СЧЕТНАЯ ПАЛАТА ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ
РЕШЕНИЕ
от 17 февраля 2012 г. № 02/2
О РЕЗУЛЬТАТАХ ПРОВЕДЕНИЯ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
БЮДЖЕТНЫХ И ВНЕБЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ НА ФОРМИРОВАНИЕ И
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ФОНДА ОПЛАТЫ ТРУДА УЧРЕЖДЕНИЯМИ
ЗДРАВООХРАНЕНИЯ ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ
Рассмотрев отчет о результатах аудита эффективности использования бюджетных и внебюджетных средств на формирование и использование фонда оплаты труда учреждениями здравоохранения во Владимирской области, коллегия Счетной палаты Владимирской области решила:
1. Утвердить отчет
о результатах аудита эффективности использования бюджетных и внебюджетных средств на формирование и использование фонда оплаты труда учреждениями здравоохранения во Владимирской области (прилагается).
2. Направить информационные письма по результатам аудита в Законодательное Собрание, Губернатору Владимирской области, директору департамента здравоохранения администрации Владимирской области.
3. Информация о результатах аудита эффективности использования бюджетных и внебюджетных средств на формирование и использование фонда оплаты труда учреждениями здравоохранения во Владимирской области подлежит опубликованию.
4. Контроль за исполнением настоящего решения возложить на аудитора направления контроля эффективности расходов бюджета области на государственное управление и социальную сферу (Аннина Т.Ю.).
Председательствующий:
председатель Счетной палаты
И.В.ТУЛЯКОВА
ОТЧЕТ
О РЕЗУЛЬТАТАХ ПРОВЕДЕНИЯ АУДИТА ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
БЮДЖЕТНЫХ И ВНЕБЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ НА ФОРМИРОВАНИЕ И
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ФОНДА ОПЛАТЫ ТРУДА УЧРЕЖДЕНИЯМИ
ЗДРАВООХРАНЕНИЯ ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ
Основание для проведения контрольного мероприятия:
пункт 2.2 плана работы Счетной палаты Владимирской области на 2011 год, утвержденный постановлением Законодательного Собрания Владимирской области от 16.12.2010 № 388.
Цель аудита:
проверить целевое использование и оценить эффективность расходования бюджетных и внебюджетных средств, направленных на формирование и использование фонда оплаты труда учреждениями здравоохранения Владимирской области.
Стратегические задачи аудита:
определить цели использования бюджетных средств на формирование и использование фонда оплаты труда лечебно-профилактических учреждений.
Установить результат использования бюджетных средств на оплату труда работников учреждений здравоохранения в проверяемом периоде.
Оценить влияние изменения системы оплаты труда в сфере здравоохранения на качество оказываемых медицинских услуг.
Тактические задачи аудита:
вытекают из стратегических задач. В ходе проведения экспертно-аналитического мероприятия требуется решение следующих тактических задач:
1) в части определения цели использования бюджетных средств на формирование и использование фонда оплаты труда лечебно-профилактических учреждений:
- проанализировать нормативные правовые акты органов государственной власти Владимирской области, ведомственные акты департамента здравоохранения администрации Владимирской области, муниципальные правовые акты, локальные акты учреждений здравоохранения, применение федеральных нормативных правовых актов по вопросам формирования и использования фонда оплаты труда учреждениями здравоохранения Владимирской области;
- оценить полноту и достаточность мер, принятых органами исполнительной власти и управления здравоохранения для организации процесса формирования и использования фонда оплаты труда учреждениями здравоохранения Владимирской области;
- проанализировать целевые установки, выбранные при изменении системы оплаты труда в учреждениях здравоохранения, критерии эффективности;
2) в части установления результата использования бюджетных средств на оплату труда работников учреждений здравоохранения в проверяемом периоде:
- оценить полноту поступления и достаточность финансовых средств за счет всех источников финансирования на формирование и использование фонда оплаты труда учреждениями здравоохранения Владимирской области;
Вместе с тем в структуре заработной платы работников ОКБ основную долю составляют средства, полученные от оказания платных медицинских услуг. Данные о динамике структуры заработной платы в ОКБ представлены на рисунке № 4.
