществлялась в соответствии с правовыми актами, однако учет доходов от сдачи в аренду осуществлялся в нарушение Положения о порядке учета в бюджете городского округа доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средств безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности, утвержденного постановлением главы городского округа от 25.12.2007 № 1837.
МУЗ ГП № 1, ГП № 11, ГП № 18 в своем составе имеют детские поликлиники, которые обслуживают детское население образовательных учреждений, а также учащихся ряда колледжей и профессионального училища. Однако в городском округе город Воронеж не приняты правовые акты, закрепляющие образовательные учреждения за ЛПУ и определяющие порядок взаимодействия учреждений, в том числе порядок предоставления помещений поликлиникам и возмещения расходов, связанных с обслуживанием немуниципальных организаций. Оказание ГП № 1 и ГП № 18 амбулаторно-поликлинической помощи в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях не включено в лицензию на осуществление медицинской деятельности. Следует отметить, что по результатам проверок учреждениями принимаются меры к получению лицензий.
Цены (тарифы) на оказание платных дополнительных медицинских услуг МУЗ "ГП № 1" в нарушение Порядка регулирования цен (тарифов) на продукцию (работы, услуги) муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений городского округа город Воронеж утверждены главным врачом, а не постановлением главы городского округа.
Проверка выполнения заданий по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на 2007 год показала, что изначально в заданиях отдельных учреждений доля расходов на оплату труда с начислениями не соответствует значениям, рекомендованным тарифным соглашением. Так, в задании по амбулаторно-поликлинической помощи: МУЗ ГП № 1 эта доля составляет 97%, МУЗ ГП № 18 - 88% (при нормативе не более 83%). Таким образом, утвержденные и согласованные задания по средствам ОМС противоречат тарифному соглашению в части соблюдения структуры расходов в процентном соотношении.
По всем проверенным учреждениям здравоохранения наблюдается невыполнение задания по объемным показателям ОМС. Так, по амбулаторно-поликлинической помощи выполнение составило: ГП № 1 - 94%, ГП № 11 - 92%, ГП № 18 - 94%. В результате невыполнения задания лечебные учреждения недополучили средства: по ГП № 1 - 10268,6 тыс. рублей, ГП № 11 - 5900,4 тыс. рублей, ГП № 18 - 7657,1 тыс. рублей, ГБ № 16 - 12899,5 тыс. рублей. Соответственно, подушевое финансирование сложилось ниже определенного заданием (от 31% по ГП № 18 до 20% по ГБ № 16).
При этом по итогам 2007 года сложилось недофинансирование и за счет средств бюджета городского округа: по ГП № 1 - 2144,8 тыс. рублей, ГП № 11 - 3301,9 тыс. рублей, ГП № 18 - 1361,3 тыс. рублей, ГБ № 16 - 5260,9 тыс. рублей.
Вместе с тем такие показатели, как: объем медицинской помощи, предоставляемой муниципальными учреждениями здравоохранения, стоимость единицы объема оказанной помощи, стоимость содержания койки и средняя стоимость койко-дня, а также объем расходов бюджета на здравоохранение применяются для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городского округа.
Следует отметить, что задание по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на 2008 год учреждениям не утверждалось и не согласовывалось в надлежащем порядке.
Проверка размещения заказов и исполнения заключенных контрактов показала следующее. В 2007 году МУЗ ГП № 11 в нарушение условий контрактов принимались работы ниже цены, указанной в контрактах. В результате подрядчиком (ООО "НАВИВ") обязательства по контрактам выполнены не в полном объеме, при этом дополнительные соглашения не заключались. Кроме того, не выполнены сантехнические и общестроительные работы в МУЗ ГБ № 16 на сумму 868,4 тыс. рублей, при этом авансовые платежи в сумме 217,1 тыс. рублей более года находятся в обороте подрядчика.
2.7. Осуществление полномочий местного самоуправления в сфере градостроительства и рекламы
При размещении заказа на строительство объектов канализования управлением градостроительной политики в сводный сметный расчет были включены расходы заказчика, что необоснованно завысило начальную (максимальную) цену муниципальных контрактов на 47060,3 тыс. рублей.
В нарушение п. 5 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" УГП (ДГиЗО) без заключения дополнительных соглашений в контракт внесены исправления - увеличен коэффициент, применяемый к стоимости работ по каждому акту приемки. Кроме того, в нарушение условий контракта подрядчиком ООО "СМУ-3 ДСК" при расчете стоимости выполненных работ по объекту "Строительство напорно-самотечного коллектора от КНС-5 до ул. Сочинская" коэффициент уменьшения стоимости выполненных работ не применялся.
