ОРЕНБУРГСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 5 июля 2011 г. по делу № 3-40/2011
Оренбургский областной суд в составе:
председательствующего - судьи областного суда Хакимовой О.В.
при секретаре Е.Е.
с участием прокурора Толмач А.В.
представителя Губернатора Оренбургской области - П.А., действующего на основании доверенности от 29 июня 2011 года № 01/22-626, представителя Законодательного Собрания Оренбургской области - К.С., действующей на основании доверенности от 27 июня 2011 года № 23-01/479, представителя Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Оренбургской области - П.М., действующей на основании доверенности от 16 июня 2011 года № 05-05-3559,
рассмотрев в открытом судебном заседании заявление первого заместителя прокурора Оренбургской области о признании противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Закон
Оренбургской области от 29 декабря 2010 года № 4184/987-IV-ОЗ "О внесении изменений в Закон Оренбургской области "Об областной целевой программе "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области" на 2008 - 2012 годы",
установил:
первый заместитель прокурора Оренбургской области обратился в Оренбургский областной суд с заявлением, указав, что Законодательным органом государственной власти Оренбургской области внесены изменения в Закон
области от 7 ноября 2008 года № 2557/540-IV-ОЗ "Об областной целевой программе "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области" на 2008 - 2012 годы". Данный Закон
принят в нарушение требований статьи 179
Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона
от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ).
Согласно внесенным в статью 179
Бюджетного кодекса Российской Федерации изменениям с 1 января 2009 года вопрос разработки и утверждения целевых программ находится в компетенции исполнительного органа власти. Однако, в нарушение статьи 179
Бюджетного кодекса Российской Федерации изменения в Закон
Оренбургской области "Об областной целевой программе "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области" на 2008 - 2012 годы" внесены не Правительством области, а Законодательным Собранием Оренбургской области.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор Толмач А.В. заявление поддержал.
Представитель Губернатора Оренбургской области - П.А. с заявлением прокурора не согласился, пояснив, что статьей 179
Бюджетного кодекса Российской Федерации не предусмотрен механизм переходного периода, поэтому изменения в долгосрочную программу
, утвержденную законом
области, вносились тоже законом. Оспариваемый Закон
внес изменения в части объемов финансирования на 2010 - 2011 годы практически по всем разделам программы
. Финансирование мероприятий, предусмотренных в 2008 - 2010 годы уже завершено, поэтому признание в этой части оспариваемого Закона
недействующим ничего не даст.
Представитель Законодательного Собрания Оренбургской области - К.С., с заявлением не согласилась, просила в его удовлетворении отказать, пояснив, что Бюджетный кодекс
Российской Федерации не содержит норм о порядке применения норм законов субъектов Российской Федерации, которыми были утверждены областные целевые программы, финансирование, которых еще не завершено. Законодательный орган области направлял запрос в Государственную Думу. Из ответа правового управления Аппарата Государственной Думы Российской Федерации следует, что изменения в долгосрочные целевые программы, утвержденные в форме закона, можно внести только новым законодательным актом. Внося изменения в долгосрочную программу
, которая утверждена законом
области, руководствовались ст. 56
Закона Оренбургской области "О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области", которая предусматривает, что изменения, вносимые в правовой акт Оренбургской области, оформляются правовым актом того же вида, в каком издан основной документ.
Представитель Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Оренбургской области - П.М. просила заявление прокурора удовлетворить.
Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела, суд находит заявление прокурора подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Установлено, что постановлением
Законодательного Собрания Оренбургской области от 20 декабря 2010 года № 4184 принят Закон
Оренбургской области от 29 декабря 2010 года № 4184/987-IV-ОЗ "О внесении изменений в Закон Оренбургской области "Об областной целевой программе "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области" на 2008 - 2012 годы" (л.д. 5 - 8).
Указанным нормативным актом
внесены изменения в приложение
к Закону
Оренбургской области от 7 ноября 2008 года № 2557/540-IV-ОЗ, в областную целевую программу
"Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области на 2008 - 2012 годы" (далее Программа
) (л.д. 58 - 76).
Согласно статье 2
оспариваемый Закон Оренбургской области, вступает в силу после его официального опубликования и распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2010 года, за исключением частей 12
, 13 статьи 1
, которые вступают в силу с 1 января 2011 года.
