|  |
Региональное законодательство / Ивановская область
ИВАНОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ от 21 июня 2012 г. по делу № 3-22/2012
г. Иваново
Ивановский областной суд в составе председательствующего судьи Шаниной С.А., при секретаре Д.П.С., с участием прокурора Гурьевой Е.А., заявителя Б.А.Б. и его представителей Б.А.В., действующего по доверенности, и адвоката Е.С.А., представителей Ивановской областной Думы, действующих по доверенностям М.А.С. и Ф.Е.Ю., представителя Губернатора Ивановской области по доверенности А.А.Н., представителя Губернатора Ивановской области и Комитета Ивановской области по транспорту по доверенности Ч.Е.М., рассмотрев в открытом судебном заседании заявление Б.А.Б. и Ш.Л.И. о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 3 статьи 11 , части 1 , 4 статьи 14 , части 2 , 4 статьи 17 , пункта 8 части 2 статьи 18 Закона Ивановской области № 25-ОЗ от 11 апреля 2011 года "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области",
установил:
Б.А.Б. и Ш.Л.И. обратились в Ивановский областной суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими пункта 3 статьи 11 , части 1 , 4 статьи 14 , части 2 , 4 статьи 17 , пункта 8 части 2 статьи 18 Закона Ивановской области № 25-ОЗ от 11 апреля 2011 года "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области". Заявление мотивировали тем, что имеют лицензии на осуществление деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя). В соответствии с ч. 2 ст. 9 Закона № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, получившие лицензию, вправе осуществлять деятельность, на которую предоставлена лицензия, на всей территории Российской Федерации со дня, следующего за днем принятия решения о предоставлении лицензии. В соответствии со ст. 3 Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2012 № 280, в состав деятельности по перевозке пассажиров включаются следующие работы: а) регулярные перевозки пассажиров в городском и пригородном сообщении; б) регулярные перевозки пассажиров в междугородном сообщении. Таким образом, в соответствии с законодательством Российской Федерации, в целях предотвращения ущерба интересам третьих лиц, для осуществления определенных видов деятельности, в том числе, перевозок пассажиров автомобильным транспортом, требуется специальное разрешение (лицензия), обладатель которой (лицензиат) имеет право осуществлять соответствующую деятельность на всей территории Российской Федерации. С учетом положений п. 3 ст. 49 ГК РФ, устанавливающей, что право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, именно лицензия является необходимым и достаточным разрешением для осуществления соответствующих видов деятельности. В соответствии со ст. 784 ГК РФ перевозка грузов, пассажиров и багажа осуществляется на основании договора перевозки (п. 1) ; общие условия перевозки определяются транспортными уставами и кодексами, иными законами и издаваемыми в соответствии с ними правилами (п. 2) . Виды перевозок пассажиров на территории Российской Федерации определены федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта". В соответствии со ст. 5 Устава, перевозки пассажиров и багажа подразделяются на регулярные перевозки; перевозки по заказам; перевозки легковыми такси. Правила осуществления регулярных перевозок определены главой 3 Устава, а также разделом 2 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 февраля 2009 года № 112. В соответствии со ст. 1 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, указанный Федеральный закон регулирует отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы Российской Федерации. Отношения, связанные с оказанием услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, и не урегулированные указанным Федеральным законом , регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанные нормативные правовые акты федерального уровня не предусматривают каких-либо дополнительных ограничений, разрешений или допусков на осуществление деятельности по регулярной перевозке пассажиров автомобильным транспортом, помимо соответствующей лицензии. Таким образом, по мнению заявителей, единственным и достаточным для осуществления регулярных перевозок пассажиров основанием является наличие лицензии. Заявители полагают, что оспариваемые нормы фактически вводят дополнительные, не предусмотренные федеральным законодательством ограничения для лиц, обладающих лицензией на перевозку пассажиров, на осуществление соответствующего вида предпринимательской деятельности на территории Ивановской области, устанавливают иной порядок допуска к осуществлению предпринимательской деятельности, отличный от порядка, установленного федеральными нормативными актами. Полномочиями по ограничению и регулированию предпринимательской деятельности в отношении лицензируемых видов деятельности, органы власти