АСТРАХАНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 18 января 2011 г. по делу № 3-3/11
от 18 января 2011 года Астраханский областной суд в составе:
председательствующего судьи Лавровой С.Е.
при секретаре Токсамбаевой Э.Х.,
с участием прокуроров Егоровой И.Ю., Александрова Ю.Б.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело № 3-3/11 по заявлению прокурора Астраханской области об оспаривании Постановления
Правительства Астраханской области № 329-П от 29 июля 2010 года "О внесении изменений в постановление Правительства Астраханской области от 27 декабря 2007 года № 570-П"
установил:
прокурор Астраханской области обратился в Астраханский областной суд с указанными выше требованиями, мотивируя свои требования тем, что опубликованным 5 августа 2010 года в газете "Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области" № 34 Постановлением
Правительства Астраханской области от 29 июля 2010 года № 329-П "О внесении изменений в постановление Правительства Астраханской области от 27 декабря 2007 года № 570-П" утвержден Порядок
предоставления ежемесячной денежной выплаты гражданам, участвующим в защите Государственной границы Российской Федерации на территории Астраханской области в составе добровольных дружин, который противоречит федеральному законодательству по следующим основаниям.
Статья 71
Конституции Российской Федерации относит полномочия по защите государственной границы к ведению Российской Федерации. Согласно статье 38
Федерального закона от 1 апреля 1993 года № 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" граждане участвуют на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории в составе общественных объединений, добровольных народных дружин, в качестве внештатных сотрудников пограничных органов и в иных формах. Порядок
привлечения граждан к защите Государственной границы определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 года № 339.
В соответствии со статьей 85
Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия нормативных правовых актов при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам их ведения, совместного ведения и при осуществлении переданных полномочий Российской Федерации.
Поскольку вопрос определения порядка привлечения граждан к защите Государственной границы Российской Федерации, в том числе и порядка производства им денежных выплат, не относится к компетенции Правительства Астраханской области, просил признать Постановление
Правительства Астраханской области от 29 июля 2010 года № 329-П "О внесении изменений в постановление Правительства Астраханской области от 27 декабря 2007 года № 570-П" противоречащим закону и не подлежащим применению с момента принятия.
В судебном заседании прокуроры А.Ю.Б. и Е.И.Ю. изменили заявленные требования, просили признать недействующим с момента принятия Постановление
Правительства Астраханской области от 29 июля 2010 года № 329-П "О внесении изменений в постановление Правительства Астраханской области от 27 декабря 2007 года № 570-П" в части п. 1.1
, 1.2
, 1.3
в части слов: "а также в защите Государственной границы Российской Федерации", п.п. 1.4
, 1.5
, 1.6
в части слов: "а также гражданам, участвующим в защите Государственной границы Российской Федерации на территории Астраханской области в составе добровольных народных дружин при пограничных отделах, отделениях, подразделениях Пограничного контроля пограничного подразделения", п. 1.7
в части слов: "и защите Государственной границы Российской Федерации на территории Астраханской области", как противоречащие Федеральному закону
от 1 апреля 1993 года № 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации", Бюджетному кодексу
Российской Федерации.
Представители Правительства Астраханской области Н.З.Д. и М.Е.И. возражали против удовлетворения заявления, полагая, что оспариваемое постановление принято Правительством Астраханской области в пределах своей компетенции, поскольку вопрос предоставления ежемесячной денежной выплаты гражданам, участвующим в обеспечении правопорядка и общественной безопасности, а также в защите Государственной границы Российской Федерации на территории Астраханской области в составе добровольных дружин, не связан, с порядком привлечения граждан к защите Государственной границы, а представляет собой дополнительную меру социальной поддержки со стороны Астраханской области и входит в компетенцию Правительства, поскольку пунктом "ж" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации социальная защита находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и в силу статьи 26.3.1
Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Представитель заинтересованного лица министерства юстиции Российской Федерации по Астраханской области С.В.П. полагала заявление необоснованным, поскольку оспариваемое постановление основано на требовании федерального законодательства.
Выслушав объяснения прокурора, представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, Астраханский областной суд приходит к следующему.
Защита Государственной границы как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий.
В соответствии с пунктом "н" статьи 71
Конституции Российской Федерации определение статуса и защита государственной границы находятся в исключительном ведении Российской Федерации.
Согласно частям 1
и 2 статьи 76
Конституции Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, а по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Частью 5 статьи 76
Конституции Российской Федерации установлено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частью 1
и частью 2
указанной статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Согласно статье 4
Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года № 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" законодательство о Государственной границе основывается на Конституции
Российской Федерации, а также на международных договорах Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой области, кроме создания условий для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы, отнесено принятие законов и иных нормативных актов в пределах, установленных настоящим Законом, в целях создания условий для защиты государственной границы уполномоченным на то законом войскам и органам (статья 29
Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации").
В соответствии со статьей 38
Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" граждане могут участвовать на добровольных началах в защите государственной границы Российской Федерации, как правило, в составе добровольных народных дружин по защите государственной границы Российской Федерации в качестве внештатных сотрудников пограничных органов и в иных формах.
Порядок привлечения граждан к защите Государственной границы определяется Правительством Российской Федерации.
