СУД ЕВРЕЙСКОЙ АВТОНОМНОЙ ОБЛАСТИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 сентября 2012 г. № 33-462/2012
Судья: Данилова О.П.
Судебная коллегия по гражданским делам суда Еврейской автономной области в составе:
председательствующего: Поповой М.Н.,
судей: Завальной Т.Ю., Папуловой С.А.,
при секретаре: Главинской А.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе городской Думы муниципального образования "Город Биробиджан" ЕАО на решение Биробиджанского районного суда ЕАО от 07.08.2012, которым постановлено:
Заявление прокурора города Биробиджана ЕАО о признании недействующим решения городской Думы муниципального образования "Город Биробиджан" ЕАО в отдельной части удовлетворить.
Признать пункты 2
, 4 раздела 5
"Основания и порядок выпуска материальных ценностей из резервных фондов" порядка создания и использования резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области и восполнения использованных средств этих резервных фондов, утвержденного решением городской Думы муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области от 24.02.2005 № 184, противоречащими и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Заслушав доклад судьи Поповой М.Н., пояснения представителя заинтересованного лица городской Думы МО "Город Биробиджан" ЕАО Николаенко Ю.П., заключение прокурора Крепкогорской Ж.А., судебная коллегия
установила:
Прокурор г. Биробиджана ЕАО обратился в суд с заявлением о признании недействующим решения
городской Думы МО "Город Биробиджан" ЕАО от 24.02.2005 № 184 в отдельной части, указывая, что 24.02.2005 городская Дума МО "Город Биробиджан" ЕАО (далее городская Дума) приняла решение № 184 "О порядке создания и использования резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области и восполнения использованных средств этих резервных фондов". Данным решением утвержден порядок
создания и использования резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории МО "Город Биробиджан" ЕАО и восполнения использованных средств этих резервных фондов (далее - Порядок). Пунктом 2 раздела 5
"Основания и порядок выпуска материальных ценностей из резервных фондов" Порядка предусмотрено, что выпуск материальных ценностей из резервных фондов осуществляется, в частности, в порядке временного заимствования. Пунктом 4
вышеуказанного раздела определено, что материальные ценности из резервных фондов в порядке заимствования выпускаются на основании муниципального правового акта мэрии города при наличии гарантии заемщика по возврату материальных средств в резервные фонды.
Вместе с тем федеральным законодательством не предусмотрено использование материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций в порядке временного заимствования.
Финансовое обеспечение установленных Федеральным законом
от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах (на территории) МО (за исключением чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров) является расходным обязательством МО.
Просил признать пункты 2
, 4 раздела 5
"Основания и порядок выпуска материальных ценностей из резервных фондов" порядка создания и использования резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории МО "Город Биробиджан" ЕАО и восполнения использованных средств этих резервных фондов, утвержденного решением городской Думы от 24.02.2005 № 184, противоречащими и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
В судебном заседании помощник прокурора г. Биробиджана Карасенко А.С. указанные требования и доводы, изложенные в заявлении, поддержал. Дополнительно пояснил, что фактически временное заимствование материальных ценностей из резервных фондов может осуществляться в двух случаях: при возникновении аварии объектового значения и при возникновении аварии местного значения.
Временное заимствование материальных ценностей при возникновении аварии объектового значения (на объекте какой-либо организации, предприятия) недопустимо, поскольку в соответствии со ст. 25
ФЗ от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций должны быть созданы органом местного самоуправления в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. В связи с чем их выдача в данном случае будет являться нецелевым использованием материальных ценностей.
При возникновении аварии местного значения данные материальные ценности должны быть использованы органом местного самоуправления без последующего возврата, поскольку согласно ч. 1 ст. 24
указанного Федерального закона финансовое обеспечение установленных настоящим Федеральным законом мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах (на территории) муниципального образования является расходным обязательством муниципального образования. Финансирование ликвидации аварии местного значения должно производиться за счет местного бюджета, а не за счет организаций, предприятий и других лиц.
Представитель заинтересованного лица городской Думы Николаенко Ю.П. требования прокурора не признал. Пояснил, что порядок создания и использования резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций принимаются самостоятельно как Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, так и органами местного самоуправления в порядке собственного нормативного регулирования данных правоотношений. Порядок
создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера утвержден Постановлением Правительства РФ от 10.11.1996 № 1340 "О Порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Данный Порядок
разработан в соответствии с Федеральным законом
"О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и определяет лишь основные принципы создания, хранения, использования и восполнения резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, то есть не содержит нормативных предписаний для органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по неукоснительному дублированию его положений.
