ОРЕНБУРГСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 4 августа 2011 г. по делу № 3-49/2011
Оренбургский областной суд в составе:
председательствующего судьи Имамова Ю.М.,
при секретаре Е.Ю.,
с участием прокурора Омельченко Л.В.,
рассмотрев 4 августа 2011 года в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению индивидуального предпринимателя С.С. о признании недействующими пункта 8 статьи 3
; пункта 7 части 2 статьи 6
; пункта 8 части 2 статьи 6
; пункта 10 части 2 статьи 6
; пункта 22 статьи 7
; частей 1
и 2
, пункта 1 части 3 статьи 11
; части 1
, пунктов "з"
, "л" части 3 статьи 12
; пункта 9 части 4 статьи 12
; частей 2
, 6
и 8 статьи 22
Закона Оренбургской области от 4 марта 2011 года № 4326/1015-IV-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области",
установил:
С.С. обратился в суд с заявлением о признании недействующими вышеуказанных положений Закона
Оренбургской области от 4 марта 2011 года № 4326/1015-IV-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области" (далее - Закон
Оренбургской области), сославшись на то, что является индивидуальным предпринимателем и осуществляет деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом на территории муниципального образования "город Орск" Оренбургской области.
В обоснование своих требований заявитель указал, что частей 2
, 6
и 8 статьи 22
оспариваемого Закона Оренбургской области противоречат части 1 статьи 19
Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку предоставление преференций муниципальным перевозчикам пассажиров в ущерб частным (коммерческим) перевозчикам указывает на необоснованную экономическую необходимость частным перевозчикам создавать службы навигационной деятельности.
В Законе
Оренбургской области имеется ссылка на то, что в соответствии с пунктом 1 статьи 5
Закона Правительство Оренбургской области разрабатывает нормативные правовые акты в соответствии с федеральными законами, однако ни в Конституции
Российской Федерации, ни в Уставе
(Основном законе) Оренбургской области не установлены полномочия государственных органов Оренбургской области по регулированию отношений по организации транспортных услуг населению в пределах муниципальных образований.
Применение единых требований и норм транспортной деятельности, о чем указывается в части 8 статьи 3
Закона Оренбургской области, на практике не может быть выполнено, поскольку во время следования по маршруту у частных перевозчиков предусмотрены остановки "по требованию", а у муниципальных перевозчиков посадка и высадка пассажиров производится строго на остановках, определенных органами местного самоуправления.
Не могут быть предъявлены одинаковые требования к перевозчикам пассажирских микроавтобусов и требования, предъявляемые к перевозчикам, использующих троллейбусы и трамваи, поскольку это противоречит пунктам 4.8
, 12.1
, 12.2
, абзацу 7 пункта 12.4
"Правил дорожного движения", утвержденных Постановлением Правительства РФ от 23 октября 1993 года № 1090.
Пункт 7 части 2 статьи 6
Закона Оренбургской области закрепляет за уполномоченным органом Правительства Оренбургской области право на осуществление контроля за безопасным состоянием действующих и вновь открываемых маршрутов. Данная норма противоречит пункту 7 статьи 14
Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поскольку указанной нормой закона создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения отнесено к вопросам местного значения.
Пункт 8 части 2 статьи 6
Закона Оренбургской области закрепляет за уполномоченным органом Правительства Оренбургской области право принимать решение о закрытии межмуниципальных маршрутов. Однако в Законе
Оренбургской области совершенно не прописаны какие именно обстоятельства могут послужить основанием для открытия, изменения или закрытия маршрутов, в Законе
не указан механизм закрытия существующих маршрутов. Отсутствие регламента по открытию, изменению и закрытию пригородных и междугородних маршрутов позволит чиновникам диктовать частным перевозчикам свои условия.
Пунктом 10 части 2 статьи 6
Закона Оренбургской области органы местного самоуправления наделены полномочиями по организации и проведению конкурсов на право заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок. Однако любая предпринимательская деятельность должна осуществляться на основе конкуренции, тем самым нарушаются положения пункта 2 части 1 статьи 15
Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
В статье 12
Закона Оренбургской области указано право на проведение конкурсов, которое не закреплено конкретными нормами, не прописан сам механизм проведения указанных конкурсов на заключение договоров на осуществление пассажирских перевозок по межмуниципальным (пригородным и междугородним) маршрутам, т.е. нет необходимой и понятной регламентации процедуры проведения конкурсов. В Законе
не указано, какие субъекты предпринимательской деятельности обязаны участвовать в конкурсе, что создает условия для манипуляций со стороны органов местного самоуправления при размещении муниципального заказа на осуществление пассажирских перевозок в плане предоставления определенных преференций муниципальным унитарным предприятиям. Такая норма, по мнению заявителя, является нарушением установленных в пунктах 12
и 13 статьи 7
Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" правил.
