АСТРАХАНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 22 июля 2011 г.по делу № 3-23/2011
22 июля 2011 года г.Астрахань
Астраханский областной суд в составе
Председательствующего судьи Шустовой Т.П.
при секретаре Лагуткиной Д.Х.
с участием прокурора Бурхетьевой Е.М.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 3-23/2011 по заявлению прокурора Астраханской области об оспаривании и признании недействующим в части Порядка
формирования, подготовки и использования резерва управленческих кадров Астраханской области, утвержденного Постановлением Губернатора Астраханской области от 29.04.2011 № 154,
установил:
Прокурор Астраханской области обратился в суд с заявлением об оспаривании в части нормативного правового акта. В обоснование заявленных требований прокурор указал, что прокуратурой области проведена проверка соответствия законодательству Постановления
Губернатора Астраханской области от 29.04.2011 № 154 "О порядке формирования, подготовки и использования резерва управленческих кадров Астраханской области". Ряд положений данного Порядка противоречат действующему законодательству и подлежат отмене по следующим основаниям.
В соответствии со статьей 33
Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" в муниципальных образованиях в соответствии с муниципальными правовыми актами может создаваться кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы.
Согласно пунктам 1
, 8
и 10 статьи 28
указанного Федерального закона кадровая работа в муниципальном образовании включает в себя, в том числе, формирование кадрового состава для замещения должностей муниципальной службы; проведение конкурса на замещение вакантных должностей муниципальной службы и включение муниципальных служащих в кадровый резерв; организацию работы с кадровым резервом и его эффективное использование.
В нарушение указанных положений законодательства пунктом 1.2
оспариваемого Порядка установлено, что резерв кадров представляет собой специально сформированную и подготовленную группу специалистов, потенциально способных к замещению, в том числе, высшей группы должностей муниципальной службы городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения.
В соответствии с пунктами 1.4
, 1.5
, 3.1
, 3.13
Порядка уполномоченным органом государственной власти Астраханской области по работе с резервом кадров является администрация Губернатора Астраханской области. Организацию работы с резервом кадров по высшей группе должностей муниципальной службы городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения обеспечивает управление по взаимодействию с органами местного самоуправления администрации Губернатора Астраханской области. Формирование резерва кадров по группам должностей муниципальных служащих высшей группы должностей муниципальной службы городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения курирует управление по взаимодействию с органами местного самоуправления администрации Губернатора Астраханской области. Управление по взаимодействию с органами местного самоуправления администрации Губернатора Астраханской области формирует проект состава резерва по высшей группе должностей муниципальной службы городского округа, муниципального района, городского и сельского поселения.
Поскольку решение вопросов формирования, подготовки и использования кадрового резерва муниципальных образований выходит за пределы компетенции Губернатора Астраханской области, возложение на администрацию Губернатора Астраханской области и ее структурные подразделения обязанностей по работе с муниципальным кадровым резервом является незаконным. Оспариваемое постановление, по мнению заявителя, содержит признаки коррупциогенного фактора "принятие нормативного правового акта за пределами компетенции", предусмотренного подпунктом "д" пункта 3
Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96.
Пунктом 5.3
оспариваемого Порядка установлено, что после завершения сроков выполнения специалистом условий трехстороннего соглашения или личного плана профессионального развития рабочей группой по согласованию с лицом, замещающим государственную должность Астраханской области в соответствии с полномочиями по курированию данного специалиста рабочей группой, принимается решение о дальнейшем нахождении специалиста в резерве кадров. При этом основания и критерии принятия такого решения не определены, что создает условия для решения членами рабочей группы вопроса о нахождении специалиста в резерве либо о его исключении из резерва по собственному усмотрению. Изложенное, по мнению прокурора, имеет признаки коррупциогенного фактора - "неполнота административных процедур", предусмотренного подпунктом "ж" пункта 3
Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением
Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96.
В связи с выявленными противоречиями действующему законодательству 19.05.2011 прокуратурой области принесен протест на Постановление Губернатора Астраханской области от 29.04.2011 № 154 "О порядке формирования, подготовки и использования резерва управленческих кадров Астраханской области". Протест прокурора области отклонен 27.05.2011.