Частью 2 пункта 4
данного Порядка установлено, что номенклатура и объемы резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также контроль за созданием, хранением, использованием и восполнением указанных резервов устанавливаются создавшим их органом, то есть соответствующим органом местного самоуправления. Городская Дума наделена полномочиями по самостоятельному осуществлению правового регулирования вопросов, определенных оспариваемыми пунктами. Нарушений норм федерального законодательства не допущено.
Кроме того, к полномочиям органов прокуратуры РФ отнесено осуществление надзора за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Конституции
РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов МО, муниципальных правовых актов. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения данных законов.
Представленное в суд заявление требованиям ч. 3 ст. 131
, ч. 5 ст. 251
ГПК РФ не соответствует. В нем не указано, в чем конкретно заключаются интересы неопределенного круга лиц, какие права нарушены, отсутствует ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов.
Суд постановил вышеуказанное решение.
В апелляционной жалобе представитель заинтересованного лица городской Думы Николаенко Ю.П. просил решение Биробиджанского районного суда ЕАО от 07.08.2012 отменить.
Указал, что проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения данных законов. Прокурором не представлены документы, послужившие основанием для обращения в суд с настоящим заявлением.
Кроме того, в заявлении не указано, в чем конкретно заключаются защищаемые прокурором интересы неопределенного круга лиц, какое право нарушено, отсутствует ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты данных интересов.
Оспариваемые прокурором пункты 2
, 4 раздела 5
"Основания и порядок выпуска материальных ценностей из резервных фондов" порядка создания и использования резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории МО "Город Биробиджан" ЕАО и восполнения использованных средств этих резервных фондов соответствуют положениям ст. ст. 11
, 25
Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и Постановления
Правительства РФ от 10.11.1996 № 1340 и им не противоречат.
Органы местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в соответствии с Федеральным законом
от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" обязаны организовывать и проводить аварийно-спасательные и другие неотложные работы и содействовать устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях. Для исполнения данных обязанностей органы местного самоуправления вправе использовать создаваемые ими резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе и в порядке, предусмотренном оспариваемыми пунктами
. Решение суда создает препятствия для реализации органами местного самоуправления городского округа полномочий и обязанностей, предусмотренных федеральным законодательством.
В возражение на апелляционную жалобу помощник прокурора г. Биробиджана Карасенко А.С. указал, что в соответствии с п. 3 ст. 22
Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор осуществляет надзор за соответствием нормативных правовых актов федеральному законодательству. В связи с чем он наделен правом обращаться в суд с требованием о признании противоречащих закону правовых актов недействительными.
Также ст. 251
ГПК РФ определено, что прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативно-правового акта
противоречащим закону полностью или в части. Обязанность прокурора указывать в заявлении, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией
РФ и другими нормативными правовыми актами, нарушены оспариваемым актом, ГПК РФ не предусмотрена.
Пункты 2
, 4 раздела 5
"Основания и порядок выпуска материальных ценностей из резервных фондов" Порядка, устанавливающие возможность выпуска материальных ценностей из резервных фондов в порядке временного заимствования, не соответствует федеральному законодательству, в связи с чем решение суда является законным и обоснованным.
В апелляционной инстанции представитель заинтересованного лица городской Думы Николаенко Ю.П. доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда отменить.
Проверив материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее, выслушав пояснения представителя заинтересованного лица, заключение прокурора, полагавшего апелляционную жалобу оставить без удовлетворения, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно ч. 1 ст. 251
ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом
органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией
Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
В соответствии с п. 2
, п. 4 ст. 7
ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции
Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону
, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Решением городской Думы от 24.02.2005 № 184 "О порядке создания и использования резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области и восполнения использованных средств этих резервных фондов" утвержден порядок
создания и использования резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования "Город Биробиджан" ЕАО и восполнения использованных средств этих резервных фондов.
Согласно п. 2 раздела 5
"Основания и порядок выпуска материальных ценностей из резервных фондов" вышеуказанного Порядка предусмотрено, что выпуск материальных ценностей из резервных фондов может осуществляться в порядке временного заимствования.
В пункте 4
данного раздела указано, что материальные ценности из резервных фондов в порядке заимствования выпускаются на основании муниципального правового акта мэрии города при наличии гарантии заемщика по возврату материальных средств в резервные фонды.