┌──────┬─────────────────────┬─────────────────────┬──────────────────────┐
│ │ 2009 │ 2010 │ 2011 │
├──────┼─────────────────────┼─────────────────────┼──────────────────────┤
│ПД │45% │60% │60% │
├──────┼─────────────────────┼─────────────────────┼──────────────────────┤
│ОМС │41% │36% │33% │
├──────┼─────────────────────┼─────────────────────┼──────────────────────┤
│Бюджет│14% │4% │7% │
└──────┴─────────────────────┴─────────────────────┴──────────────────────┘
Рисунок № 4. Структура заработной платы работников ОКБ
по источникам финансирования за период 2009 год - 1 квартал
2011 года, %
Анализ показал, в 2009 году доля средств, полученных от оказания платных услуг, составляла 45%, в 2011 году уже 60%. Доля средств обязательного медицинского страхования в структуре снижается от 41% в 2009 году до 33% в 2011 году. Проверка, проведенная в ОКБ, показала, что если в 2009 году в структуре заработной платы врачей доля средств от платных медицинских услуг (далее - ПМУ) составляла 47%, то к 2011 году она увеличилась до 68%. В структуре заработной платы среднего медицинского персонала доля средств от ПМУ в I квартале 2011 года составила 42% против 15% за 2009 год, что сопоставимо с долей средств ОМС.
Например, в 2010 году у врача на амбулаторно-поликлиническом приеме средняя зарплата составила 23882,61 руб. и на 50,3% состоит из оплаты за оказание ПМУ, у медсестры среднемесячная зарплата составила 9048,75 руб. и на 37% состоит из оплаты за ПМУ. Среднемесячная заработная плата врача отделения УЗД в 2010 году составила 29940,07 руб. и на 70% состоит из оплаты оказания ПМУ, у медсестры отделения УЗД - 10735,92 руб., доля ПМУ 40,8%. Среднемесячная заработная плата врача отделения лучевой диагностики сложилась на уровне 83788,55 руб. и на 86,1% состоит из ПМУ, у рентгенолаборанта - 38038,62 руб., доля ПМУ - 71,2%, у младшей медицинской сестры - 18995,44 руб., ПМУ - 73,7%.
Однако размер начисленной заработной платы существенно различается даже в пределах одной группы работников. При этом отмечается существенное превышение объема заработанных денежных средств у медицинских работников, оказывающих диагностическую медицинскую помощь, против доходов медицинских работников, занимающихся клинической работой. Например, за 2010 год совокупный годовой доход за счет всех источников врача-кардиолога составил 165,8 тыс. руб., врача-гастроэнтеролога - 239,5 тыс. руб., врача-нейрохирурга - 337,8 тыс. руб., врача клинической лаборатории - 290,8 тыс. руб. Напротив, совокупный годовой доход врача-рентгенолога за 2010 год сложился в сумме 640,4 тыс. руб., другого врача-рентгенолога - в сумме 1062,4 тыс. руб., врача УЗИ - 547,1 тыс. руб., заведующего одного из диагностических отделений - в сумме 1774,4 тыс. руб.
Отметим, что ПМУ населению предоставляются на оборудовании, приобретенном за счет средств бюджета. Например, в проверенные месяцы из общего количества исследований на МРТ только 12% проведено по квотам и 88% платно; на мультиспиральном компьютерном томографе доля квотированных исследований составила 18%, а на платной основе - 82%.
Выводы:
В ходе аудита проведены проверки в пяти учреждениях здравоохранения <1>
. Проверками не установлено нарушений действующего законодательства при формировании фондов оплаты труда и начислении заработной платы. Отмечаем, что органы государственной власти области в анализируемом периоде (2007 - 2011 годы) изыскивали пути повышения уровня заработной платы в отрасли. Так, в 2007 году в среднем на 20% возросла заработная плата медицинских работников за счет введения новой системы оплаты труда <2>
и дополнительных выплат врачам и среднему медицинскому персоналу в рамках пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения <3>
. В 2008 году (после завершения пилотного проекта) введена новая система оплаты труда <4>
, что также обеспечило рост размера заработной платы в среднем на 20%. При этом тренд размера начисленной заработной платы по проверенным учреждениям за анализируемый период имеет устойчивую тенденцию роста, а средняя заработная плата возросла от 13% (в ОДКБ) до 28,7% (в ОКБ).