Более того, органы местного самоуправления, наделенные правами заключения (расторжения) договоров на осуществление пассажирских перевозок с частными перевозчиками, уже являются монополистами по отношению к предпринимателям, занимающимся перевозкой пассажиров.
Пунктом 22 статьи 7
, частями 2
, 6
, 8 статьи 22
Закона Оренбургской области установлены полномочия органов местного самоуправления по осуществлению безопасности и качества перевозок пассажиров на основании навигационной деятельности, а также использование информации о навигационной деятельности в системе управления за безопасностью и качеством обслуживания населения автомобильным транспортом. Однако в Законе
не прописан механизм применения навигационного оборудования, кем и на какие средства оно будет приобретаться, на какие транспортные средства будет устанавливаться, кем и на какие средства оно будет обслуживаться.
Оспариваемый Закон
Оренбургской области существенно затрагивает интересы частных перевозчиков и противоречит части 3 статьи 11
Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции" и пунктам 12
и 13 статьи 7 Федерального
закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", поскольку у органов местного самоуправления появилась возможность вмешательства в деятельность предпринимателей, осуществляющих перевозку пассажиров.
В судебном заседании С.С. и его представители П.И., действующий по доверенности от 7 июля 2011 года, и Б.С., действующий по доверенности от 3 августа 2011 года, просили признать недействующими пункт 8 части 2 статьи 6
, части 1
, 2
, 3 статьи 11
, пункты "з"
, "л" части 3 статьи 12
, пункт 9 части 4 статьи 12
и часть 2 статьи 22
Закона Оренбургской области от 4 марта 2011 года № 4326/1015-IV-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области" по основаниям, указанным в заявлении.
В удовлетворении заявления в остальной части заявитель и его представители не настаивали, указывая, что нормы, содержащиеся в пункте 7 части 2 статьи 6
; пункте 10 части 2 статьи 6
; пункте 22 статьи 7
; части 1 статьи 12
и в частях 6
и 8 статьи 22
Закона Оренбургской области права заявителя не затрагивают, пояснив, что С.С. осуществляет пассажирские перевозки по маршрутам № 26 и № 32 в пределах города Орска согласно утвержденным графикам маршрутов. Пригородных или междугородних пассажирских перевозок С.С. не осуществляет.
Представитель Законодательного Собрания Оренбургской области Х.М., действующая по доверенности от 27 июня 2011 года № 23-01/478-И, а также представители Губернатора Оренбургской области Ф.М., доверенность от 26 июля 2011 года № 01/22-743, и Б.А., доверенность от 1 августа 2011 года № 01/22-767, с требованиями заявителя не согласились и представили в суд письменные возражения, которые приобщены к материалам дела.
Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, проверив материалы дела и заслушав заключение прокурора Омельченко Л.В., полагавшую необходимым в удовлетворении заявления отказать, суд приходит к следующему.
Установлено, что постановлением
Законодательного Собрания Оренбургской области от 16 февраля 2011 года принят Закон
Оренбургской области "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области", который подписан Губернатором Оренбургской области 4 марта 2011 года, опубликован в газете "Южный Урал" 26 марта 2011 года № 30 - 35 и является нормативным правовым актом.
В статье 1
данного Закона определено, что предметом его регулирования являются правовые основы организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области.
С.С. является зарегистрированным индивидуальным предпринимателем и осуществляет свою деятельность по перевозке пассажиров автомобильным транспортом в городе Орске на основании лицензии № АСС-56-006300 от 11 февраля 2009 года (л.д. 25 - 27) и в соответствии с частью 1 статьи 251
ГПК Российской Федерации он вправе в судебном порядке оспаривать вышеуказанный Закон
.
В ходе рассмотрения дела С.С. и его представители П.И. и Б.С. фактически отказались от первоначально заявленных требований о признании недействующими пункта 7 части 2 статьи 6
; пункта 10 части 2 статьи 6
; пункта 22 статьи 7
; части 1 статьи 12
и частей 6
и 8 статьи 22
Закона Оренбургской области.