Прокурор просит признать недействующими пункты 1.4
, 1.5
, 3.1
, 3.13
Порядка формирования, подготовки и использования резерва управленческих кадров Астраханской области, утвержденного Постановлением Губернатора Астраханской области от 29.04.2011 № 154, в части возложения на государственные органы Астраханской области обязанностей по организации работы с резервом кадров, формированию резерва кадров, формированию проектов состава резерва по высшей группе должностей муниципальной службы городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения. Признать недействующим пункт 5.3
Порядка формирования, подготовки и использования резерва управленческих кадров Астраханской области, утвержденного Постановлением Губернатора Астраханской области от 29.04.2011 № 154.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор отказался от части требований заявления о признании недействующим пункта 5.3 Порядка формирования, подготовки и использования резерва управленческих кадров Астраханской области, утвержденного Постановлением
Губернатора Астраханской области от 29.04.2011 № 154, ввиду утраты действия оспариваемой нормы на основании Постановления Губернатора Астраханской области от 12.07.2011 № 250 "О внесении изменения в постановление Губернатора Астраханской области от 29.04.2011 № 154", в соответствии с которым пункт 5.3 раздела 5
Порядка формирования, подготовки и использования резерва управленческих кадров Астраханской области, утвержденного Постановлением Губернатора Астраханской области от 29.04.2011 № 154, исключен.
Определением Астраханского областного суда от 22 июля 2011 года производство по гражданскому делу по заявлению прокурора прекращено в части требований о признании недействующим пункта 5.3
Порядка формирования, подготовки и использования резерва управленческих кадров Астраханской области, утвержденного Постановлением Губернатора Астраханской области от 29.04.2011 № 154.
В судебном заседании прокурор Б.Е.М. поддержала заявленные требования по указанным выше основаниям.
Представитель Губернатора Астраханской области С.С.А. с предъявленными требованиями не согласилась, пояснив, что оспариваемые положения нормативного правового акта приняты Губернатором Астраханской области в пределах своей компетенции и с соблюдением требований закона, просила суд в удовлетворении заявленных прокурором требований отказать.
Представитель Управления министерства юстиции РФ по Астраханской области в судебное заседание не явился, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом, ходатайств об отложении дела не представлено. Суд считает возможным рассмотрение дела в отсутствие не явившегося лица.
Выслушав прокурора, представителя Губернатора Астраханской области, исследовав материалы дела, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявления.
В соответствии с пунктами "к"
, "н" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации трудовое законодательство и установление общих принципов организации системы органов государственной власти находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно частям 1
и 2 статьи 76
Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 5 статьи 76
Конституции РФ законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.
29.04.2011 года Губернатором Астраханской области принято Постановление
№ 154 "О порядке формирования, подготовки и использования резерва управленческих кадров Астраханской области".
Постановление опубликовано в Сборнике законов и нормативных правовых актов Астраханской области от 12.05.2011 № 19.
Указанным Постановлением в целях формирования резерва и профессионального развития управленческих кадров Астраханской области утвержден Порядок
формирования, подготовки и использования резерва управленческих кадров Астраханской области, в соответствии с которым определена последовательность действий по формированию, подготовке резерва управленческих кадров Астраханской области и использованию при замещении вакантных целевых должностей.
Согласно части 2 статьи 26.1
Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьей 5
Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется Конституцией
Российской Федерации, Федеральным законом
"О системе государственной службы Российской Федерации" другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации; нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти; конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации; нормативными правовыми актами государственных органов.
Частью 1 статьи 66
указанного выше Федерального закона установлено, что развитие федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации обеспечивается соответственно федеральными программами развития федеральной гражданской службы и программами развития гражданской службы субъектов Российской Федерации.
Указом Президента РФ от 06.11.1996 № 1536 "О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации", с 1 июля 2011 года - Указом
Президента РФ от 28.03.2011 № 352 "О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации" установлена персональная ответственность руководителей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти (высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти)) субъектов Российской Федерации за своевременное и полное исполнение поручений Президента Российской Федерации.
Согласно Перечню поручений Президента Российской Федерации по итогам совещания по формированию резерва управленческих кадров от 23.07.2008 высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации рекомендовано создать не позднее 1 марта 2009 года резерв управленческих кадров субъекта Российской Федерации.
В рамках мероприятий по обеспечению своевременного выполнения поручений Президента Российской Федерации Главным федеральным инспектором по Астраханской области 2 февраля 2009 года за № А 52-15-42 направлены в адрес руководителя Правительства Астраханской области предложения по использованию опыта субъектов Российской Федерации в формировании региональных резервов управленческих кадров, подготовленные Управлением Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы.
В соответствии с Распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.04.2010 № 636-р "О федеральной программе
"Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров (2010 - 2015 годы)", а также перечнем поручений Президента Российской Федерации по итогам совещания по формированию резерва управленческих кадров от 23.07.2008 года Постановлением Правительства Астраханской области от 03.08.2010 № 350-П утверждена концепция
отраслевой целевой программы "Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров Астраханской области (2010 - 2015 годы)".
Постановлением Правительства Астраханской области от 19.08.2010 № 366-П утверждена отраслевая целевая программа
"Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров Астраханской области (2010 - 2015 годы)".
Указом
Президента Российской Федерации от 25.08.2008 № 1252 "О комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров" образована комиссия по формированию и подготовке резерва управленческих кадров.
