УСТАВНЫЙ СУД КАЛИНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Калининградской области Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 октября 2012 г. № 6-П
По делу о соответствии Уставу (Основному Закону)
Калининградской области пункта 7 статьи 18 Уставного закона
Калининградской области от 4 мая 2010 года № 439
"О Калининградской областной Думе"
Уставный Суд Калининградской области в составе: Председателя А.В. Куликова, судей Т.А. Карпенко, Г.В. Корнюшенкова, Ю.А. Кузяева,
с участием сторон:
- заявителя - депутата Калининградской областной Думы (пятого созыва) П.Н. Федорова,
- представителя заявителя - Д.А. Сагитова,
- представителя Калининградской областной Думы как органа, принявшего правовой акт, подлежащий проверке, - А.В. Петрак,
- представителя Губернатора Калининградской области как должностного лица, подписавшего правовой акт, подлежащий проверке, - Е.А. Сухорученко,
руководствуясь подпунктом 2 пункта 3 статьи 52
Устава (Основного Закона) Калининградской области, подпунктом 1 пункта 3 статьи 4
, статьями 36
, 83
, 84
, 85
, 86
Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу
(Основному Закону) Калининградской области пункта 7 статьи 18
Уставного закона Калининградской области от 4 мая 2010 года № 439 "О Калининградской областной Думе".
Поводом к рассмотрению дела явилось обращение депутата Калининградской областной Думы (пятого созыва) П.Н. Федорова в форме запроса. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу
(Основному Закону) Калининградской области оспариваемые заявителем положения.
Заслушав сообщение судьи - докладчика Ю.А. Кузяева, выступления заявителя П.Н. Федорова, представителя заявителя Д.А. Сагитова, представителей сторон: А.В. Петрак, Е.А. Сухорученко, профессиональное мнение представителя прокуратуры Калининградской области А.А. Стариковой, исследовав заключение эксперта - доктора юридических наук, профессора В.И. Крусса, иные документы и материалы дела, Уставный Суд Калининградской области
установил:
1. В Уставный Суд Калининградской области 24 мая 2012 года поступило обращение депутата Калининградской областной Думы (пятого созыва) П.Н. Федорова (далее - заявитель) о соответствии Уставу
(Основному Закону) Калининградской области пункта 7 статьи 18
Уставного закона Калининградской области от 4 мая 2010 года № 439 "О Калининградской областной Думе" (далее - Уставный закон Калининградской области № 439).
Пунктом 7 статьи 18
Уставного закона Калининградской области № 439 установлено, что депутат Думы, отсутствующий на заседании Думы, имеет право проголосовать по конкретным вопросам, принимаемым открытым голосованием. При этом голос отсутствующего депутата считается правомочным, если депутат до начала заседания передал председательствующему в письменном виде свое отношение по конкретному вопросу повестки дня с указанием варианта своего волеизъявления по нему: "за", "против" или "воздержался". Данное заявление зачитывается председательствующим перед процедурой голосования по соответствующему вопросу.
Заявитель в обращении указывает, что в соответствии с пунктами 1
и 2 статьи 10
Устава (Основного Закона) Калининградской области граждане Российской Федерации на территории Калининградской области осуществляют свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти; выборы депутатов Калининградской областной Думы являются формой непосредственного участия граждан Российской Федерации в управлении делами Калининградской области.
Заявитель считает, что депутат, как представитель определенной группы населения в законодательном органе, осуществляющем свою деятельность в основном в форме заседаний, участвуя в заседаниях областной Думы и соответствующих постоянных комитетов (комиссий) областной Думы, реализует свои права. Участие депутата в заседаниях областной Думы и голосование по вопросам повестки дня - неразрывно связанные между собой действия, позволяющие депутату в полной мере осуществить обязанности народного избранника и участника законотворческого процесса.
Отсутствие депутата на заседаниях областной Думы при обсуждении вопросов повестки дня, по мнению заявителя, затрудняет деятельность областной Думы, направленную на реализацию прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, заявитель считает, что оспариваемый им пункт 7 статьи 18
Уставного закона Калининградской области № 439 противоречит положениям пунктов 1
и 2 статьи 10
, пункту 4 статьи 15
, пунктам 1
и 3 статьи 18
, пункту 1 статьи 20
Устава (Основного Закона) Калининградской области и просит Уставный Суд признать пункт 7 статьи 18
Уставного закона Калининградской области № 439 не соответствующим Уставу
(Основному Закону) Калининградской области.