Средства бюджета городского округа, направленные в качестве аванса в 2007 году ООО "СМУ-3 ДСК" в сумме 32000 тыс. рублей на выполнение работ на объекте "Строительство напорно-самотечного коллектора от КНС-5 до ул. Сочинская" на 2007 год, можно рассматривать как предоставление беспроцентного кредита подрядчику (дебиторская задолженность на 01 ноября 2008 года составляет 8066,6 тыс. рублей), что является неэффективным использованием средств бюджета городского округа.
Управлением после окончания контрольного мероприятия представлены акты приемки выполненных подрядчиком работ на сумму 8066,6 тыс. рублей по объекту "Проходка тоннеля комплексом". К контрактам на выполнение работ для муниципальных нужд были заключены дополнительные соглашения, в которых установлен единый коэффициент стоимости работ на оставшийся период строительства, соответствующий конкурсной документации.
Функции заказчика строительства футбольного поля с искусственным покрытием и подогревом на стадионе "Чайка" были возложены на МУ "Городской физкультурно-спортивный центр", у которого отсутствовала лицензия на соответствующий вид строительной деятельности, а также разрешение на строительство. В результате не обеспечен должный контроль за сроками производства работ: в установленный срок работы, предусмотренные контрактом, не были выполнены в полном объеме.
Санкции в размере 5864,8 тыс. рублей за несоблюдение сроков выполнения контракта к подрядчику (ЗАО "Компания "Интерспортстрой") не предъявлены, что является потерей средств бюджета городского округа.
При этом учреждением без подтверждения фактического объема и качества работ необоснованно приняты к оплате акты выполненных работ на сумму 7999,6 тыс. рублей.
Следует отметить, что управлением муниципального заказа проведен одновременно открытый конкурс на проектирование футбольного поля и на проведение реконструкции. Таким образом, конкурс на строительные работы проводился при отсутствии согласованного, прошедшего государственную экспертизу проекта и разрешения на проведение работ по реконструкции футбольного поля, только на основании сводного сметного расчета. В данном расчете не учтены все работы и затраты, предусмотренные в техническом задании на выполнение проектно-изыскательских работ.
При проверке МКП "Управление главного архитектора" установлено, что предприятием на возмездной основе исполняются функции, которые относятся к полномочиям органов местного самоуправления: организация работы межведомственной комиссии по установке и эксплуатации временных сооружений, согласование проектной документации в структурных подразделениях администрации. Осуществление на платной основе данных функций противоречит ст. 76 Устава городского округа город Воронеж, согласно которой органы местного самоуправления и создаваемые ими муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения не вправе взимать плату с граждан или юридических лиц за совершение каких-либо действий, в том числе выдачу документов, если они управомочены совершать эти действия федеральными законами, законами Воронежской области и при этом взимание платы указанными законами не предусмотрено.
В 2008 году между администрацией городского округа в лице руководителя управления регулирования земельных отношений и МКП "УГА" заключены контракты на выполнение работ для муниципальных нужд по формированию земельных участков под 42 многоквартирными домами, находящимися в муниципальной собственности, и постановке их на государственный кадастровый учет. Источник финансирования - бюджет городского округа, стоимость работ по одному дому в среднем составляет 25 тыс. рублей.
В соответствии с пунктами 5, 6 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации для приобретения прав на земельный участок граждане обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих земельных участков, с заявлением о приобретении прав на земельный участок с приложением его кадастровой карты (плана). Работы по формированию земельного участка исполняются органом местного самоуправления при условии личного участия заявителя и за его счет. Таким образом, обоснованность заключения контрактов и финансирование проведения землеустроительных работ за счет бюджета городского округа не установлена.
Правовые акты городского округа, регулирующие отношения в сфере размещения наружной рекламы, не были своевременно приведены в соответствие федеральному законодательству.
На сегодняшний день идет активная работа по упорядочению размещения рекламы в городском округе. В том числе отменено противоречащее действующему законодательству постановление администрации города Воронежа от 01.03.2001 № 109 "Об упорядочении размещения средств наружной рекламы и информации в г. Воронеже".
Постановлением главы городского округа от 29.12.2008 № 1679 утвержден план мероприятий по устранению выявленных нарушений, в соответствии с которым нормативная база в сфере регулирования размещения наружной рекламы на территории городского округа должна быть приведена в соответствие действующему федеральному законодательству. В настоящее время проводится согласование проектов правовых актов с экономическим управлением и управлением правового обеспечения деятельности администрации городского округа.