Согласно подпункту "в" пункта 2
Положения о Комиссии при Президенте Российской Федерации по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 25.08.2008 № 1252, одной из основных задач указанной Комиссии является выработка рекомендаций высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию комиссий по формированию и подготовке резерва управленческих кадров в субъектах Российской Федерации.
Постановлением
Губернатора Астраханской области от 19.09.2008 № 488 "О комиссии при Губернаторе Астраханской области по формированию и подготовке резерва управленческих кадров" в целях совершенствования государственного и муниципального управления, формирования и эффективного использования резерва управленческих кадров для приоритетных сфер экономики, органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области образована комиссия при Губернаторе Астраханской области по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, которая является органом, координирующим деятельность исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области по вопросам, связанным с отбором, подготовкой, переподготовкой и выдвижением участников программы формирования резерва управленческих кадров.
В соответствии с подпунктом д. 1 пункта 7 статьи 18
Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с законодательством Российской Федерации может организовать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
На основании части 1 статьи 22
Устава Астраханской области Губернатор Астраханской области является высшим должностным лицом Астраханской области.
В силу пункта 11 части 1 статьи 23
Устава Астраханской области Губернатор Астраханской области организовывает взаимодействие исполнительных органов государственной власти Астраханской области с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями в соответствии с федеральным законодательством.
Оспаривая Постановление
Губернатора Астраханской области от 29.04.2011 № 154, прокурор указывает, что вопросы регулирования порядка формирования, подготовки и использования кадрового резерва муниципальных образований отнесены федеральным законодательством к исключительной компетенции органов местного самоуправления, и действующее федеральное законодательство не наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по созданию кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы. По этим основаниям возложение на государственные органы Астраханской области обязанностей по организации работы с резервом кадров, формированию резерва кадров, формированию проектов состава резерва по высшей группе должностей муниципальной службы городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения не входит в компетенцию высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Суд не может согласиться с доводами прокурора по следующим основаниям.
В соответствии со статьей 33
Федерального закона РФ "О муниципальной службе" в муниципальных образованиях в соответствии с муниципальными правовыми актами может создаваться кадровый резерв для замещения вакантных должностей муниципальной службы.
Оспариваемое прокурором постановление
Губернатора Астраханской области не затрагивает правоотношения в сфере создания кадрового резерва на муниципальной службе в рамках Федерального закона
"О муниципальной службе в Российской Федерации", поскольку урегулированные в оспариваемом нормативном акте вопросы формирования и использования резерва управленческих кадров не относятся к вопросам формирования, подготовки и использования кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы.
Предусмотренная Федеральным законом
"О муниципальной службе в Российской Федерации" возможность создания кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы не означает запрета на создание на уровне субъекта Российской Федерации при реализации полномочий по организации взаимодействия органов исполнительной власти области с федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления порядка формирования и использования резерва управленческих кадров.
Согласно пункту 2 статьи 23
Устава Астраханской области Губернатор Астраханской области в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения, подлежащие обязательному исполнению на территории Астраханской области.
Порядок
формирования, подготовки и использования резерва управленческих кадров Астраханской области, определяя последовательность действий по формированию, подготовке резерва управленческих кадров Астраханской области и использованию при замещении вакантных целевых должностей, утвержден в целях реализации поручений Президента Российской Федерации по итогам совещания по формированию резерва управленческих кадров 23 июля 2008 года, отраслевой целевой программы
"Подготовка и переподготовка резерва управленческих кадров Астраханской области (2010 - 2015 годы).
В соответствии с пунктом 1.2
Порядка резерв кадров представляет собой специально сформированную и подготовленную группу специалистов, потенциально способных к замещению должностей заместителей председателя Правительства Астраханской области, министров, заместителей министров, руководителей, заместителей руководителей служб, агентств Астраханской области, руководителей государственных учреждений Астраханской области, организаций с участием Астраханской области, высшей группы должностей муниципальной службы городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения.
Координацию деятельности исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления муниципальных образований Астраханской области по организации работы с резервом кадров осуществляет комиссия при Губернаторе Астраханской области по формированию и подготовке резерва управленческих кадров, положение и состав которой утверждаются постановлением Губернатора Астраханской области (пункт 1.3)
.
В соответствии с пунктом 1.4
Порядка уполномоченным исполнительным органом государственной власти Астраханской области по работе с резервами кадров является администрация Губернатора Астраханской области.
Пунктом 1.5
Порядка определены подразделения, обеспечивающие организацию работы с резервом кадров по различным группам должностей.
В частности, по высшей группе должностей муниципальной службы городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения организацию работы с резервом кадров обеспечивает управление по взаимодействию с органами местного самоуправления администрации Губернатора Астраханской области (пункт 1.5)
.