субъекта Российской Федерации не наделены. Оспариваемые нормы обязывают лицензиата заключать договор с уполномоченным органом без учета интересов лицензиата и принципа свободы заключения договора. Осуществление хозяйствующим субъектом, обладающим лицензией, регулярных перевозок пассажиров на конкретном маршруте, открытом в заявительном порядке по инициативе такого хозяйствующего субъекта (индивидуального предпринимателя или юридического лица) без заключения каких-либо договоров с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, получения дополнительных допусков от таких органов, действующим федеральным законодательством не запрещено. Иной вывод, по мнению заявителей, противоречит общеправовым принципам, установленным ст. 34 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом, экономической деятельности; ст. 55 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства; п. 2 ст. 1 ГК РФ, в силу которого, гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона; п. 3 ст. 1 ГК РФ, в силу которого товары, услуги и финансовые средства свободно перемещаются на всей территории Российской Федерации; п. 1 ст. 9 ГК РФ, в силу которого граждане и юридические лица по своему усмотрению осуществляют принадлежащие им гражданские права; п. 1 ст. 23 ГК РФ, в силу которого гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью; п. п. 2 , 3 ст. 49 ГК РФ, в силу которых юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом; п. 1 ст. 1 , п. 1 ст. 421 ГК РФ, в силу которых граждане и юридические лица свободны в заключении договора, понуждение к заключению договора не допускается. Оспариваемые положения Закона , по мнению заявителей, необоснованно вводят на территории Ивановской области ограничения в отношении осуществления деятельности по регулярным перевозкам пассажиров, устанавливают не предусмотренные законодательством Российской Федерации требования к хозяйствующим субъектам, осуществляющим подобную деятельность, ограничивают права лицензиатов на оказание услуг по перевозке, ограничивают приобретателей услуг - пассажиров в выборе лиц, оказывающих такие услуги, устанавливают иной порядок допуска к предпринимательской деятельности, отличный от установленного федеральными законами, ограничивают принцип свободы договора, понуждая, лицензиата, без законных к тому оснований, заключать договор с органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Положения ч. 1 ст. 14 оспариваемого закона, по мнению заявителей, противоречат положениям ч. 4 , 5 ст. 19 Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, устанавливающих, что регулярные перевозки пассажиров и багажа осуществляются в соответствии с расписаниями, положениям пунктов 1 , 2 , 3 , 5 части 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции". Требования ст. 17 , 18 закона, касающиеся маршрутной карты-разрешения, противоречат положениям Правил дорожного движения Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 № 1090. Оспаривая нормы Закона Ивановской области, заявители в обоснование своей позиции, ссылаются на определения Верховного Суда Российской Федерации по делам № 58-Г03-30 от 19.09.2003 и № 57-Г04-10 от 25.08.2004, в которых указано, что в отношении регулярных маршрутов, разработанных перевозчиками самостоятельно, органы местного самоуправления ограничены правом согласования маршрутов, и конкурса в отношении этих маршрутов не проводится. Право на осуществление перевозок пассажиров возникает у зарегистрированных индивидуальных предпринимателей с момента получения лицензии, и конкурсное привлечение на маршруты данного права не затрагивает. В ходе рассмотрения дела заявитель Б.А.Б. представил дополнительные пояснения по делу, в которых указал, что отношения между органами государственной власти и юридическими лицами независимо от организационно-правовых форм, а также индивидуальными предпринимателями, не могут строиться на основе конкурсов, и заключаемых по их результатам договоров. Проведение различных конкурсов изначально подразумевает неравенство участников конкурса, из числа которых выбирается наиболее подходящий предъявляемым условиям. Организация допуска к реализации гражданских прав (право на предпринимательскую деятельность в сфере пассажирских перевозок) на разработанном перевозчиком маршруте (открытом по инициативе перевозчика) через конкурсы, является нарушением ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации, означает неравенство прав и свобод человека и гражданина перед законом, и является ограничением прав граждан в зависимости от имущественного положения, а также других обстоятельств. Отсутствие в законе порядка согласования открытия маршрутов, указаний на то, что конкурсы проводятся в отношении маршрутов, разработанных уполномоченными органами, и будут финансироваться за счет соответствующих бюджетов, заставляют (устанавливают обязанность) идти на данные конкурсы всех лиц имеющих лицензии. Участие в данных конкурсах не гарантирует перевозчику, преимущественное право осуществлять предпринимательскую деятельность на разработанном им маршруте. Тем самым, перевозчику устанавливаются необоснованные препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности, поскольку, исполнив всю процедуру от разработки маршрута, прохождения разрешительных процедур по открытию маршрута с участием специально создаваемой комиссии, затратив свои средства и способности, перевозчик обязан еще и участвовать в конкурсе, по результатам которого обязан заключить договор. Заявитель Б.