Однако правовые акты представительного органа, определяющие порядок и условия размещения рекламных конструкций, не приняты. В частности, устанавливающие:
- порядок использования муниципального имущества для размещения рекламных конструкций;
- порядок и форму проведения торгов (аукцион или конкурс);
- зоны повышенного рекламного контроля, ограничения, касающиеся размещения наружной рекламы относительно объектов культурного и исторического значения, архитектурных стилевых ансамблей.
Некоторые виды деятельности полностью исключены из сферы контроля администрации. В результате МУП "Горреклама" осуществлялась установка рекламных конструкций (тумб) без наличия соответствующих разрешений, без заключения договоров с администрацией городского округа на размещение и эксплуатацию рекламных конструкций, чем допущено причинение ущерба бюджету городского округа в сумме 249 тыс. рублей.
Статьей 19 Федерального закона № 38-ФЗ не допускается установка рекламораспространителем наружной рекламы без соответствующего разрешения, выдаваемого органом местного самоуправления городского округа. Однако административной ответственности за данное нарушение законодателем не предусмотрено. По предложению Контрольно-счетной палаты администрацией городского округа разработано, а Воронежской городской Думой принято решение от 18.11.2008 № 370-II "О внесении в Воронежскую областную Думу в порядке законодательной инициативы проекта Закона Воронежской области "О внесении изменений в Закон Воронежской области "Об административных правонарушениях в Воронежской области", которым предлагается ввести норму об ответственности за незаконную установку рекламной конструкции.
2.8. Осуществление полномочий местного самоуправления в сфере городского хозяйства
2.8.1. Жилищно-коммунальное хозяйство
По результатам проверки вопросов целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных ОАО "Городская управляющая компания" в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2007 № 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" на капитальный ремонт многоквартирных домов, установлен ряд нарушений федерального закона, направлены предписания в адрес конкурсного управляющего ОАО "ГУК" и главы городского округа.
Согласно предписанию в январе 2009 года ОАО "ГУК" направило подрядчику письмо с требованием возвратить на счет управления ЖКХ необоснованно перечисленные средства в сумме 8639,7 тыс. рублей за непредусмотренные ст. 2, ст. 15 Федерального закона № 185-ФЗ работы, завышение стоимости материалов, оборудования и объемов выполненных работ.
В ходе проверки отмечен низкий уровень организационного обеспечения мероприятий, предусмотренных Федеральным законом № 185-ФЗ, - не была утверждена муниципальная адресная программа, порядок выплаты ТСЖ, ЖСК, ЖК либо собственниками помещений средств на долевое финансирование капитального ремонта. В результате средства собственников помещений не использовались при проведении капитального ремонта многоквартирных домов.
Общая сумма средств, выделенных на работы по капитальному ремонту многоквартирных домов, не предусмотренных региональными адресными программами, составила 25197,3 тыс. рублей, в том числе 5746,8 тыс. рублей направлены на цели, противоречащие ст. ст. 2, 15 Федерального закона № 185-ФЗ.
При распределении бюджетных ассигнований между многоквартирными домами не был соблюден принцип пропорциональности. Данная ситуация привела к тому, что по ряду многоквартирных домов бюджетные средства на капитальный ремонт не были выделены либо выделялись в меньшем объеме по сравнению с многоквартирными домами, имеющими аналогичные характеристики.
Все работы по капитальному ремонту многоквартирных домов, находившихся в управлении ОАО "ГУК", распределены между двумя организациями: ООО "АВА-кров" и ООО "Стройтрест-2П", которые не обладали необходимыми кадровыми и материальными ресурсами для своевременного выполнения всего объема работ. Работы не были завершены на момент проведения проверки Контрольно-счетной палатой, однако оплата произведена в полном объеме (41776,8 тыс. рублей) в нарушение п. 9 ст. 20 Федерального закона № 185-ФЗ. В том числе 30517,9 тыс. рублей выделены распорядителем бюджетных средств 29 и 30 сентября 2008 года непосредственно перед введением конкурсного производства ОАО "ГУК".
В январе 2009 года ОАО "ГУК" в Контрольно-счетную плату представлены копии претензионных писем, адресованных подрядчикам, с требованием завершить все предусмотренные договорами работы. Согласно предписанию проведена проверка качества и объемов работ, с подрядчиков снято 92 тыс. рублей.
Проверки МУ "РайДЕЗ ЖКХ" Ленинского и Советского районов показали отсутствие контроля за их деятельностью со стороны администрации городского округа, на что Контрольно-счетной палатой неоднократно обращалось внимание в предыдущих материалах.