Формирование резерва кадров по группам должностей муниципальных служащих высшей группы должностей муниципальной службы городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения курирует управление по взаимодействию с органами местного самоуправления администрации Губернатора Астраханской области (пункт 3.1
Порядка).
В соответствии со статьей 6
Закона Астраханской области от 02.02.2005 № 2/2005-ОЗ "О системе исполнительных органов государственной власти Астраханской области", Положением
об администрации Губернатора Астраханской области, утвержденном Постановлением Губернатора Астраханской области от 15.02.2005 № 93 администрация Губернатора Астраханской области является исполнительным органом государственной власти Астраханской области, обеспечивающим деятельность Губернатора Астраханской области и Правительства Астраханской области.
В целях обеспечения деятельности Губернатора области администрация Губернатора Астраханской области осуществляет функции по формированию и подготовке резерва управленческих кадров области, координации работы кадровых подразделений исполнительных органов государственной власти области по формированию кадрового резерва. При реализации возложенных на нее функций взаимодействует с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти области, исполнительными органами государственной власти области, органами местного самоуправления.
В соответствии с пунктом 1.1
Постановления Губернатора Астраханской области от 10.02.2009 № 49 "Об управлении по взаимодействию с органами местного самоуправления администрации Губернатора Астраханской области" структурным подразделением администрации Губернатора Астраханской области, одной из основных задач которого является организация взаимодействия Губернатора Астраханской области и Правительства Астраханской области с органами местного самоуправления Астраханской области, является управление по взаимодействию с органами местного самоуправления администрации Губернатора Астраханской области.
Анализ оспариваемого прокурором Порядка формирования, подготовки и использования резерва управленческих кадров Астраханской области, утвержденного Постановлением
Губернатора Астраханской области от 29.04.2011 № 154, свидетельствует о том, что названные положения Порядка
приняты Губернатором Астраханской области в рамках реализации своих полномочий по организации взаимодействия органов исполнительной власти области с федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, предоставленные подпунктом д. 1 пункта 7 статьи 18
Федерального закона № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Учитывая изложенное, нельзя признать правильным и довод прокурора о том, что оспариваемый Порядок формирования, подготовки и использования резерва управленческих кадров Астраханской области носит характер императивных предписаний, которые не могут быть даны высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, поскольку в соответствии с пунктом 2
Постановления Губернатора Астраханской области от 29.04.2011 № 154 органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов при формировании, подготовке и использовании резерва управленческих кадров рекомендовано руководствоваться оспариваемым Порядком, не предписывая его осуществление.
Об этом свидетельствуют и положения пунктов 4.2
, 4.5
Порядка, которые предусматривают, что подготовка резерва кадров на замещение должностей муниципальных служащих высшей группы должностей муниципальной службы городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения, повышение квалификации и профессиональная переподготовка высшей группы должностей муниципальной службы городского округа, муниципального района, городского, сельского поселения осуществляются комиссиями муниципальных районов и городских округов по формированию и подготовке резерва кадров, по предложениям которых в соответствии с пунктом 3.13
Порядка управлением по взаимодействию с органами местного самоуправления администрации Губернатора Астраханской области формируется проект состава резерва по высшей группе должностей муниципальной службы городского округа, муниципального района, городского и сельского поселения.
Указанное обстоятельство также подтверждает факт отсутствия у оспариваемого постановления Губернатора Астраханской области признака коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом "д" пункта 3
Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов ("принятие нормативного правового акта за пределами компетенции"), утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96.
Предмет правового регулирования оспариваемого постановления имеет целевую направленность, касается организации действий по формированию, подготовке и использованию резерва управленческих кадров Астраханской области и не содержит каких-либо норм, наличие которых свидетельствует о вмешательстве в деятельность органов местного самоуправления, принят Губернатором Астраханской области в соответствии с предоставленной ему законом компетенцией и с соблюдением требований федерального законодательства.
Согласно части 1 статьи 253
ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
При указанных обстоятельствах оснований для признания противоречащими федеральному законодательству и недействующими пунктов 1.4
, 1.5
, 3.1
, 3.13
Порядка формирования, подготовки и использования резерва управленческих кадров Астраханской области, утвержденного Постановлением Губернатора Астраханской области от 29.04.2011 № 154, не имеется, в связи с чем заявление удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь ст.ст. 194
- 199
, ст. 253
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Астраханский областной суд
решил:
В удовлетворении заявления прокурора Астраханской области об оспаривании в части и признании недействующими пунктов 1.4
, 1.5
, 3.1
, 3.13
Порядка формирования, подготовки и использования резерва управленческих кадров Астраханской области, утвержденного Постановлением Губернатора Астраханской области от 29.04.2011 № 154, отказать.
Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в течение 10 дней через Астраханский областной суд.