Согласно ст. 24
Федерального закона от 21.12.1994 № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" финансовое обеспечение установленных настоящим Федеральным законом мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах (на территории) муниципального образования (за исключением чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров) является расходным обязательством муниципального образования.
Статьей 25
названного Федерального закона предусмотрено, что резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления.
Порядок
создания и использования указанных в части первой настоящей статьи
резервов (резервных фондов) и порядок восполнения использованных средств этих резервов определяются соответственно Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (ст. 1
указанного Федерального закона).
Согласно Постановлению Правительства РФ от 10.11.1996 № 1340 "О Порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы (п. 2)
.
Резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций используются при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ по устранению непосредственной опасности для жизни и здоровья людей, для развертывания и содержания временных пунктов проживания и питания пострадавших граждан, оказания им единовременной материальной помощи и других первоочередных мероприятий, связанных с обеспечением жизнедеятельности пострадавшего населения (п. 6)
.
Финансирование расходов по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется за счет:
средств местных бюджетов - местные резервы материальных ресурсов;
собственных средств предприятий, учреждений и организаций - объектовые резервы материальных ресурсов (п. 7)
.
Судебная коллегия согласилась с выводом суда о том, что финансирование создания, накопления и использования местного резерва осуществляется за счет средств местного бюджета, финансовое обеспечение мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального образования является расходным обязательством муниципального образования. Перекладывание бремени этих расходов на других лиц (предприятия, организации и др.) является нарушением бюджетных обязательств и прав данных лиц.
Пунктом 25
Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 (в редакции от 09.02.2012) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" предусмотрено, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
В связи с чем судом первой инстанции верно отмечено в решении, что оспариваемыми положениями
Порядка фактически разрешен выпуск материальных ценностей из резервных фондов для любых целей, в том числе, не связанных с ликвидацией последствий чрезвычайных ситуаций. Указаний, оговорок, ссылок на то, что обязательным условием для такого выпуска является наличие чрезвычайной ситуации, в данном нормативном акте не имеется. Такое положение является недопустимым, поскольку федеральным законодательством прямо предусмотрено целевое использование резервов материальных и финансовых ресурсов - экстренное их привлечение в случае возникновения чрезвычайной ситуации.
Вывод суда о том, что федеральным законодательством не предусмотрено использование материальных ресурсов из местного резерва, созданного для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, в порядке временного заимствования другими лицами является обоснованным.
Однако из текста пункта 2 раздела 5
"Основания и порядок выпуска материальных ценностей из резервных фондов" Порядка усматривается, что выпуск материальных ценностей из резервных фондов также осуществляется для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и в связи с их освежением и заменой. Данные положения нормативного акта прокурором не оспаривались и правовая оценка им судом не давалась.
Судебная коллегия считает, что при таких обстоятельствах пункт 2 раздела 5
может быть признан недействующим только в части слов "в порядке временного заимствования". В связи с чем резолютивная часть решения подлежит изложению в иной редакции.
Пункт 4 раздела 5
также не соответствует федеральному законодательству, поскольку устанавливает порядок выпуска материальных ценностей из резервных фондов в целях временного заимствования.
По указанным выше основаниям судебная коллегия считает несостоятельными доводы апелляционной жалобы городской Думы МО "Город Биробиджан" ЕАО о законности оспариваемых положений
решения от 24.02.2005 № 184.
Доводам апелляционной жалобы о том, что заявление прокурора не содержит указаний на конкретные защищаемые интересы неопределенного круга лиц, нарушенные права лиц в контексте предмета правового регулирования оспариваемого муниципального правового акта, на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов, судом первой инстанции дана надлежащая оценка, с которой судебная коллегия согласилась в полном объеме.
Апелляционная жалоба не содержит новых доводов, которые бы опровергали выводы судебного решения, а направлена на иную оценку установленных по делу обстоятельств, что не является основанием для отмены решения.
Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия считает, что оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.
Руководствуясь ст. ст. 328
- 330
ГПК РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Биробиджанского районного суда ЕАО от 07.08.2012 оставить без изменения.
Изложить второй абзац резолютивной части решения в следующей редакции:
"Признать пункт 2
в части слов "в порядке временного заимствования" и пункт 4 раздела 5
"Основания и порядок выпуска материальных ценностей из резервных фондов" порядка создания и использования резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области и восполнения использованных средств этих резервных фондов, утвержденного решением городской Думы муниципального образования "Город Биробиджан" Еврейской автономной области от 24.02.2005 № 184, недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.".
Апелляционную жалобу городской Думы муниципального образования "Город Биробиджан" ЕАО оставить без удовлетворения.