В нарушение п. 1 ст. 161 и п. 1 ст. 221 Бюджетного кодекса РФ бюджетные сметы МУ "РайДЕЗ ЖКХ районов" главным распорядителем бюджетных средств по-прежнему не утверждаются, контроль за деятельностью МУ "РайДЕЗ ЖКХ" не налажен.
Неэффективная работа МУ "РайДЕЗ ЖКХ Ленинского района" привела к образованию просроченной дебиторской задолженности в сумме 40860,7 тыс. рублей по 66 организациям. При этом учреждением ни по одной из организаций не представлены акты сверки о подтверждении существующей задолженности, не ведется работа по взысканию задолженности с квартиросъемщиков, арендаторов и собственников нежилых помещений. Данные бухгалтерского отчета учреждения по задолженности населения на 01.10.2008 не соответствуют данным аналитического учета этой задолженности на сумму 11993,2 тыс. рублей. Работа по взысканию просроченной задолженности по жилищно-коммунальным услугам, оказанным населению, должным образом не ведется.
Дебиторская задолженность МУ "РайДЕЗ ЖКХ Советского района" на 01.01.2008 составила 80380,6 тыс. рублей, в т.ч. задолженность населения за предоставленные коммунальные услуги - 56281 тыс., просроченная задолженность - 4994,8 тыс. рублей. Меры по взысканию задолженности также не принимаются.
При этом уровень собираемости платежей за жилищно-коммунальные услуги применяется для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городского округа.
В ходе проверки МУ "РайДЕЗ ЖКХ Ленинского района" выявлено, что данные о задолженности перед поставщиками за отопление и горячее водоснабжение, представленные учреждением в ФКУ в разрезе задолженности населения, арендаторов, собственников нежилых помещений и бюджета городского округа в виде межтарифной разницы, имеют расхождения (завышены) с фактической задолженностью, отраженной в бухгалтерском отчете учреждения.
Сумма завышения составила 8903,4 тыс. рублей.
По пояснениям учреждения, эта сумма сложилась в связи с тем, что денежные средства от арендаторов, собственников нежилых помещений за отопление и горячее водоснабжение нежилых помещений не перечислялись поставщику коммунальных услуг, а использовались учреждением на выплату заработной платы и на оплату задолженности по налогу на добавленную стоимость.
Необходимо отметить, что не погашенная своевременно задолженность учреждения поставщикам за оказанные услуги по отоплению и горячему водоснабжению в части населения, арендаторов, собственников нежилых помещений в порядке субсидиарной ответственности впоследствии предъявлена поставщиками к оплате по исполнительным листам городскому бюджету.
На момент проведения проверки по данным, представленным ФКУ, задолженность по исполнительным листам погашена в сумме 55886,2 тыс. рублей, из них за население - 6978,7 тыс. рублей.
В ходе контрольных мероприятий Контрольно-счетная палата пришла к выводу, что отсутствие контроля и организации целенаправленной работы администрации городского округа по сокращению взаимной задолженности муниципальных учреждений и предприятий, а также отсутствие мер по недопущению продажи дебиторской задолженности позволяют коммерческим структурам, индивидуальным предпринимателям предъявлять исполнительные листы и взыскивать с городского бюджета в полном объеме и с учетом штрафных санкций приобретенную на торгах за низкую цену дебиторскую задолженность муниципальных учреждений и предприятий.
Непредъявление МУ "РайДЕЗ ЖКХ Ленинского района" снижения оплаты поставщикам коммунальных услуг в связи с их непредоставлением или некачественным предоставлением привело к необоснованному увеличению потребности в межтарифной разнице и потерям бюджетных средств на сумму 8831 тыс. рублей. Межтарифная разница по отоплению и горячему водоснабжению МУ "РайДЕЗ ЖКХ Советского района" завышена на 18610 тыс. рублей, в том числе на суммы, списанные с населения в связи с непредоставлением коммунальных услуг или предоставлением услуг ненадлежащего качества - 7397,2 тыс. рублей, по решению суда - 11212,4 тыс. рублей.
Как в ходе проверки МУ "РайДЕЗ ЖКХ Советского района", так и в ходе проверки МКП "ВЖКК" установлено, что в нарушение ст. 71 Бюджетного кодекса РФ (в ред. от 31.12.2006), п. 2 ст. 1, пп. 2 п. 2 ст. 55 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ (в редакции от 27.07.2006) муниципальные контракты были заключены не со всеми поставщиками коммунальных ресурсов. Кроме того, муниципальные контракты между МУ "РайДЕЗ ЖКХ Советского района" и поставщиками тепловой энергии и горячего водоснабжения продлевались несвоевременно. При этом ФКУ необоснованно производилось регулярное финансирование учреждения на покрытие выпадающих доходов поставщиков в виде межтарифной разницы за предоставленные коммунальные услуги.