--------------------------------
<1> МБУЗ "Суздальская центральная районная больница" (далее - МБУЗ "Суздальская ЦРБ"), МБУЗ "Городская больница № 2" г. Владимира (далее - МБУЗ "ГБ № 2") и в трех областных учреждениях здравоохранения - ВО ГБУЗ "Областная клиническая больница" (далее - ОКБ), ГБУЗ ВО "Областная детская клиническая больница" (далее - ОДКБ) и ГБУЗ ВО "Областной госпиталь для ветеранов войн" (далее - Госпиталь).
<2> Постановление
Губернатора Владимирской области от 30.07.2007 № 547 "Об утверждении Положения об оплате труда работников государственных учреждений здравоохранения Владимирской области, участвующих в реализации пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения, в 2007 году".
<3> Постановление
Правительства Российской Федерации от 19.05.2007 № 296 "Об утверждении Правил финансирования в 2007 году расходов на реализацию в субъектах Российской Федерации пилотного проекта, направленного на повышение качества услуг в сфере здравоохранения, и перечня субъектов Российской Федерации, участвующих в его реализации".
<4> Постановление
Губернатора Владимирской области от 05.09.2008 № 623 "Об оплате труда работников государственных учреждений здравоохранения Владимирской области".
В 2011 году в связи с реализацией программы
модернизации здравоохранения <5>
осуществляются дополнительные выплаты врачам-специалистам. Например, в МБУЗ "ГБ № 2" средний размер доплат за сентябрь - ноябрь 2011 года составил врачам 10112 руб. (или 45,3% от средней заработной платы за январь - ноябрь 2011 года), среднему медицинскому персоналу - 5678 руб. (или 43,6%).
--------------------------------
<5> Постановление
Губернатора Владимирской обл. от 17.05.2011 № 473 "О региональной программе "Модернизация здравоохранения Владимирской области на 2011 - 2012 годы".
В ходе аудита установлено, что рост заработной платы в отрасли здравоохранения и в 2007 - 2008 годах в рамках пилотного проекта и в 2011 году в рамках программы
модернизации обеспечивался путем установления дополнительных выплат медицинским работникам и не затрагивал тарифную политику в системе ОМС. Проверка показала, что по окончании реализации пилотного проекта дополнительные выплаты медицинским работникам были прекращены, что привело к снижению их заработной платы. Так, средняя заработная плата по окончании пилотного проекта сократилась: в МБУЗ "ГБ № 2" у врачей на 14,9%, у среднего медицинского персонала на 4,6%; в МБУЗ "Суздальская ЦРБ" у врачей на 29,2%, у среднего медицинского персонала на 20,1%.
Обращаем внимание, что в настоящее время отсутствует информация о том, будет ли сохранен общий уровень заработной платы медицинских работников по завершении реализации программы
модернизации здравоохранения Владимирской области, не определены источники дополнительных выплат, на финансирование которых оценочно требуется 1029700 тыс. руб. ежегодно (по уровню 2012 года). То есть после завершения программы
модернизации здравоохранения может возникнуть риск сокращения заработной платы медицинских работников.
Проверка показала, что основным источником формирования фонда оплаты труда работников учреждений здравоохранения являются средства обязательного медицинского страхования (далее - ОМС). Доля заработной платы в структуре тарифа ОМС составляет около 70%. Однако тарифная политика в системе ОМС не всегда была согласована с процессами изменения оплаты труда. Так, до марта 2009 года, несмотря на введение нового механизма определения заработной платы, тариф в системе ОМС рассчитывался по-прежнему, то есть по единой тарифной сетке. Повышение заработной платы медицинских работников обеспечивалось за счет индексации (от 14% до 58% ежемесячно) заработной платы. С марта 2009 года тариф в системе ОМС был приведен в соответствие с новой системой оплаты труда. При этом на формирование стимулирующего фонда было предусмотрено 43%, однако к выплатам стимулирующего характера была отнесена надбавка за непрерывный, продолжительный стаж работы (около 30%), поэтому фактически к распределению остается около 10% от стимулирующего фонда.