А.Б. полагает, что оспариваемые нормы нарушают права заявителей на свободу экономической деятельности, гарантированной ст. 8 Конституции Российской Федерации, и на распоряжение собственностью (ст. 35 Конституции Российской Федерации, ст. 209 ГК РФ). По маршрутам, разработанным непосредственно перевозчиком по его собственной инициативе, органы государственной власти субъекта ограничены правом согласования маршрута. Ссылаясь на положения Приказа Минтранса РСФСР от 31 декабря 1981 г. № 200 "Об утверждении правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте", Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного Приказом Минтранса Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 2, Правила перевозок пассажиров и багажа, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации 14.02.2009 № 112, Постановление Правительства Ивановской области от 14 декабря 2011 года № 462-п, заявитель Б.А.Б. считает, что перевозчик вправе самостоятельно разработать маршрут регулярных перевозок, а уполномоченные органы государственной власти по результатам проверки соответствия такого маршрута требованиям безопасности вправе и обязаны его согласовать. После согласования маршрута и расписания движения по нему перевозчик вправе без каких-либо дополнительных допусков осуществлять перевозку пассажиров по такому маршруту. Организация перевозок пассажиров является прерогативой не только органов исполнительной власти, но может осуществляться и субъектами предпринимательской деятельности, имеющими соответствующие лицензии. Органы исполнительной власти могут ограничивать, регулировать данный лицензируемый вид деятельности только в рамках полномочий по обеспечению безопасности дорожного движения, в свою очередь, данные отношения не могут регулироваться на основании проводимых конкурсов и заключаемых по их результатам договоров. В судебном заседании заявитель Б.А.Б. и его представители поддержали заявление и дополнительные пояснения. Ш.Л.И. в судебное заседание не явилась, о месте и времени судебного заседания извещена. В суд от Ш.Л.И. поступило заявление об отказе от заявления об оспаривании положений Закона Ивановской области № 25-ОЗ от 11 апреля 2011 года "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области". Указанное заявление судом приобщено к материалам дела. Однако, в силу п. 3 ст. 252 ГПК РФ отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Представители Ивановской областной Думы с заявлением не согласились, просили в удовлетворении заявления отказать, полагая, что Закон Ивановской области от 11.04.2011 № 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области" принят Ивановской областной Думой в пределах предоставленной компетенции, и оспариваемые положения указанного закона действующему федеральному законодательству не противоречат. Представители Губернатора Ивановской области и Комитета Ивановской области по транспорту также возражали на заявление по доводам, изложенным в письменном отзыве. Представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области в судебное заседание не явился, о месте и времени судебного заседания Управление Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области извещено. Суд, выслушав участвующих в деле лиц, заключение прокурора, полагавшего необходимым в удовлетворении заявления отказать, исследовав и оценив материалы дела, считает заявление не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям. Судом установлено, что Б.А.Б. и Ш.Л.И. являются индивидуальными предпринимателями и в соответствии с выданными им лицензиями имеют право на осуществление деятельности по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя). С 01.05.2011 вступил в силу принятый Ивановской областной Думой Закон Ивановской области от 11.04.2011 № 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области". Закон опубликован в изданиях "Ивановская газета", № 64(4911), 13.04.2011, "Собрание законодательства Ивановской области", 19.04.2011, № 15(534). В соответствии со ст. 11 Закона Ивановской области от 11.04.2011 № 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области" мероприятиями по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок являются: 1) организация