Расходование бюджетных средств на возмещение выпадающих доходов МКП "Воронежский жилищно-коммунальный комбинат" (МКП "ВЖКК") также осуществлялось с нарушениями. Данное казенное предприятие согласно заключенному муниципальному контракту на текущее содержание и ремонт общежитий являлось подрядчиком, однако освоение бюджетных средств в 2007 году осуществлялось им в качестве получателя бюджетных средств, что, в частности, давало ему возможность предъявлять к оплате документы о начислении заработной платы работников, выступать муниципальным заказчиком, в том числе и в отношении работ, выполняемых самим предприятием. Вместо оплаты реально выполненных и принятых работ администрация осуществляла финансирование МКП "ВЖКК" в порядке, предусмотренном для бюджетных учреждений. В несоблюдение ст. 78 Бюджетного кодекса РФ при предоставлении субсидии МКП "ВЖКК" администрацией не были определены цели, условия и порядок предоставления субсидий, а также порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении. Таким образом, преследовалась цель освоения бюджетных средств в полном объеме, а не их эффективного использования (ст. 34 Бюджетного кодекса РФ).
Начиная с 2007 года Контрольно-счетная палата обращала внимание администрации городского округа на необходимость эффективного учета и контроля за использованием так называемой "межтарифной разницы". В соответствии с неоднократными рекомендациями КСП в сентябре 2008 года главой городского округа утвержден Порядок предоставления субсидий на возмещение межтарифной разницы ресурсоснабжающим организациям за коммунальные услуги.
В ходе проверок финансовой деятельности МУ "РайДЕЗ ЖКХ" районов, проведенных КСП в 2008 году, установлены нарушения, связанные с использованием 323060 тыс. рублей налога на добавленную стоимость (НДС), возмещаемых из федерального бюджета. В целях принятия мер по устранению данных нарушений главой городского округа выпущено распоряжение от 24.04.2008 № 216-р "Об исполнении исполнительных документов за счет сумм налога на добавленную стоимость", определяющее порядок расходования этих средств на оплату исполнительных документов, предъявленных к МУ "РайДЕЗ ЖКХ" или муниципальному образованию в порядке субсидиарной ответственности. В результате реализации мероприятий, указанных в представлении КСП и распоряжении главы городского округа, по информации ФКУ на погашение задолженности по исполнительным листам направлено 57470,2 тыс. рублей средств, возмещенных из федерального бюджета.
2.8.2. Капитальный ремонт и текущее содержание объектов внешнего городского благоустройства
Функции муниципального заказчика работ и получателя средств бюджета по капитальному ремонту и текущему содержанию объектов внешнего городского благоустройства, которыми МУП "Горкомхоз" был наделен в нарушение действующего законодательства, были сняты постановлением главы городского округа от 20.06.2008 № 965 и возложены на управление дорожного хозяйства и благоустройства (УДХиБ).
Согласно возложенным функциям УДХиБ принимает участие в разработке нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели. Нормативная потребность в денежных средствах к прогнозу бюджета на 2009 год рассчитана на основании данных, представленных подрядными организациями, выполняющими работы в текущем году, составила 1053114,0 тыс. рублей. Проверка обоснованности указанных сумм управлением не проводилась. Порядок и методика планирования бюджетных ассигнований распорядителями актами управления не установлены.
Управлением как администратором доходов по объектам дорожного хозяйства и благоустройства расчет стоимости затрат на восстановление асфальтового покрытия, вызванного деформацией при перевозке тяжеловесных грузов, не производился, денежные средства на компенсацию ущерба в бюджет городского округа не поступали.
Согласно ст. 31 п. 6 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ" выдача разрешений на провоз негабаритных и тяжеловесных грузов должна осуществляться органом местного самоуправления. Однако данная функция осуществлялась МУП "Горкомхоз", денежные средства за выдачу разрешений взимались в соответствии с тарифом, утвержденным конкурсным управляющим, и зачислялись на расчетный счет МУП "Горкомхоз". В настоящее время эта функция возложена на созданное муниципальное автономное учреждение городского округа город Воронеж "Управление городского дорожного хозяйства" (МАУ "УГДХ"), что также не соответствует требованиям законодательства.