Однако согласно части 3 статьи 252
ГПК Российской Федерации отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования о признании недействующим полностью или в части нормативного правового акта не влечет за собой прекращение производства по делу. В связи с этим у суда нет оснований для прекращения производства по делу в указанной части.
Вместе с тем согласно части 3 статьи 246
ГПК Российской Федерации при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.
Однако предмет судебного оспаривания и его пределы определяет лицо, обратившиеся в суд. По общим правилам законодательства о гражданском судопроизводстве суду не предоставлено право выходить за рамки заявленных требований.
С учетом этого суд рассматривает дело не прекращая производство по делу и в пределах заявленных требований, не выходя за рамки предмета оспаривания.
При этом суд не соглашается с доводами заявителя и оснований для удовлетворения его заявления не усматривает.
Согласно части 1 статьи 253
ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Согласно пункту "б" части 1 статьи 72
Конституции РФ вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе в области обеспечения безопасности дорожного движения (статья 4
Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения"), находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу указанного суд считает, что оспариваемый Закон
Оренбургской области принят по вопросу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частями 2
, 5 статьи 76
Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с полномочиями Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
По вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации вправе принимать свои законы и иные нормативные правовые акты, если федеральным законодательством отдельные отношения в силу различных обстоятельств не урегулированы, однако при этом такие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить общим положениям и принципам законодательства Российской Федерации.
Правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации определены Федеральным законом
от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения"), в статье 1
которого указано, что задачами настоящего Федерального закона
являются: охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.
В статье 4
указанного Федерального закона установлено, что законодательство Российской Федерации о безопасности дорожного движения состоит из настоящего Федерального закона
и других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов.
Обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется путем принятия комплекса мер, в том числе путем издания нормативных правовых актов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных правовых актов. Причем, в соответствии с пунктами 3
, 4 статьи 6
данного Федерального закона субъектам Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации предоставлено право на своей территории самостоятельно решать вопросы обеспечения безопасности дорожного движения; органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции также самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.
С.С. и его представители указывают, что части 2
, 6
, 8 статьи 22
оспариваемого Закона Оренбургской области противоречат части 1 статьи 19
Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции", поскольку предоставление преференций муниципальным перевозчикам пассажиров в ущерб частным (коммерческим) перевозчикам указывает на необоснованную экономическую необходимость частным перевозчикам создавать службы навигационной деятельности. Кроме того, предоставление преференций только муниципальным перевозчикам, которых частные перевозчики не получают, ставит их в неравные условия при осуществлении перевозок пассажиров.
В указанных нормах Закона
Оренбургской области установлено, что навигационную деятельность при перевозках пассажиров по маршрутам регулярных перевозок осуществляют перевозчики пассажиров, имеющие в своем составе службы навигационной деятельности, а также хозяйствующие субъекты, оказывающие услуги в сфере навигационной деятельности, заключившие договор с перевозчиком (часть 2 статьи 22)
;
- основанием для исключения из реестра хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги навигационной деятельности, является систематическое (более 2-х раз) непредставление уполномоченному органу Правительства Оренбургской области, уполномоченному органу местного самоуправления в соответствии с их компетенцией информации о результатах навигационной деятельности, а также истечение срока нахождения хозяйствующего субъекта в реестре (часть 6 статьи 22)
;
- управление безопасностью и качеством обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок с использованием информации навигационной деятельности осуществляется в соответствии с действующими нормативными правовыми актами (часть 8 статьи 22
Закона Оренбургской области).
Суд не соглашается с доводами о том, что указанные нормы противоречат части 1 статьи 19
Федерального закона "О защите конкуренции", поскольку данная норма прямо предусматривает возможность предоставления государственных или муниципальных преференций, в том числе субъектам малого и среднего предпринимательства.
Кроме того, в соответствии с пунктом 20 статьи 4
данного Федерального закона государственные и муниципальные преференции предоставляются для обеспечения отдельным хозяйствующим субъектам более выгодных условий деятельности, в связи с чем предоставление государственных и муниципальных преференций отдельным хозяйствующим субъектам не должно рассматриваться как нарушение положений Федерального закона
"О защите конкуренции".
