ЧЕЛЯБИНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 20 мая 2011 г. по делу № 3-52/2011
Челябинский областной суд в составе:
председательствующего судьи Турковой Г.Л.,
при секретаре Олейник О.В.,
рассмотрел в открытом судебном заседании в помещении Челябинского областного суда гражданское дело по заявлению Прокурора Челябинской области об оспаривании в части нормативного правового акта - Положения
о Министерстве экономического развития Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 13 июля 2004 года № 340 (в редакции постановления от 12 апреля 2011 года № 136) и
установил:
Прокурор Челябинской области обратился в Челябинский областной суд с заявлением об оспаривании подпункта 24-1 пункта 8
Положения о Министерстве экономического развития Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 13 июля 2004 года № 340 (в редакции постановления
от 28 января 2011 года № 22). В ходе судебного разбирательства прокурор уточнил заявленные требования и просил признать противоречащим закону и недействующим со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 26 пункта 8
Положения о Министерстве экономического развития Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 13 июля 2004 года № 340 (в редакции постановления
от 12 апреля 2011 года № 136). В обоснование своих требований прокурор указал на то, что нормативный правовой акт
в оспариваемой части противоречит положениям ст. 10
Закона РСФСР от 26 июня 1991 года "Об инвестиционной деятельности в РСФСР", ст. 1
и ст. 11
Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений" и подпунктам "б"
, "в" п. 4
Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", утвержденной Правительством РФ от 26 февраля 2010 года № 96. Прокурор также указал на то, что юридико-лингвистическая неопределенность оспариваемой нормы
приводит к неоднозначному широкому применению данной нормы уполномоченным органом, что свидетельствует о наличии в правовом акте коррупциогенных факторов.
В судебном заседании прокурор Челябинской областной прокуратуры Онищенко И.А. заявленные требования поддержала и пояснила, что оспариваемые нормы противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу.
Представитель Губернатора Челябинской области Алешкина О.А., действующая на основании доверенности 31.12.2010 года, в судебном заседании с заявленными требованиями не согласилась, так как полагает, что оспариваемая норма
соответствует действующему законодательству, поскольку указанные в ней функции Министерства экономического развития Челябинской области не содержат признаков юридико-лингвистической неопределенности, поскольку регулируют только деятельность самого Министерства экономического развития Челябинской области.
Выслушав пояснения прокурора Челябинской областной прокуратуры, представителя Губернатора Челябинской области, изучив представленные сторонами доказательства, суд приходит к выводу о том, что оспариваемая норма - подпункт 26 пункта 8
Положения о Министерстве экономического развития Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 13 июля 2004 года № 340 (в редакции постановления
от 12 апреля 2011 года № 136) противоречит федеральному законодательству.
В соответствии со ст. 13
Гражданского кодекса РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям.
Согласно части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации вопросы установления общих принципов организации системы государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 2
Федерального закона № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации" составляют законодательные (представительные) органы государственной власти, высший исполнительный орган, иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с Уставом субъекта Российской Федерации.
В соответствии со ст. 8
Устава (Основного Закона) Челябинской области систему органов государственной власти области составляют законодательный (представительный) орган области - Законодательное Собрание Челябинской области, высший исполнительный орган области - Правительство Челябинской области и иные органы исполнительной власти области. Губернатор Челябинской области является высшим должностным лицом области.
Согласно п. 13 ст. 50
Устава (Основного Закона) Челябинской области к компетенции Губернатора Челябинской области отнесены вопросы определения структуры органов исполнительной власти области, утверждения положений об органах исполнительной власти области, установления их штатной численности.
Статья 2
Закона Челябинской области от 27.11.2003 № 200-ЗО "О структуре исполнительных органов государственной власти Челябинской области" предусматривает, что в структуру исполнительных органов государственной власти области входят Правительство области - высший исполнительный орган государственной власти области и иные исполнительные органы государственной власти области, в том числе отраслевые и межотраслевые органы.
В ходе судебного разбирательства установлено, что согласно п. 1
, п. 4
и п. 5
постановления Губернатора Челябинской области от 25 июня 2010 года № 145 "О структуре исполнительной власти Челябинской области" Министерство экономического развития Челябинской области входит в структуру органов исполнительной власти Челябинской области, полномочия которых, порядок организации их деятельности устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти
Постановлением
Губернатора Челябинской области от 13 июля 2004 года № 340 (действующим в редакции постановления
от 12 апреля 2011 года № 136) утверждено Положение
о Министерстве экономического развития Челябинской области.