маршрутов регулярных перевозок; 2) организация создания, размещения и обустройства объектов транспортной инфраструктуры в части организации перевозок пассажиров и багажа; 3) осуществление допуска перевозчиков к транспортному обслуживанию населения по маршрутам регулярных перевозок; 4) контроль за соблюдением перевозчиками законодательства в сфере транспортного обслуживания населения и выполнения условий соответствующих договоров. Заявители оспаривают положения пункта 3 указанной статьи закона. Также заявители оспаривают ч. 1 ст. 14 закона, в соответствии с которой регулярные перевозки пассажиров и багажа осуществляются в соответствии с договором по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области, заключаемым организатором транспортного обслуживания населения с перевозчиком (далее - договор регулярных перевозок). Типовая форма договора регулярных перевозок утверждается организатором транспортного обслуживания населения; ч. 4 ст. 14 , в соответствии с которой осуществление перевозчиком перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок без договора регулярных перевозок или временного договора по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области на период проведения конкурсного отбора запрещается; ч. 2 ст. 17 , в соответствии с которой выполнение перевозок по маршрутам осуществляется при наличии маршрутной карты-разрешения, ч. 4 ст. 17 , в соответствии с которой осуществление перевозчиком перевозок пассажиров и багажа по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам транспортным средством, на которое не оформлена маршрутная карта-разрешение, запрещается, а также п. 8 ч. 2 ст. 18 в части возложения на перевозчика обязанности при выпуске транспортного средства на маршрут обеспечить водителя, кроме документов, указанных в Правилах дорожного движения, маршрутной картой-разрешением. В соответствии со ст. 1 Закона Ивановской области от 11.04.2011 № 25-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области" настоящий закон принимается в целях обеспечения удовлетворения потребностей населения в услугах транспорта, отвечающих требованиям безопасности; обеспечения функционирования рынка транспортных услуг; обеспечения единства понятий и правового регулирования в сфере организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области. Предметом правового регулирования указанного закона являются отношения по организации транспортного обслуживания населения области (ст. 2 ). В соответствии с подпунктом "и" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь.
Подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено, что решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения.
В силу пункта 1 статьи 26.3 того же закона полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, указанные в пункте 2 статьи 26.3 , осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Следовательно, организация транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом в пригородном, межмуниципальном сообщении отнесена к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Ивановская областная Дума является законодательным органом Ивановской области и в соответствии с подпунктом "б" пункта 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации. Таким образом, Закон Ивановской области от 11.04.2011 № 25-ОЗ принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации в целях обеспечения гарантированного транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области, отвечающего требованиям безопасности, а также в целях обеспечения функционирования рынка транспортных услуг, обеспечения единства понятий и системы правового регулирования в сфере организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области. Согласно пункту 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (пункт 3 статьи 2 ГК РФ). Правоотношения, возникающие по поводу (или в связи) пассажирских перевозок, возникают не только между перевозчиком и пассажиром - потребителем услуг по перевозке. Федеральный закон от 10.12.95 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" относит к вопросам организации дорожного движения комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению движением на дорогах, которые по своему содержанию являются административными правоотношениями. Статья 5 данного Федерального закона дает перечень мер, направленных на обеспечение безопасности движения, которые не могут регулироваться на основе равноправия сторон, а подразумевают отношения на уровне власти (подчинения), характерные для административных правоотношений. К ним отнесены, в частности, регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий; осуществление деятельности по организации дорожного движения; осуществление государственного надзора и контроля за выполнением законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения.