Оспариваемый прокурором Закон
Оренбургской области был опубликован в газете "Южный Урал" № 178 - 185 (спецвыпуск № 97 с документами Законодательного Собрания Оренбургской области) 30 декабря 2010 года.
Федеральным законом
от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с последующими изменениями) предусмотрено, что систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (ст. 2)
.
В силу ст. 1
указанного Федерального закона деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с принципом, указанным, в частности, в подп. "ж"
:
- самостоятельное осуществление органами государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежащих ему полномочий.
В соответствии с ч. 4 ст. 1
того же Федерального закона, полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации и могут быть изменены только путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.
Как следует из содержания оспариваемого прокурором Закона
"О внесении изменений в Закон Оренбургской области "Об областной целевой программе "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области" на 2008 - 2012 годы" предметом его регулирования являются бюджетные отношения, связанные с финансированием и другими мероприятиями по реализации указанной долгосрочной целевой программы
.
Данные правоотношения на федеральном уровне регламентированы статьей 179
Бюджетного кодекса Российской Федерации (в ред. Федерального закона
от 26.04.2007 № 63-ФЗ).
Частями 1
- 3 статьи 179
Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что долгосрочные целевые программы (подпрограммы), реализуемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, утверждаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
Сроки реализации долгосрочных целевых программ определяются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ими порядке.
Порядок принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования (ч. 1)
.
Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе (подпрограмме) целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.
Долгосрочные целевые программы, предлагаемые к финансированию начиная с очередного финансового года, подлежат утверждению соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее одного месяца до дня внесения проекта закона (решения) о соответствующем бюджете в законодательный (представительный) орган (ч. 2)
.
По каждой долгосрочной целевой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения и критерии указанной оценки устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.
По результатам указанной оценки Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования не позднее чем за один месяц до дня внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган может быть принято решение о сокращении начиная с очередного финансового года бюджетных ассигнований на реализацию программы или о досрочном прекращении ее реализации.
В случае принятия данного решения и при наличии заключенных во исполнение соответствующих программ государственных (муниципальных) контрактов в бюджете предусматриваются бюджетные ассигнования на исполнение расходных обязательств, вытекающих из указанных контрактов, по которым сторонами не достигнуто соглашение об их прекращении (ч. 3)
.
Во исполнение указанного предписания федерального законодательства Правительством Оренбургской области принято постановление
от 22 августа 2007 года № 299-п "Об утверждении порядка разработки, согласования, утверждения и реализации долгосрочных целевых программ Оренбургской области" (далее Порядок
), содержащее аналогичные положения, которые вступили в силу с 1 января 2009 года (л.д. 77 - 83).
Согласно статье 6
Закона Оренбургской области "О бюджетном процессе в Оренбургской области" установление порядка разработки, согласования, утверждения и реализации долгосрочных целевых программ, а также ежегодной оценки эффективности реализации долгосрочных целевых программ; утверждение долгосрочных целевых программ осуществляет Правительство Оренбургской области (л.д. 84 - 86).
Таким образом, доводы прокурора о том, что вопросы разработки, утверждения и изменения долгосрочных целевых программ с 1 января 2009 года находятся в компетенции исполнительного органа власти субъекта Федерации, а не законодательного, являются обоснованными.
В силу положений пункта 2 статьи 253
ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Так как Закон
Оренбургской области "О внесении изменений в Закон Оренбургской области "Об областной целевой программе "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области на 2008 - 2012 годы", принят в нарушение федерального и областного законодательства не Правительством области (исполнительным органом), а Законодательным Собранием Оренбургской области (законодательным органом), заявленные прокурором требования подлежат удовлетворению.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Закон Оренбургской области от 14.03.2002 № 455/380-II-ОЗ имеет название "О правовых актах органов государственной власти Оренбургской области", а не "О нормативных правовых актах Оренбургской области".
Суд не соглашается с доводами представителя Законодательного Собрания области о том, что вносить изменения в областной закон может только тот же орган и только путем издания другого закона. Статья 56
Закона Оренбургской области "О нормативных правовых актах Оренбургской области" предусматривает, что изменения, вносимые в правовой акт Оренбургской области, оформляются правовым актом того же вида, в каком издан основной документ, если иное не установлено федеральным и областным законодательством.