В ходе судебного заседания заявитель П.Н. Федоров и его представитель Д.А. Сагитов подтвердили свою правовую позицию и требования, изложенные в обращении.
Представитель Калининградской областной Думы А.В. Петрак в судебном заседании поддержала позицию, изложенную в письменном отзыве областной Думы, заключающуюся в том, что пункт 7 статьи 18
Уставного закона Калининградской области № 439 принят в соответствии с требованиями федерального законодательства, направлен на реализацию пунктов 1
, 2 статьи 10
, пункта 4 статьи 15
, пункта 1 статьи 20
Устава (Основного Закона) Калининградской области, обеспечивает принцип личного участия депутата в голосовании и призван гарантировать соответствие принятого решения реальному волеизъявлению депутатов.
Представитель Губернатора Калининградский области Е.А. Сухорученко также поддержала позицию, изложенную в письменном отзыве, согласно которой пункт 7 статьи 18
Уставного закона Калининградской области № 439 не противоречит федеральному законодательству и Уставу
(Основному Закону) Калининградской области. Закрепление в указанном пункте права отсутствующего на заседании Калининградской областной Думы депутата на учет его мнения по конкретному вопросу является установлением гарантий депутатской деятельности.
Кроме того пояснила, что предусмотренные законодательством формы работы Калининградской областной Думы и формы депутатской деятельности, порядок подготовки и принятия областных законов позволяют депутатам сформировать свое мнение по законопроекту до заседания Калининградской областной Думы.
Представитель прокуратуры Калининградской области А.А. Старикова отметила, что федеральное законодательство не содержит нормы, запрещающей депутату представить письменное волеизъявление по конкретному вопросу в случае его отсутствия на заседании законодательного (представительного) органа власти. По смыслу пунктов 6
и 7 статьи 18
Уставного закона Калининградской области № 439 право отсутствующего депутата проголосовать по конкретным вопросам, принимаемым открытым голосованием, является осуществлением депутатом лично своего права на голосование.
В заключении эксперта В.И Крусса содержатся выводы о том, что неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации являются полномочия, содержательно производные от конституционных прав граждан участвовать в управлении делами государства через своих представителей, а также их избирательных прав (части 1
и 2 статьи 32
Конституции Российской Федерации). На региональном уровне правового регулирования могут устанавливаться формы и условия реализации статусных полномочий депутатов соответствующего уровня, не противоречащие Конституции
Российской Федерации. Порядок голосования вопросов повестки дня областной Думы, установленный пунктом 7 статьи 18
Уставного закона Калининградской области № 439, обеспечивает депутату областной Думы реализацию его статусных прав по всем вопросам и не нарушает право граждан участвовать в управлении делами государства через своих представителей.
В соответствии с пунктом 2 статьи 70
Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области" Уставный Суд принимает постановление по делу и дает заключение только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. При принятии решения Уставный Суд не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
Уставный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду пункт 1 статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области, а не пункт 1 статьи 5.
2. Уставом (Основным Законом) Калининградской области (пункт 1 статьи 5)
определено, что в области признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией
Российской Федерации, действующим федеральным законодательством и Уставом
области. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность всех органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В соответствии с положениями статьи 15 Устава (Основного Закона) Калининградской области обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина - основная обязанность органов государственной власти Калининградской области, их должностных лиц (пункт 3)
; органы государственной власти Калининградской области в пределах своих полномочий обязаны создавать условия для реализации прав и свобод человека и гражданина на территории Калининградской области (пункт 4)
.
Согласно Конституции Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (части 1
и 2 статьи 3
); граждане Российской Федерации участвуют в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1 статьи 32)
.
В соответствии с пунктом 2 статьи 7
Устава (Основного Закона) Калининградской области органы государственной власти Калининградской области обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации положения части 1 статьи 1
, части 1 статьи 3
, части 3 статьи 13
, части 1 статьи 17
, частей 1
и 2 статьи 19
, части 1 статьи 32
Конституции Российской Федерации обязывают законодателя при определении статуса парламентских учреждений, включая порядок и условия осуществления депутатами своих полномочий, обеспечивать соблюдение и защиту права граждан на участие в управлении делами государства и не допускать отступления от конституционных принципов народовластия, с тем чтобы не было утрачено ни реальное содержание данного конституционного права, ни существо подлинно народного представительства, обеспечиваемого в том числе организационной структурой парламента и процедурами его деятельности.
Данное требование имеет универсальное значение и в полной мере распространяется на законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, образуемые ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (часть 2 статьи 11
; часть 1 статьи 77
Конституции Российской Федерации) (Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 29 октября 2010 года № 19-П).