Проверка распределения выплат стимулирующего характера показала, что в учреждениях здравоохранения критерии оценки качества медицинской помощи установлены по группам должностей, часть из которых фактически направлена на "депремирование" работников. Кроме того, для главного врача МБУЗ "Суздальская ЦРБ" критерии оценки качества труда не были разработаны вообще, в критериях оценки работы главного врача МБУЗ "ГБ № 2" и ряда его заместителей отсутствуют измеримые индикаторы. На наличие нечетких, неизмеримых индикаторов (таких как "значительное" или "незначительное") указано по результатам проверки главным врачам МБУЗ "Суздальская ЦРБ", Госпиталя, поскольку стимулирующий фонд распределялся по необоснованным коэффициентам. Данные факты свидетельствуют о наличии коррупционной составляющей при использовании бюджетных средств <6>
.
--------------------------------
<6> Федеральный закон
от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", п. 3
Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".
В ряде учреждений установлен критерий, ограничивающий возможность медицинского персонала оказывать помощь больным сверх установленного государственного (муниципального) задания, что могло повлечь совершение сотрудниками преступления, предусмотренного ст. 124
Уголовного кодекса Российской Федерации "Неоказание помощи больному". Например, в МБУЗ "Суздальская ЦРБ" и в ОДКБ за перевыполнение задания предусмотрены штрафные санкции в виде снижения размера стимулирующих выплат. По представлениям Счетной палаты данный критерий исключен из положений об оплате труда данных учреждений.
Проверка показала, что учреждения изыскивают возможность увеличивать объем стимулирующего фонда за счет увеличения нагрузки на специалистов, интенсификации при организации труда. В результате в 2009 - 2011 годах тенденция к росту доли стимулирующих выплат в структуре заработной платы (за счет всех источников) проверкой установлена в ОДКБ (48%) и в МБУЗ "ГБ № 2" (53,4%). В ОКБ доля стимулирующих выплат в целом не изменялась (18 - 20%), при этом она возросла за счет ОМС (с 30% до 49%) и бюджета (с 22% до 40%), одновременно снизилась за счет платных услуг (с 12% до 2%).
Анализ заработной платы работников проверенных учреждений по источникам финансирования показал, что основную долю в структуре заработной платы составляют средства ОМС (в 2011 году МБУЗ "ГБ № 2" - 90,4%, ОДКБ - 91%; в 2010 году МБУЗ "Суздальская ЦРБ" - около 80%). Вместе с тем в структуре заработной платы работников ОКБ основную долю составляют средства, полученные от оказания платных медицинских услуг. Так, в 2009 году в ОКБ доля средств, полученных от оказания платных услуг, составляла 45%, в 2011 году уже 60%. Проверка, проведенная в ОКБ, показала, что если в 2009 году в структуре заработной платы врачей доля средств от оказания платных медицинских услуг составляла 47%, то к 2011 году она увеличилась до 68%. В структуре заработной платы среднего медицинского персонала доля средств от оказания платных медицинских услуг в I квартале 2011 года составила 42% против 15% за 2009 год, что сопоставимо с долей средств ОМС.
С учетом изложенного департаменту здравоохранения администрации Владимирской области рекомендуется:
1. Провести анализ положений об оплате труда работников подведомственных учреждений на предмет наличия в них критериев, которые могут повлечь неоказание помощи больному, что будет являться нарушением ст. 124
Уголовного кодекса Российской Федерации.
2. В целях исключения субъективного подхода при распределении средств стимулирующей части заработной платы и исполнения требований Федерального закона
от 17.07.2009 № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" рекомендовать подведомственным учреждениям в положениях об оплате труда установить измеримые критерии для оценки качества работы сотрудников.
3. Установить измеримые показатели для оценки деятельности подведомственных учреждений и работы главных врачей в целях формирования единого подхода к распределению стимулирующих выплат руководителям подведомственных учреждений, включая принимаемые в государственную собственность с 01.01.2012.
4. Разработать предложения, которые позволят не допустить снижения уровня заработной платы работников отрасли после завершения реализации программы
модернизации здравоохранения.