Доводы о том, что обязанность иметь навигационную службу или соответствующий договор с хозяйствующим субъектом, оказывающим услуги в сфере навигационной деятельности, является экономически необоснованным, несостоятельны, поскольку в соответствии с частью 1 статьи 4
Федерального закона от 14 февраля 2009 года № 22-ФЗ "О навигационной деятельности" в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, повышения эффективности управления движением транспортных средств, уровня безопасности перевозок пассажиров, специальных и опасных грузов транспортные, технические средства и системы, перечень которых определяется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, подлежат оснащению средствами навигации.
Согласно подпункту "г" пункта 1
Постановления Правительства РФ от 25 августа 2008 года № 641 "Об оснащении транспортных, технических средств и систем аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС\GPS" (в редакции Постановления
Правительства РФ от 17 декабря 2010 года) оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС\GPS подлежат автомобильные и железнодорожные транспортные средства, используемые для перевозки пассажиров, специальных и опасных грузов.
В пункте 8
данного Постановления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления муниципальных образований и подведомственным им организациям рекомендовано принять меры по оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС\GPS транспортных, технических средств и систем, указанных в подпунктах "б"
- "е" пункта 1
настоящего Постановления.
В соответствии с требованиями вышеуказанных нормативных актов Министерством транспорта Российской Федерации 16 июля 2009 года издано Распоряжение
№ ЕМ-62-р о введении в действие "Методических рекомендаций
по оснащению транспортных средств, осуществляющих перевозки пассажиров автомобильным и городским наземным электрическим транспортом, навигационно-связным оборудованием с использованием спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС\GPS", в пункте 2
которых установлено, что Методические рекомендации
предназначены для использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, транспортными предприятиями, ассоциациями, объединениями, осуществляющих перевозки пассажиров автомобильным и городским наземным электрическим транспортом в части оснащения бортовым навигационно-связным оборудованием ГЛОНАСС\GPS.
В соответствии с пунктом 3
Методических рекомендаций бортовой навигационно-связной терминал (БНСТ) используется на подвижном составе, осуществляющем перевозки пассажиров автомобильным и городским наземным электрическим транспортом для регулярной передачи навигационной и телематической информации по сетям радиосвязи, для обмена голосовыми и текстовыми сообщениями с диспетчерскими пунктами.
Во исполнение вышеуказанных норм и в пределах предоставленных полномочий Оренбургской областью принят оспариваемый Закон
, в главе VI
которого предусматривается использование навигационной деятельности при осуществлении пассажирских перевозок.
Суд не соглашается с доводами о том, что использование средств навигационной деятельности при осуществлении пассажирских перевозок является экономически необоснованным и свидетельствует о вмешательстве в экономическую и организационную деятельность субъектов малого бизнеса, поскольку это предусмотрено законом и направлено на обеспечение безопасности дорожного движения. Субъектам Российской Федерации предоставлено право на своей территории регулировать отношения в сфере пассажирских перевозок регионального значения.
Органы местного самоуправления осуществляют такую деятельность в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации.
Кроме того, предпринимательская деятельность осуществляется гражданами и юридическими лицами самостоятельно, что не исключает возможность хозяйственного риска.
По мнению заявителя вышеуказанные нормы Закона
Оренбургской области противоречат пунктам 12
и 13 статьи 7
Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", в соответствии с которыми основными направлениями деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции являются обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности.
Суд не соглашается с такими доводами, поскольку содержащиеся в частях 2
, 6
и 8 статьи 22
Закона Оренбургской области нормы не связаны с размещением заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, и они не устанавливают для перевозчиков пассажиров каких-либо запретов или ограничений.
Оспариваемые части 2
, 6
и 8 статьи 22
Закона Оренбургской области напрямую связаны с частью 1 данной статьи
, в которой говорится только о назначении навигационной деятельности.
Часть 2 статьи 22
Закона Оренбургской области устанавливает, кто осуществляет навигационную деятельность: это перевозчики пассажиров по маршрутам регулярных перевозок, имеющие в своем составе службы навигационной деятельности, и хозяйствующие субъекты, оказывающие услуги в сфере навигационной деятельности, заключившие договор с перевозчиком.
Индивидуальный предприниматель С.С. службу навигационной деятельности не имеет и не оказывает услуги в сфере навигационной деятельности.
Следовательно, положения части 2 статьи 22
Закона Оренбургской области его права не нарушают.