В силу положений Конституции
Российской Федерации, правом федерального законодательства является распределение и перераспределение государственно-властных полномочий между органами различных территориальных уровней единой государственной власти в Российской Федерации (определение
Конституционного Суда РФ от 17.06.2008 г. № 452-О-О). В соответствии с данным положением Федерального закона
от 26.04.2007 г. № 63-ФЗ и новой редакцией ст. 179
Бюджетного кодекса Российской Федерации изменена процедура утверждения долгосрочных целевых программ. Статьей 2
БК РФ установлено, что федеральные законы, законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований не могут противоречить Бюджетному кодексу
Российской Федерации. Следовательно, после вступления в силу изменений в статью 179
БК РФ законодательный орган Оренбургской области был не вправе вносить изменения в долгосрочную целевую программу, так как право регулирования отношений в сфере принятия долгосрочных целевых программ предоставлено исполнительному органу.
Необоснованными также суд считает доводы заинтересованных лиц, что недействующим оспариваемый закон может быть признан только в неисполненной части.
Как разъяснено п. 17
Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта
были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
В соответствии с п. 28
Постановления Пленума ВС РФ № 48 от 29.11.2007 г. "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд в соответствии с частью 2 статьи 253
ГПК РФ признает этот нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Если нормативный правовой акт
до вынесения решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его недействующим полностью или в части со дня вступления решения суда в законную силу.
Учитывая, что на основании оспариваемого акта была реализована часть мероприятий долгосрочной целевой программы
"Развития сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области", что подтверждается справкой о ресурсном обеспечении программы от 27 июня 2011 года № 01-04-06/709 (л.д. 53), недействующим, оспариваемый закон
, подлежит признанию со дня вступления решения суда в законную силу.
Правовых оснований для прекращения производства по делу в связи с тем, что отдельные положения программы
с учетом внесенных в нее оспариваемым законом
изменений, являются недействующими в силу того, что они уже реализованы, у суда нет.
Ссылка представителя Губернатора области на постановления Правительства Оренбургской области от 14 сентября 2010 года № 646-пп
"Об утверждении областной целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов Оренбургской области на 2011 - 2012 годы" и от 28 сентября 2009 года № 511-пп
"Об утверждении областной целевой программы "Развитие мясного скотоводства Оренбургской области на 2009 - 2012 годы" не может быть основанием для отказа в удовлетворении требований прокурора, так как эти постановления изданы до принятия оспариваемого прокурором нормативного акта и его не отменяют, а содержат самостоятельные долгосрочные целевые программы.
Доводы представителя Губернатора области о том, что после принятия оспариваемого Закона
, Правительством Оренбургской области было принято постановление
от 5 мая 2011 года № 292-пп "О внесении изменений в областную целевую программу "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствий Оренбургской области" на 2008 - 2012 годы" (л.д. 100), также не является основанием для отказа в удовлетворении требований прокурора. Указанное постановление
областного Правительства не содержит указания, на то что, этим постановлением
вносятся изменения в сам Закон
Оренбургской области от 7 ноября 2008 года № 255/540-IV-ОЗ "Об областной целевой программе "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области" на 2008 - 2012 годы" (с учетом ранее внесенных в него изменений), это постановление
не содержит также указание на то, что оно изменяет редакцию Закона
Оренбургской области "Об областной целевой программе "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области" на 2008 - 2012 годы" с учетом внесенных в него оспариваемым Законом
области изменений, а потому имеет силу самостоятельного нормативного акта.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194
, 195
, 198
, 199
, 253
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
заявление первого заместителя прокурора Оренбургской области удовлетворить.
Признать недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения суда в законную силу Закон
Оренбургской области от 29 декабря 2010 года № 4184/987-IV-ОЗ "О внесении изменений в Закон Оренбургской области "Об областной целевой программе "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Оренбургской области" на 2008 - 2012 годы".
Поручить Законодательному Собранию Оренбургской области опубликовать в газете "Южный Урал" соответствующее сообщение о решении суда после вступления его в законную силу.
Решение может быть обжаловано
в Верховный Суд Российской Федерации через Оренбургский областной суд в течение 10 дней.
Судья
Оренбургского областного суда
О.В.ХАКИМОВА