Часть функций управления, в том числе составление дефектных ведомостей и заданий на капитальный и ямочный ремонт дорог, переложена на учреждение.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономные учреждения осуществляют деятельность на основании задания учредителя, финансовое обеспечение указанной деятельности осуществляется в виде субсидий из бюджета городского округа.
Задание учредителя и предложения по финансированию МАУ для включения в бюджет на 2009 год управлением не разрабатывались, следовательно, основания для оказания муниципальных услуг МАУ "УГДХ" отсутствуют.
В 2007 - 2008 годах технадзор за ремонтом дорог осуществлялся МУП "Горкомхоз". Учитывая, что оплата услуг МУП "Горкомхоз" производилась исполнителем и была поставлена в зависимость от объемов принятых работ, можно констатировать, что условия для эффективного контроля за качеством производимых работ администрацией городского округа не созданы.
Технический надзор, включающий в себя контроль за соответствием объемов и качества выполненных и предъявленных к оплате работ, не осуществлялся в полном объеме.
При передаче указанных функций МАУ "УГДХ" постановлением главы городского округа от 14.08.2008 № 1109 установлен размер отчислений за осуществление технадзора в размере 3% от объема выполненных работ. Экономического обоснования размера вознаграждения в ходе проверки не представлено. Таким образом, осуществление технадзора организовано по схеме МУП "Горкомхоз": оплата услуг МАУ "УГДХ" поставлена в зависимость от объемов принятых работ.
Для организации эффективного контроля за качеством производимых работ по капитальному ремонту и текущему содержанию объектов внешнего городского благоустройства администрации городского округа необходимо обеспечить прямое финансирование работ по техническому надзору за счет бюджетных средств на основании муниципального задания.
2.8.3. Капитальный ремонт и содержание дорог
Работы по паспортизации улично-дорожной сети, а также определению технической категории дорог в городском округе не проводятся. Картотека дорог находится в МУП "Горкомхоз" в единственном экземпляре.
Договоры на капитальный и текущий ремонт дорог в 2007 - 2008 годах заключались МУП "Горкомхоз", и несмотря на смену муниципального заказчика по данному виду работ в июне 2008 года, предприятие продолжало осуществлять полномочия заказчика по ранее заключенным муниципальным контрактам, в том числе принимало выполненные работы и осуществляло технадзор.
Согласно Приказу Минтранса РФ от 12.11.2007 № 160 капитальный ремонт дорог помимо ремонта дорожных одежд включает комплекс мероприятий, в том числе: замену элементов ливневой канализации; ремонт бордюров, замену ограждений, перил и тротуаров, восстановление подпорных стен, замену опор мостов; восстановление электроосвещения; нанесение дорожной разметки; обследование с составлением технического паспорта; технический надзор.
Обследование актов выполненных работ по капитальному ремонту дорог за 2008 год показало, что производился только ремонт изношенных слоев дорожных одежд, комплексные работы по капитальному ремонту дорог не выполнялись.
Вместе с тем доля отремонтированных автомобильных дорог общего пользования местного значения, в отношении которых произведен капитальный и текущий ремонт дорог, является одним из показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городского округа.
Заказы на механизированную, ручную уборку улиц города, вывоз мусора формировались самостоятельными лотами. Таким образом, единый технологический процесс необоснованно разбивался на части, в результате не созданы условия для обеспечения ответственности за качество уборки.
Расчет стоимости работы машин и механизмов заложен в контрактах без распределения по конкретным видам уборки.
Следует отметить, что работы по механизированной уборке улично-дорожной сети города зависят от природно-климатических условий. Виды работ, включенные в сметы муниципальных контрактов, в период их действия не всегда оказываются востребованными. При наличии достаточного фронта работ заменить один вид работы другим не представляется возможным без изменения условий муниципального контракта.
В нарушение п. 5 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ, согласно которому при заключении и исполнении муниципального контракта изменение его условий по соглашению сторон и в одностороннем порядке не допускается, при соблюдении общей его цены имелись существенные отклонения по видам работ.
Начальная стоимость работ в задании на размещение заказа по текущему содержанию ливневой канализации определялась исключительно на основании сметных расчетов подрядных организаций, проверка их обоснованности не проводилась.
В связи со 100-процентным износом сетей фактически ежемесячно выполняются аварийные работы. Плановые работы по содержанию сетей, оговоренные контрактом, в связи с недостаточностью бюджетных средств не выполняются.
Геоподоснова города с нанесенными сетями ливневой канализации находится в МУП "Горкомхоз" в единственном экземпляре. В результате банкротства предприятия изменения в геоподоснову города, связанные со строительством новых участков сетей, не вносятся.