Положение
о Министерстве экономического развития Челябинской области, утвержденное постановлением Губернатора Челябинской области от 13 июля 2004 года № 340 не было опубликовано в официальных средствах массовой информации, но было обнародовано и доведено до сведения всех заинтересованных лиц, о чем свидетельствует наличие его в электронных информационных базах, а также применение положений оспариваемого акта различными ведомствами, государственными организациями. Постановление
Губернатора Челябинской области "О внесении изменений в постановление Губернатора Челябинской области от 13 июля 2004 года № 340" опубликовано в газете "Южноуральская панорама" 5 мая № 110.
Согласно п. 1
Положения о Министерстве экономического развития Челябинской области данное Министерство (далее именуемое - Минэкономразвитие) является органом исполнительной власти Челябинской области.
Из текста Положения
о Министерстве экономического развития Челябинской области, норма подпункта 26 пункта 8
которого оспаривается прокурором, усматривается, что предмет правового регулирования составляют общественные отношения, связанные с организацией и функционированием этого органа исполнительной власти, что, безусловно, предполагает, соблюдение его предписаний неопределенным кругом участников этих правоотношений.
При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что оспариваемый правовой акт
является нормативным правовым актом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, проверка соответствия которого действующему законодательству отнесена к подсудности областного суда.
Суд также приходит к выводу о том, что оспариваемое Положение
принято Губернатором Челябинской области в пределах полномочий, определенных федеральным законодательством и Уставом
области.
Оспариваемым прокурором Челябинской области пп. 26 п. 8
Положения о Министерстве экономического развития Челябинской области предусмотрено, что Минэкономразвитие в соответствии с возложенной на него задачей выполняет функцию осуществления административного сопровождения новых инвестиционных проектов в части информационного и консультационного обеспечения инвесторов в пределах полномочий Минэкономразвития.
Содержание оспариваемой правовой нормы
, содержащейся в подпункте 26 пункта 8
Положения, является неопределенным, допускающим неоднозначное толкование. Как в названной норме, так и в целом в указанном выше нормативном правовом акте
или ином нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, не разъяснено, что относится к понятию функция "административное сопровождение новых инвестиционных проектов".
Установленное оспариваемым актом
Губернатора Челябинской области правовое регулирование не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования. Неопределенность содержания законодательного регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства всех перед законом и верховенства закона.
В пункте 25
Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29.11.2007 г. "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" указано, что, если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Следовательно, оспариваемая прокурором норма подпункта 26 пункта 8
Положения о Министерстве экономического развития Челябинской области не соответствует нормам федерального законодательства и подлежит признанию недействующей с момента вступления решения суда в законную силу согласно части 2 статьи 253
ГПК РФ.
Кроме того, в соответствии со статьями 3
и 4
Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся бюджетного, налогового законодательства. Выявленные в нормативных правовых актах отражаются в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 имеет номер 96, а не 964.
В соответствии с Методикой
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 964, коррупциогенными факторами, содержащими неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, являются злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций (пп. "б")
и юридико-лингвистическая неопределенность - употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера (пп. "в")
.
Доводы представителя Губернатора Челябинской области об отсутствии противоречий оспариваемых норм действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, и отсутствии факторов, предусмотренных подпунктами "б"
, "в" п. 4
Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", утвержденной Правительством РФ от 26 февраля 2010 года № 96, поскольку оспариваемая норма устанавливает функцию органа исполнительной власти и не содержит требований к гражданам и организациям при ее реализации, определяет полномочия этого органа, не могут быть приняты в силу следующего.
Исходя из предмета правового регулирования оспариваемого нормативного правового акта
(организация и функционирование органа исполнительной власти) установленные в этом акте
нормы предполагают их соблюдение неопределенным кругом участников этих правоотношений и являются нормами, затрагивающими права и законные интересы граждан и организаций при осуществлении ими инвестиционной деятельности.
Функции органов управления - это виды управленческой деятельности, выполнение которых поручено данному органу в соответствии с утвержденным Положением
об органе управления.