3. В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти, в том числе и тех принципов, которые относятся к статусу, правам и обязанностям депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 76
Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) установлены основные положения статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, порядка принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативных правовых актов, статуса и гарантий деятельности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (статьи 4
, 7
, 10
, 11
, 13
).
В соответствии с пунктом 2 статьи 3
указанного Федерального закона субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
Федеральным законом
№ 184-ФЗ вопросы возможности и порядка голосования депутатов, отсутствующих на заседаниях законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации, не регулируются.
Уставный закон
Калининградской области № 439 принят в рамках реализации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и регулирует вопросы организации деятельности Калининградской областной Думы.
Таким образом, региональный законодатель при определении в Уставном законе
Калининградской области № 439 процедуры принятия законов и постановлений областной Думы был вправе предусмотреть порядок личного осуществления депутатом, отсутствующим на заседании областной Думы, его права на голосование по конкретным вопросам, рассматриваемым областной Думой.
4. Согласно Уставу (Основному Закону) Калининградской области Калининградская областная Дума является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной (представительной) власти Калининградской области (статья 17)
; статус депутата Калининградской областной Думы, срок его полномочий, гарантии депутатской деятельности регулируются федеральным законодательством, Уставом
(Основным Законом) Калининградской области и законами Калининградской области (пункт 3 статьи 18)
.
В соответствии с Законом Калининградской области от 18 сентября 1995 года № 21 "О статусе депутата Калининградской областной Думы" депутатом Калининградской областной Думы является гражданин Российской Федерации, избранный населением области в соответствии с действующим законодательством для осуществления законодательной власти в областном законодательном (представительном) органе и иных полномочий на основании Конституции
и законов Российской Федерации, Устава
, законов и других нормативных правовых актов Калининградской области; органы государственной власти области гарантируют депутату областной Думы условия для беспрепятственного и эффективного осуществления его полномочий, защищают его права, честь и достоинство (части 1
и 2 статьи 1
); депутат обладает правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым областной Думой, а также постоянным комитетом (комиссией), членом которой он является. Он реализует на заседании областной Думы, соответствующих постоянных комитетов (комиссий) предоставленные ему права в соответствии с Регламентом областной Думы (часть 2 статьи 10)
.
В соответствии с Уставным законом Калининградской области № 439 каждый депутат областной Думы наравне с другими депутатами вправе участвовать в любом заседании областной Думы. Воспрепятствование осуществлению указанного права недопустимо (пункт 5 статьи 18)
; депутат областной Думы принимает личное участие в заседании Думы, постоянного комитета, членом которого он является. Депутат Думы лично осуществляет свое право на голосование (пункт 6 статьи 18)
; депутат Думы, отсутствующий на заседании Думы, имеет право проголосовать по конкретным вопросам, принимаемым открытым голосованием. При этом голос отсутствующего депутата считается правомочным, если депутат до начала заседания передал председательствующему в письменном виде свое отношение по конкретному вопросу повестки дня с указанием варианта своего волеизъявления по нему: "за", "против" или "воздержался" (пункт 7 статьи 18)
.
Согласно пункту 2 статьи 35 Регламента Калининградской областной Думы, утвержденного Постановлением Калининградской областной Думы от 28 апреля 2011 года № 42, о невозможности присутствовать на заседании Думы по уважительной причине депутат обязан не позднее чем за три дня до дня заседания информировать председателя Думы либо его первого заместителя или заместителя, а в случае, если депутат является членом фракции, - также руководителя соответствующей фракции. Уважительными причинами отсутствия депутата на заседании Думы являются: направление в командировку по распоряжению председателя Думы или первого заместителя председателя Думы, участие в выполнении поручений Думы и Совета Думы, исполнение гражданских обязанностей, предусмотренных законодательством Российской Федерации, временная нетрудоспособность, отпуск, рождение ребенка, регистрация брака, смерть близких родственников, иные семейные обстоятельства, а также обстоятельства непреодолимой силы.
Положение пункта 7 статьи 18
Уставного закона Калининградской области № 439, устанавливающее право отсутствующего на заседании депутата областной Думы проголосовать по конкретным вопросам, принимаемым открытым голосованием, не нарушает право граждан участвовать в управлении делами государства через своих представителей, так как в системе действующего правового регулирования связывает такую возможность с уважительной причиной отсутствия депутата, предварительным ознакомлением с существом вопроса, свободным формированием собственного мнения депутата. Установленный порядок голосования обеспечивает депутату областной Думы реализацию его статусных прав по всем вопросам, рассматриваемым областной Думой в заседаниях поскольку, не препятствуя его присутствию на всех заседаниях, в то же время позволяет отсутствующему по уважительной причине депутату открыто голосовать по всем вопросам и тем самым обеспечивает учет мнения заочно голосующего депутата.