Поскольку С.С. не является лицом, оказывающим услуги в сфере навигационной деятельности, то часть 6 статьи 22
указанного Закона также его права не нарушает, т.к. здесь установлено, что является основанием для исключения из реестра хозяйствующего субъекта, оказывающего услуги навигационной деятельности.
Содержащаяся в части 8 статьи 22
Закона норма права С.С. не затрагивает, поскольку в ней лишь установлено, что управление безопасностью и качеством обслуживания населения пассажирским транспортом с использованием информации навигационной деятельности осуществляется в соответствии с действующими нормативными правовыми актами.
С.С. управление безопасностью и качеством обслуживания населения пассажирским транспортом не осуществляет.
В пункте 8 статьи 3
Закона Оренбургской области предусмотрено, что транспортное обслуживание населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области осуществляется на основе принципа обеспечения на территории области единой транспортной политики за счет применения единых требований и норм транспортной деятельности, не нарушающей единой транспортной политики Российской Федерации.
Оспаривая данную норму С.С. в своем заявлении указал, что к частным перевозчикам не могут применяться единые с муниципальными перевозчиками требования.
С такими доводами заявителя суд не соглашается, т.к. обеспечение безопасности дорожного движения в Российской Федерации осуществляется путем применения ко всем участникам дорожного движения единых правил, стандартов и технических норм.
Согласно пунктам 7
, 8
, 10 части 2 статьи 6
Закона Оренбургской области Правительство Оренбургской области осуществляет контроль за безопасным состоянием действующих и вновь открываемых межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов регулярных перевозок, за обеспечением безопасности и качества пассажирских перевозок; принимает решение об открытии, изменении и закрытии межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов регулярных перевозок на территории области; по собственной инициативе или по инициативе органа местного самоуправления организует и проводит конкурсы на право заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок по межмуниципальным (пригородным и междугородным) маршрутам регулярных перевозок на территории области.
Оспаривая указанные нормы заявитель сослался на то, что в соответствии с Федеральным законом
от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования отнесена к вопросам местного значения, т.е. не входит в компетенцию Правительства Оренбургской области.
Суд с такими доводами не соглашается, поскольку в указанных нормах говорится о полномочиях Правительства Оренбургской области в сфере организации дорожного движения на межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутах, а не в границах муниципальных образований.
Оренбургская область, как субъект Российской Федерации, вправе регулировать отношения в области обеспечения безопасности дорожного движения по дорогам регионального значения, в том числе принимать решения об открытии, изменении и закрытии межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов регулярных перевозок пассажиров на территории области.
При этом решение об открытии, изменении или закрытии маршрутов регулярных перевозок пассажиров принимается уполномоченным органом не произвольно, а с учетом возможностей обеспечения безопасных условий перевозок пассажиров в соответствии с действующей нормативно-технической документацией, обеспечения требуемых показателей качества перевозок, обеспечения потребностей населения в перевозках, оценки пропускной способности маршрутной сети и наличия транспортных средств, способных обеспечить безопасную и качественную перевозку пассажиров (статья 10
Закона Оренбургской области).
В соответствии с нормами Федерального закона
от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" орган исполнительной власти Оренбургской области вправе проводить конкурсы на право заключения договоров на осуществление пассажирских перевозок по межмуниципальным (пригородным и междугородным) маршрутам регулярных перевозок пассажиров.
В связи с этим суд не соглашается с доводами о том, что вышеуказанные нормы Закона
Оренбургской области противоречат пункту 2 части 1 статьи 15
Федерального закона "О защите конкуренции".
Согласно пункту 22 статьи 7
Закона Оренбургской области орган местного самоуправления организует и осуществляет мониторинг безопасности и качества перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам регулярных перевозок на основе навигационной деятельности.
Оспаривая данную норму вместе с частями 2
, 6
, 8 статьи 22
Закона Оренбургской области заявитель указал, что в Законе
не урегулирован механизм применения навигационного оборудования, кем и на какие средства оно будет приобретаться, на какие транспортные средства будет устанавливаться и кем, на какие средства будет обслуживаться.
Как отмечалось выше, указанные доводы заявителя не свидетельствуют о наличии противоречия между федеральным законодательством и оспариваемыми нормами Закона
Оренбургской области, и вызваны лишь неправильным пониманием положений Закона
. Вопросы о приобретении, установлении и обслуживании навигационного оборудования Законом
Оренбургской области не регулируются, поскольку они могут быть решены различными способами (за счет муниципальных преференций или средств самих перевозчиков).