Данные правоотношения возникают также между перевозчиком и уполномоченными органами государственной власти по вопросам технического обеспечения безопасности движения, соблюдения установленных технических, санитарных, кадровых и иных требований к перевозчикам, которые не охватываются действием гражданского законодательства. В соответствии со статьей 4 оспариваемого закона закон регулирует сферу публично-правовых административных отношений между органами государственной власти Ивановской области, осуществляющими организацию и контроль за перевозками пассажиров и багажа на территории Ивановской области, и юридическими лицами независимо от организационно-правовых форм, а также индивидуальными предпринимателями, выполняющими на территории Ивановской области перевозки пассажиров и багажа. Из вышеизложенного следует, что закон Ивановской области от 11.04.2011 № 25-ОЗ гражданские правоотношения не регулирует. Правоотношения, регулируемые указанным законом , носят административно-правовой характер и нормами гражданского законодательства не регламентируются. Положения Гражданского кодекса РФ, регулирующие отношения сторон по договору перевозки, и Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта по своему содержанию регулируют правоотношения, складывающиеся непосредственно при оказании услуг по перевозке пассажиров, багажа и грузов автомобильным и иными видами транспорта, то есть устанавливают права и обязанности сторон собственно по договору перевозки, в то время, как оспариваемый Закон Ивановской области определяет комплекс организационных мероприятий и распорядительных действий в сфере транспортного обслуживания населения, являясь актом не гражданского, а административного законодательства. Таким образом, доводы заявителей о противоречии оспариваемых норм Закона Ивановской области положениям Гражданского кодекса РФ, регулирующим отношения сторон по договору перевозки, и Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта несостоятельны. В связи с различием предметов регулирования Федерального Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", который регламентирует правоотношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, и закона Ивановской области, регулирующего отношения по организации транспортного обслуживания населения области, нельзя согласиться и с доводом заявителей о противоречии оспариваемых норм положениям указанного федерального закона . Утверждение заявителей о том, что единственным и достаточным основанием для осуществления регулярных перевозок пассажиров на территории Ивановской области является наличие лицензии, является несостоятельным. Данное утверждение сделано без учета системного подхода к правовому регулированию указанных вопросов. Определение порядка допуска перевозчика, как комплекса конкурсных и организационно-правовых мероприятий, проводимых уполномоченным органом при организации транспортного обслуживания населения, произведено в пределах компетенции субъекта Российской Федерации и предусматривает обеспечение равного доступа перевозчиков на рынок транспортных услуг путем проведения конкурсных процедур. Оспариваемые положения закона Ивановской области требований Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", в частности, его пунктов 1 , 2 , 3 , 5 ч. 1 ст. 15 , на которые ссылаются заявители, не нарушают. Наличие у исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации права, в целях обеспечения безопасности дорожного движения, ограничивать количество перевозчиков на определенных маршрутах, согласуется с правом этих органов проводить конкурс среди перевозчиков на осуществление деятельности по таким маршрутам. Отказ от конкурсных процедур путем закрепления административного порядка предоставления права в соответствии с п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, правильно рассматривается законодателем Ивановской области как коррупционный фактор, устанавливающий для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. Порядок проведения конкурса в Ивановской области определен Положением о порядке проведения конкурсного отбора на право заключения договора по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области, утвержденным Постановлением Правительства Ивановской области от 01.07.2010 № 233-п. Согласно пункту 1.3 Положения конкурс проводится в целях удовлетворения потребностей населения в пассажирских перевозках, повышения культуры и качества обслуживания пассажиров, обеспечения безопасности оказания услуг по перевозке пассажиров, а также в целях отбора перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки пассажиров и багажа. Результатом проведения данных конкурсных процедур является заключение с победителем-перевозчиком договора по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области. Также Постановлением Правительства Ивановской области от 11.02.2011 № 25-п утвержден Порядок заключения временного договора по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по пригородным, межмуниципальным, в том числе социально значимым, маршрутам на территории Ивановской области на период проведения конкурсного отбора, который предусматривает на период проведения конкурсного отбора заключение временного договора. На основании указанных договоров на каждое транспортное средство выдается маршрутная карта-разрешение, которая подтверждает право перевозчика на перевозку пассажиров по данному конкретному маршруту. Таким образом, включение в закон норм о необходимости указанных договоров, а также маршрутной карты-разрешения продиктовано обеспечением безопасности оказания услуг по перевозке пассажиров, удовлетворением потребностей населения в пассажирских перевозках, повышением культуры и качества обслуживания пассажиров, отбором перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки пассажиров и багажа, основано на предоставленном органам государственной власти субъекта Российской Федерации праве осуществления собственного правового регулирования по вопросам организации транспортного обслуживания населения, и не может рассматриваться как дополнительные ограничения, препятствующие заявителям осуществлять предпринимательскую деятельность в указанной сфере. Организация конкурса, заключение в последующем договора об организации пассажирских перевозок производится в целях отбора перевозчиков, и предпринимательскую деятельность не ограничивает. Возможность доступа к такому конкурсу предоставлена всем перевозчикам, имеющим лицензию на право перевозки. Такой законодательный подход направлен на обеспечение лучших условий перевозки пассажиров и багажа и удовлетворение потребностей населения в безопасных и качественных перевозках. Введение маршрутной карты-разрешения связано с упорядочением транспортного обслуживания населения на регулярных рейсах, подтверждает право водителя работать на соответствующем маршруте регулярных перевозок, и не является запретом осуществления предпринимательской деятельности. Правила дорожного движения, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 № 1090, содержат требование о наличии при водителе перечисленных в них документов и передаче их сотрудникам полиции для проверки (п. 2.1.1 ), тогда как оспариваемые нормы Закона Ивановской области от 11.04.2011 № 25-ОЗ содержат положения о выполнении перевозок при наличии маршрутной карты-разрешения, обязанности перевозчика при выпуске транспортного средства на маршрут обеспечить водителя маршрутной картой-разрешением, которая подтверждает право водителя работать на соответствующем маршруте регулярных перевозок. Таким образом, требования Закона Ивановской области относительно маршрутной карты-разрешения нельзя признать противоречащими Правилам дорожного движения. Указание в ст. 11 оспариваемого закона на осуществление допуска перевозчиков к транспортному обслуживанию населения по маршрутам регулярных перевозок как на одно из мероприятий по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок является правомерным и действующему федеральному законодательству не противоречит. Содержание Приказа Минтранса РСФСР от 31 декабря 1981 г. № 200 "Об утверждении правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте", Положения об обеспечении безопасности перевозок пассажиров автобусами, утвержденного приказом Минтранса Российской Федерации от 8 января 1997 года № 2, на которые ссылаются заявители, их смысловая нагрузка, с учетом периода времени принятия указанных актов и действия в настоящее время нормативных правовых актов, регулирующих указанную сферу, не позволяют суду согласиться с доводами заявителей о противоречии оспариваемых норм закона федеральному законодательству. Правилам перевозок пассажиров и багажа, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации 14.02.2009 № 112, оспариваемые нормы закона не противоречат. То обстоятельство, что в соответствии с п. 3 Правил перевозок пассажиров и багажа, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации 14.02.2009 № 112, регулярные перевозки пассажиров и багажа осуществляются по расписаниям, не свидетельствует об отсутствии правовых оснований к заключению между организатором перевозок и перевозчиком договора на осуществление перевозок.
Ссылка заявителей на определения Верховного суда Российской Федерации по делам № 58-Г03-30 от 19.09.2003 и № 57-Г04-10 от 25.08.2004, основанием к признанию оспариваемых норм права противоречащими федеральному законодательству не является. Указанные определения приняты по конкретным делам. Изложенные в определениях выводы относительно регулярных маршрутов, разработанных перевозчиками самостоятельно, основаны на положениях Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденных Приказом Минавтотранса РСФСР от 24.12.1987 № 176, которые утратили силу в связи с принятием Постановления Правительства РФ от 14.02.2009 № 112 "Об утверждении правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом". Постановлением Правительства Ивановской области от 14 декабря 2011 года № 462-п утверждено Положение о порядке принятия решений об открытии, изменении и закрытии пригородных, межмуниципальных, в том числе социально значимых, маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории Ивановской области, порядке ведения реестра пригородных, межмуниципальных, в том числе социально значимых, маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории Ивановской области, утверждения паспортов пригородных, межмуниципальных, в том числе социально значимых, маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом на территории Ивановской области и расписаний движения.
В соответствии с указанным Положением перевозчики вправе выступать лишь инициаторами открытия маршрута, решение об открытии маршрута принимается уполномоченным органом исполнительной власти (комитетом по транспорту). Проверка соответствия оспариваемых положений закона Конституции Российской Федерации, в силу ст. 125 Конституции Российской Федерации, ст. 3 Федерального Конституционного Закона № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. Учитывая вышеизложенные обстоятельства, правовых оснований к признанию оспариваемых норм Закона Ивановской области № 25-ОЗ от 11 апреля 2011 года "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Ивановской области", противоречащими федеральному законодательству и недействующими, не имеется. На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 199 , 253 ГПК РФ, суд
решил:
В удовлетворении заявления отказать. Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации через Ивановский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий С.А.ШАНИНА
| |