Кроме того, в нарушение постановления администрации города от 26.05.2004 № 796 "О тарифе за транспортировку ливневых и талых вод по сетям муниципальной ливневой канализации" денежные средства за транспортировку талых вод в полном объеме поступали не в бюджет, а на расчетный счет МУП "Горкомхоз". Упущенная выгода бюджета городского округа в 2007 году составила 998 тыс. рублей. На содержание ливневой канализации в тот же период выделено 2090 тыс. рублей.
2.8.4. Организация освещения улиц
Следует отметить, что в декабре 2008 года постановлением главы городского округа утвержден порядок предоставления субсидий МКП "Воронежгорсвет" на выполнение муниципального задания для муниципальных нужд (оказание услуг по уличному освещению).
В нарушение ст. 6 Бюджетного кодекса РФ в первом полугодии 2008 года бюджетополучателем средств на уличное освещение в части оплаты электроэнергии являлось МКП "Воронежгорсвет", в части текущего содержания и капитального ремонта сетей наружного освещения - МУП "Горкомхоз".
В первом полугодии 2008 года муниципальный контракт предприятия с заказчиком (МУП "Горкомхоз") на работы по текущему содержанию сетей не включал компенсацию затрат на электроэнергию. Муниципальный контракт на поставку электроэнергии на уличное освещение заключен МКП "Воронежгорсвет" с МУП "Воронежская горэлектросеть" от своего имени. Оплата данных услуг производилась ФКУ непосредственно поставщику и фактически являлась целевыми платежами.
Таким образом, в первом полугодии 2008 года в отсутствие заказа со стороны администрации городского округа, а также в связи с недостаточностью лимитов на оплату электроэнергии сложилась ситуация, при которой МКП "Воронежгорсвет" приняло на себя обязательства сверх лимитов на сумму 9454 тыс. рублей, действуя в интересах городского округа.
Следует отметить, что п. 4 ст. 69 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" предусматривает возможность обращения взыскания на имущество, находящееся в оперативном управлении. В то же время согласно п. 4 ст. 61 ГК РФ к казенным предприятиям не может быть применена процедура банкротства, что исключает возможность судебной защиты интересов предприятия-должника в том объеме, в котором она предусмотрена Федеральным законом от 26.10.2002 № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". При недостаточности имущества казенного предприятия собственник имущества несет субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия в силу п. 5 ст. 115 Гражданского кодекса РФ.
В третьем квартале 2008 года муниципальный контракт, заключенный между УДХиБ и МКП "Воронежгорсвет", включал компенсацию затрат на электроэнергию, при этом заказчиком на поставку электроэнергии для наружного освещения оставалось МКП "Воронежгорсвет".
В данной ситуации целесообразно заключение муниципальных контрактов на поставку электроэнергии с МУП "Горэлектросеть" непосредственно заказчиком работ - управлением дорожного хозяйства и благоустройства.
2.8.5. Организация содержания мест захоронения
В целях устранения нарушений и недостатков, выявленных КСП в ходе проверки МУП "Комбинат специализированного обслуживания", администрацией и предприятием принят ряд мер, в том числе организован учет вывозимого мусора, утвержден перечень работ по текущему содержанию кладбищ, а также внесены изменения и дополнения в Правила работы муниципальных кладбищ.
Остается нерешенным вопрос закрепления городских кладбищ как имущественных комплексов за специализированной службой по вопросам похоронного дела.
До настоящего времени не утверждены нормативы накопления мусора на городских кладбищах, в связи с чем не представляется возможным определить экономически обоснованный объем средств для выполнения работ по текущему содержанию кладбищ, а также не приняты правовые акты, определяющие порядок и условия их расходования.
Контрольно-счетная палата также считает целесообразным проведение экономической оценки потребности в бюджетных средствах на обеспечение безвозмездного предоставления услуг по погребению согласно гарантированному перечню.
Выводы и предложения
В отчетном периоде впервые за последние годы в городском округе город Воронеж бюджет принят до начала финансового года. При том, что бюджет на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов не в полной мере соответствует требованиям законодательства и современным условиям, нельзя не отметить, что город перешел на трехлетнее бюджетное планирование в соответствии с утвержденным Указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607 показателем эффективности деятельности органов местного самоуправления.
В современной экономической ситуации особое внимание должно уделяться качеству бюджетирования и контролю за рациональным использованием имеющихся финансовых и имущественных ресурсов, тем более что, по оценкам Контрольно-счетной палаты, городской бюджет имеет значительные резервы как по налоговым, так и по неналоговым поступлениям. По мнению Контрольно-счетной палаты, особое внимание следует уделить эффективности использования муниципальной собственности, в том числе переданной в хозяйственное ведение и оперативное управление.