Право органов местного самоуправления в пределах своих полномочий участвовать в обеспечении безопасности дорожного движения предусмотрено пунктом 4 статьи 6
Федерального закона "О безопасности дорожного движения", а также пунктом 7 части 1 статьи 14
, пунктом 6 части 1 статьи 15
и пунктом 7 части 1 статьи 16
Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в соответствии с которыми органы местного самоуправления действительно вправе участвовать в организации и осуществлении мониторинга безопасности и качества перевозок пассажиров по муниципальным маршрутам регулярных перевозок.
В соответствии с частями 1
и 2 статьи 11
Закона Оренбургской области структура транспортных средств на маршруте регулярных перевозок является основным фактором обеспечения безопасности и качества перевозок пассажиров автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом и включает в себя определение категории, класса и количества транспортных средств, используемых для перевозки пассажиров; основанием для определения категории, класса транспортных средств на маршруте регулярных перевозок является вид сообщения, вид маршрута регулярных перевозок.
В пункте 1 части 3 статьи 11
Закона установлено, что для перевозки пассажиров по городским муниципальным маршрутам с посадкой и высадкой только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок используются транспортные средства категории М2 класса А или транспортные средства категории М3 класса I.
В судебном заседании С.С. и его представители не настаивали на удовлетворении заявления в этой части, однако суд полагает, что указание на то, что структура транспортных средств на маршруте регулярных перевозок является основным фактором обеспечения безопасности и качества перевозок пассажиров, а также включение в него категории, класса и количества транспортных средств само по себе никак не может противоречить федеральному законодательству.
Указание на то, что основанием для определения категории и класса транспортных средств на маршруте являются виды сообщения и маршрута регулярных перевозок также не противоречит федеральному законодательству, и оно сделано только для определения категории и класса транспортных средств.
Пункт 1 части 3 статьи 11
Закона Оренбургской области федеральному законодательству не противоречит, т.к. здесь лишь устанавливаются категории и классы транспортных средств, осуществляющих перевозку пассажиров по городским муниципальным маршрутам, где, в соответствии со статьей 4
Закона Оренбургской области: транспортные средства категории М2 - это транспортные средства, используемые для перевозки пассажиров, имеющие, помимо места водителя, более 8 мест для сидения, максимальная масса которых не превышает 5 тонн (согласно Правилам дорожного движения - категория "В"); транспортные средства категории М3 - это транспортные средства, используемые для перевозки пассажиров, имеющие, помимо места водителя, более 8 мест для сидения, максимальная масса которых превышает 5 тонн; транспортные средства класса А - это транспортные средства категории М2, конструкцией которых предусмотрена перевозка стоящих пассажиров; транспортные средства класса I - это транспортные средства категории М3, конструкцией которых предусмотрены зоны для стоящих пассажиров, обеспечивающие возможность пассажирообмена.
Частью 1 статьи 12
Закона Оренбургской области установлено, что конкурс на право осуществления пассажирских перевозок по регулярным маршрутам (конкурс) является способом обеспечения безопасных и качественных перевозок пассажиров и багажа путем выбора перевозчиков, способных обеспечить лучшие условия транспортного обслуживания населения. Организатором конкурса по межмуниципальным (пригородным и междугородным) регулярным маршрутам является уполномоченный орган Правительства Оренбургской области, организатором конкурса по муниципальным маршрутам является уполномоченный орган местного самоуправления. Конкурс проводится не реже 1 раза в 5 лет или по истечении срока действия договора на обеспечение перевозок по маршрутам регулярных перевозок.
Данная норма не противоречит федеральному законодательству, поскольку в целях обеспечения безопасности дорожного движения проведение конкурсов на размещение услуг в сфере транспортного обслуживания населения предусмотрено Федеральным законом
от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Организаторами конкурса на размещение услуг по перевозке пассажиров по региональным и муниципальным дорогам соответственно являются уполномоченные органы Правительства Оренбургской области и органа местного самоуправления.
Согласно пунктам "з"
, "л" части 3 статьи 12
Закона Оренбургской области в конкурсе может участвовать перевозчик, соблюдающий установленные действующим законодательством требования по организации и осуществлению перевозок пассажиров, при условии, если он имеет в наличии службу для осуществления навигационной деятельности в своей структуре или договор на услуги в сфере навигационной деятельности со сторонней организацией для мониторинга процесса перевозок пассажиров по маршрутам регулярных перевозок; другие документов по желанию участника конкурса, подтверждающие способность перевозчика осуществлять перевозки пассажиров в соответствии с требованиями безопасности и качества.