Таким образом, закрепляя статус депутата Калининградской областной Думы и определяя условия осуществления депутатской деятельности, региональный законодатель в пункте 7 статьи 18
Уставного закона Калининградской области № 439 предусматривает дополнительную гарантию личного осуществления депутатом права решающего голоса по конкретным вопросам, принимаемым областной Думой открытым голосованием.
В то же время, устанавливая право на голосование по конкретному вопросу отсутствующего на заседании депутата Калининградской областной Думы как обеспечение его личного права на голосование, Уставный закон Калининградской области № 439 предусматривает также и положения, обеспечивающие представительный характер областной Думы, устанавливая, что заседание областной Думы правомочно, если на нем присутствует более 50 процентов от установленного числа депутатов областной Думы (пункт 1 статьи 18)
.
Конституционный Суд Российской Федерации, оценивая конституционность сложившегося порядка голосования в Государственной Думе Российской Федерации, указал, что принцип личного участия депутата в голосовании не исключает того, чтобы на случай таких обстоятельств, как чрезвычайные ситуации на местах, болезнь, направление в командировку, необходимую для выполнения функций палаты, и других обстоятельств экстраординарного характера в Регламенте Государственной Думы была закреплена процедура передачи депутатом своего голоса другому депутату с указанием, как им распорядиться при голосовании (Постановление
Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 1999 года № 12-П).
Порядок законотворческой деятельности Калининградской областной Думы, установленный Уставным законом Калининградской области № 439 (пункты 4
, 5
, 8 статьи 18
), Законом Калининградской области от 18 сентября 1995 года № 21 "О статусе депутата Калининградской областной Думы" (части 1
и 2 статьи 10
, части 1
и 2 статьи 14
), Законом Калининградской области от 11 мая 2011 года № 3 "О порядке подготовки, принятия, обнародования и вступления в силу законов Калининградской области" (пункты 2
, 7 статьи 18
, пункты 2
, 12 статьи 19
, пункт 1 статьи 20
, пункт 8 статьи 22
), предусматривающий в том числе рассмотрение областной Думой проектов законов не менее чем в двух чтениях, обязательное рассмотрение законопроекта в постоянных комитетах областной Думы, направление депутатам не позднее чем за 7 дней до рассмотрения текста законопроекта, подготовленного к рассмотрению областной Думой, и материалов к нему, обеспечивает депутату возможность получения необходимой информации по конкретному вопросу, формирования своего мнения до заключительного обсуждения перед принятием решения и голосованием по конкретному вопросу.
Исходя из приведенных положений законодательства и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, Уставный Суд считает, что в системе действующего законодательства правовое регулирование условий осуществления депутатской деятельности, установленное пунктом 7 статьи 18
Уставного закона Калининградской области № 439, основано на общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, гарантирует депутату областной Думы условия беспрепятственного и эффективного осуществления его полномочий, обеспечивает соблюдение и защиту права граждан на участие в управлении делами государства и гарантирует соответствие принятого решения волеизъявлению депутатов.
В то же время Уставный Суд отмечает, что оспариваемые заявителем положения
Уставного закона Калининградской области № 439, не препятствуют Калининградской областной Думе осуществить дополнительное правовое регулирование, направленное на обеспечение приоритета участия в заседаниях областной Думы перед иными формами депутатской деятельности депутата областной Думы, обеспечение личного участия депутатов областной Думы в ее заседаниях, за исключением отсутствия по уважительным причинам.
Таким образом, Уставный Суд приходит к выводу, что пункт 7 статьи 18
Уставного закона № 439 не противоречит требованиям федерального законодательства и соответствует Уставу
(Основному Закону) Калининградской области.
На основании изложенного и руководствуясь подпунктом 1 пункта 3 статьи 4
, статьями 68
, 69
, 70
, 71
, 75
, статьями 83
, 84
, 85
, 86
Закона Калининградской области "Об Уставном Суде Калининградской области", Уставный Суд Калининградской области
постановил:
1. Признать пункт 7 статьи 18
Уставного закона Калининградской области от 4 мая 2010 года № 439 "О Калининградской областной Думе" соответствующим Уставу
(Основному Закону) Калининградской области.
2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно со дня провозглашения.
3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в порядке, установленном законодательством Калининградской области.