В сфере муниципальной экономики Контрольно-счетная палата рекомендует обратить внимание на организацию контроля и анализа деятельности муниципальных предприятий, эффективное осуществление полномочий собственника имущества, в том числе в вопросах создания, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов.
Реформирование муниципального сектора экономики, хотя и начавшееся в 2008 году, осуществляется медленно. Как нормы Федерального закона № 131-ФЗ, касающиеся непрофильного имущества муниципалитетов, так и темпы рецессии требуют более оперативной и решительной реакции на изменения в городской экономике. При этом наследство прошлых лет в виде неэффективного муниципального хозяйства может только усугубить последствия экономического спада.
Контрольно-счетная палата полагает, что имеется возможность для более тесной взаимосвязи функций бюджетирования и управления муниципальной экономикой в форме установления единых подходов, критериев оценки деятельности руководителей предприятий и учреждений, формирования экономических стимулов эффективного хозяйствования.
В этой связи не может иметь места предоставление бюджетных субсидий на покрытие убытков муниципальных организаций. Необходим переход на качественно новую, контрактную систему поддержки данных предприятий с детальным экономическим обоснованием и комплексом мероприятий по контролю за выполнением заданий.
Финансово-экономические условия текущего года определяют серьезные требования к работе всех участников бюджетного процесса, которые неразрывно связаны с реформированием бюджетного процесса и муниципального сектора экономики, созданием эффективной системы управления муниципальными ресурсами, повышением качества бюджетного и экономического планирования, администрирования доходов и расходов бюджета, внедрением инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.
В этой связи Контрольно-счетная палата положительно оценивает работу структурных подразделений администрации по результатам рассмотрения материалов Контрольно-счетной палаты, разработке и принятию необходимых правовых актов, реализации комплекса мероприятий по мобилизации бюджетных доходов и оптимизации расходов. Одним из шагов в данном направлении стало утверждение Порядка взаимоотношений администрации и КСП в рамках Регламента администрации, которым в том числе предусмотрен ряд мер по обеспечению устранения выявленных нарушений, возмещения причиненного ущерба. Налажена система информационного взаимодействия: сформирован реестр правовых актов городской Думы и администрации городского округа и организовано его пополнение на постоянной основе.
По результатам проведенных контрольных мероприятий в целях принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков Контрольно-счетной палатой в 2008 году было направлено 42 представления, 4 предписания и 5 информационных писем.
В ходе мониторинга исполнения представлений и предписаний установлено, что в сравнении с предыдущими отчетными периодами усилен контроль за устранением нарушений. На все направленные представления и предписания имеется реакция со стороны подразделений администрации, руководителей муниципальных предприятий и учреждений. В 2008 году выпущено 13 распоряжений главы городского округа о мероприятиях по устранению нарушений и недостатков, выявленных в ходе проверок КСП. По результатам проверок за 2008 год экономический эффект для бюджета городского округа составил 58333,6 тыс. рублей.
Совместная работа Воронежской городской Думы, Контрольно-счетной палаты, администрации городского округа в данном направлении, в том числе на этапе формирования правового поля, создает условия не только для оперативного устранения выявленных нарушений и недостатков, но и для формирования единой системы их предупреждения.
Необходимо отметить, что в проверяемом периоде четко обозначилось стремление администрации городского округа, руководителей проверяемых организаций к конструктивному решению актуальных для городского округа проблем и оперативному устранению нарушений.
В современных реалиях экономического кризиса и социальной нестабильности деятельность Контрольно-счетной палаты будет направлена прежде всего на формирование и участие в единой системе предотвращения финансовых нарушений, контроль полноты и своевременности поступления доходов бюджета, внедрение принципов аудита результативности бюджетных расходов, в том числе по наиболее значимым социальным направлениям: здравоохранение, образование, жилищно-коммунальное хозяйство.
------------------------------------------------------------------
--> примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Распоряжение Правительства РФ № 1313-р издано 11.09.2008, а не 11.11.2008.
------------------------------------------------------------------
При этом особое внимание, по мнению КСП, должно быть обращено на оценку эффективности деятельности структурных подразделений администрации и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с показателями, установленными Указом Президента РФ от 28.04.2008 № 607 и Распоряжением Правительства РФ от 11.11.2008 № 1313-р.
Председатель Контрольно-счетной палаты
городского округа город Воронеж
Л.М.ДОРОХИНА
------------------------------------------------------------------
--------------------
| | |
|