С.С. и его представители в судебном заседании не отрицали необходимость проведения конкурса на размещение услуг в сфере транспортного обслуживания населения.
Суд считает, что указанные нормы также не противоречат федеральному законодательству, поскольку в конкурсе действительно может участвовать только такой перевозчик, который соблюдает установленные действующим законодательством требования по организации и осуществлению перевозок пассажиров. Деятельность по перевозке пассажиров осуществляется при наличии навигационной службы или договора на оказание навигационных услуг. Для участия в конкурсе могут быть предоставлены другие документы, подтверждающие способность перевозчика осуществлять перевозки пассажиров в соответствии с требованиями безопасности и качества, например: соглашение о намерениях со сторонней организацией на заключение договора на оказание навигационных услуг.
Согласно пункту 9 части 4 статьи 12
Закона Оренбургской области для оценки заявок на право участия в конкурсе и выбора победителя конкурса уполномоченным органом создается конкурсная комиссия, которая оценивает конкурсные предложения с учетом результатов мониторинга безопасности и качества перевозок пассажиров на основе навигационной деятельности.
Данная норма также не противоречит федеральному законодательству, поскольку, как уже отмечалось выше, проведение конкурса на размещение услуг в сфере транспортного обслуживания населения предусмотрено федеральным законодательством, для этого создается конкурсная комиссия, которая, при выборе победителя конкурса в целях обеспечения безопасности дорожного движения, вправе учитывать результаты мониторинга безопасности и качества перевозок пассажиров.
В обоснование своих требований С.С. и его представители указали, что оспариваемые нормы Закона
Оренбургской области нарушают права частных перевозчиков на свободу экономической деятельности, право на добросовестную конкуренцию и создают основания для вмешательства со стороны органов местного самоуправления в предпринимательскую деятельность частных перевозчиков.
Суд не соглашается с такими доводами, поскольку в целях обеспечения безопасности дорожного движения субъекты Российской Федерации наделены правом принимать законы или иные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере транспортного обслуживания населения. Причем на всей территории Российской Федерации и в отношении всех перевозчиков пассажиров и предназначенных для перевозки пассажиров транспортных средств, должны применяться единые правила и стандарты. Применение таких мер не свидетельствует о нарушении прав индивидуальных предпринимателей и не ограничивает их права, поскольку они должны выполняться и муниципальными перевозчиками пассажиров.
Обязанность перевозчиков осуществлять перевозку пассажиров в соответствии с требованиями о навигационной деятельности, по согласованному графику и маршруту движения в целом направлено на обеспечение безопасности дорожного движения и не содержит признаков согласованных действий различных уровней и ветвей власти на ограничение конкуренции.
При этом лицензия на перевозку пассажиров предоставляет лишь право осуществлять этот вид деятельности, однако только в установленном порядке, поскольку существует необходимость государственного (муниципального) регулирования отношений в области пассажирских перевозок.
Кроме того, вопросы организации дорожного движения - это совокупность организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распределительных действий по управлению движением на дорогах, которые по своему содержанию являются административными правоотношениями и согласно статье 2
Гражданского кодекса РФ не регулируются гражданским законодательством.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194
- 199
, 253
ГПК Российской Федерации, суд
решил:
С.С. в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 8 статьи 3
; пункта 7 части 2 статьи 6
; пункта 8 части 2 статьи 6
; пункта 10 части 2 статьи 6
; пункта 22 статьи 7
; частей 1
и 2
, пункта 1 части 3 статьи 11
; части 1
, пунктов "з"
, "л" части 3 статьи 12
; пункта 9 части 4 статьи 12
; частей 2
, 6
и 8 статьи 22
Закона Оренбургской области от 4 марта 2011 года № 4326/1015-IV-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по маршрутам регулярных перевозок в Оренбургской области" - отказать.
Решение может быть обжаловано
в Верховный Суд Российской Федерации через Оренбургский областной суд в течение 10 дней со дня его изготовления в окончательной форме.
Мотивированное решение суда изготовлено 9 августа 2011 года.
Судья:
Ю.М.ИМАМОВ