Действующее законодательство и оспариваемый нормативный правовой акт
не раскрывают понятия "администрирование". Согласно "Современному экономическому словарю" (авторы Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б., изд. ИНФРА-М, 2006) под администрированием понимается преобладание в управлении формальных, чисто административных, приказных форм и методов.
Статьей 11
(п. 1
и п. 2.1
) Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" установлен исчерпывающий перечень форм и методов государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, которые могут осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования инвестиционной деятельности.
Государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, может осуществляться с использованием иных форм и методов в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 3 ст. 11
Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений").
Приведенные выше нормы Федерального закона и статья 10
Закона РСФСР от 26 июня 1991 г. "Об инвестиционной деятельности в РСФСР", предусматривающая формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности, также не относит к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации функции осуществления административного сопровождения новых инвестиционных проектов.
По смыслу приведенных выше норм федерального законодательства следует, что государственное регулирование инвестиционной деятельности может обеспечиваться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах их компетенции и установленными законом методами и формами. Порядок предоставления такого рода мер определяется законами соответствующих субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьями 4
и 8
Закона Челябинской области от 28.08.2003 175-ЗО (в ред. от 23.09.2010) "О стимулировании инвестиционной деятельности в Челябинской области" одной из форм осуществления областной государственной инвестиционной политики является информационно-консультационного обеспечение инвестиционной деятельности, которое осуществляется путем организации и проведения органами государственной власти Челябинской области форумов, научно-практических конференций, конкурсов в сфере инвестиционной деятельности; формирования перечней и каталогов инвестиционных проектов, предлагаемых к реализации на территории Челябинской области; размещения в средствах массовой информации, включая электронные, сведений о субъектах инвестиционной деятельности; включения базы данных инвестиционных проектов, предлагаемых к реализации на территории Челябинской области, в международные и общероссийские телекоммуникационные системы; организации выставок, ярмарок, презентаций, связанных с инвестиционной деятельностью, и участия в них; иными способами.
При этом понятие административного сопровождения новых инвестиционных проектов Законом
Челябинской области не предусмотрено и не раскрыто.
Отсутствует и не раскрыто в оспариваемом нормативном акте и понятие "новый инвестиционный проект". То обстоятельство, что понятие "новый инвестиционный проект" используется федеральным законодателем, однако использование этого понятия в контексте оспариваемой нормы, свидетельствует о возможности его неоднозначного толкования правоприменителем.
На основании изложенного, суд не может согласиться с доводами, изложенными в письменном отзыве представителем Губернатора Челябинской области на заявление прокурора Челябинской области.
Представитель Губернатора Челябинской области в судебном заседании не смогла пояснить, в чем конкретно заключается функция Минэкономразвития по осуществлению административного сопровождения новых инвестиционных проектов в части информационного и консультационного обеспечения инвесторов.
Таким образом, суд приходит к выводу о том, что наделение Минэкономразвития функцией по административному сопровождению новых инвестиционных проектов в части информационного и консультационного обеспечения инвесторов в пределах полномочий Минэкономразвития, вызывает неоднозначное толкование полномочий этого органа.
Учитывая, что оспариваемая норма
, наделяющая Минэкономразвитие полномочиями по осуществлению административного сопровождения новых инвестиционных проектов, противоречит статьям 1
и 10
Закона РСФСР от 26 июня 1991 г. "Об инвестиционной деятельности в РСФСР", статье 11
Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений", статьям 4
и 8
Закона Челябинской области от 28.08.2003 175-ЗО "О стимулировании инвестиционной деятельности в Челябинской области", содержит коррупциогенные факторы (отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций и употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера), суд в соответствии со статьей 258
Гражданского процессуального кодекса принимает решение об удовлетворении заявления.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 253
, 194
- 198
ГПК РФ, суд
решил:
заявление Прокурора Челябинской области удовлетворить.
Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения суда в законную силу подпункт 26 пункта 8
Положения о Министерстве экономического развития Челябинской области, утвержденного постановлением Губернатора Челябинской области от 13 июля 2004 года № 340 (в редакции постановления
от 12 апреля 2011 года № 136).
Решение суда может быть обжаловано
в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней со дня изготовления решения в окончательной форме через Челябинский областной суд.
Судья
Г.Л.ТУРКОВА