Социальная поддержка военнослужащих и других граждан, непосредственно участвующих в защите Государственной границы, в силу статьи 41
Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации", гарантируется законодательством Российской Федерации.
Постановлением
Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 года № 339 утвержден Порядок привлечения граждан к защите государственной границы Российской Федерации, согласно пункту 13 которого члены народных дружин и внештатные сотрудники, активно участвующие в защите государственной границы Российской Федерации, могут быть поощрены, в том числе путем объявления благодарности, награждения грамотой, выдачи подарка или денежной премии.
За особые заслуги в защите государственной границы Российской Федерации и проявленные при этом мужество и героизм члены народных дружин и внештатные сотрудники в установленном порядке представляются к награждению государственными наградами Российской Федерации.
Обеспечение защиты Государственной границы является расходным обязательством Российской Федерации (статья 44
Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации").
Таким образом, федеральным законодательством к компетенции субъектов Российской Федерации в сфере общественных отношений, входящих в предмет ведения Российской Федерации, регулируемых Законом Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации", отнесено принятие законов и иных нормативных актов лишь в пределах, установленных настоящим Законом, в целях создания условий для защиты государственной границы уполномоченным на то законом войскам и органам (статья 29)
.
Федеральным законом не предоставлено субъектам Российской Федерации законодательной компетенции в этой области, нормативные правовые акты могут быть приняты субъектом Российской Федерации только в рамках компетенции, уже разграниченной федеральным законом, осуществляя правовое регулирование общественных отношений, связанных с реализацией своей компетенции, определенной федеральным законом.
Судом установлено, что в целях укрепления правопорядка и профилактики правонарушений по месту жительства граждан, улучшения взаимодействия правоохранительных органов с населением и обеспечения комплексного подхода к охране общественного порядка на территории Астраханской области Постановлением Правительства Астраханской области от 27 декабря 2007 года № 570-П утвержден Порядок
предоставления ежемесячной денежной выплаты лицам, участвующим в обеспечении правопорядка и общественной безопасности.
Постановление принято в соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации, пунктом "а" части 2 статьи 21
Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пунктом 2 части 1 статьи 10
Устава Астраханской области", согласно которым в совместном ведении Российской Федерации и Астраханской области находится обеспечение общественной безопасности.
Действие указанного постановления распространено на лиц, участвующих в защите Государственной границы Российской Федерации на территории Астраханской области в составе добровольных народных дружин, на основании Постановления
Правительства Астраханской области от 29 июля 2010 года № 329-П "О внесении изменений в постановление Правительства Астраханской области от 27 декабря 2007 года № 570-П", опубликованного 5 августа 2010 года в газете "Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской области" № 34, принятого в соответствии с Постановлением
Губернатора Астраханской области от 16 сентября 2008 года № 478 "О привлечении граждан к защите Государственной границы Российской Федерации на территории Астраханской области".
Порядок
определяет условия предоставления ежемесячной денежной выплаты гражданам, принимающим добровольное участие в обеспечении правопорядка и общественной безопасности в составе добровольных народных дружин в охране общественного порядка на территории муниципальных образований Астраханской области, а также гражданам, участвующим в защите Государственной границы Российской Федерации на территории Астраханской области в составе добровольных народных дружин при пограничных отделах, отделениях, подразделениях пограничного контроля пограничного управления.
Согласно установленному Порядку
за счет средств бюджета Астраханской области гражданам, участвующим не менее 3 раз в месяц согласно графику дежурств в защите Государственной границы Российской Федерации на территории Астраханской области в составе добровольных народных дружин при пограничных отделах, отделениях, подразделениях пограничного контроля пограничного управления предоставляется ежемесячная денежная выплата в размере 300 рублей, при обращении с заявлением в установленной форме в структурные подразделения министерства социального развития и труда Астраханской области по месту нахождения добровольной народной дружины и приложением документа штаба добровольных народных дружин, подтверждающего участие получателя в защите Государственной границы Российской Федерации на территории Астраханской области, а также заверенной копии решения о приеме получателя в состав добровольной народной дружины. Штаб добровольной народной дружины в 3-дневный срок сообщает в территориальные органы министерства о наступлении обстоятельств, влекущих прекращение выплаты. В случае несоблюдения получателем графика дежурств выплата приостанавливается с 1-го числа месяца, следующего за месяцем, в котором произошло нарушение, и возобновляется с 1-го числа месяца, следующего за месяцем устранения обстоятельств, повлекших приостановление выплаты.
Доводы представителей Правительства Астраханской области о том, что согласно статье 72
Конституции Российской Федерации, абзацу 6 пункта 1 статьи 85
Бюджетного кодекса Российской Федерации отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. А также, что Порядок
предоставления ежемесячной денежной выплаты гражданам, участвующим в защите Государственной границы Российской Федерации на территории Астраханской области в составе добровольных дружин, утвержденный Постановлением Правительства Астраханской области от 27 декабря 2007 года № 570-П (в редакции Постановлений
Правительства Астраханской области от 25 декабря 2009 года № 682-П, от 29 июля 2010 года № 329-П) не связан, с порядком привлечения граждан к защите Государственной границы, а представляет лишь дополнительную меру социальной поддержки со стороны субъекта Российской Федерации - Астраханской области гражданам, участвующим в защите Государственной границы Российской Федерации на территории Астраханской области, основаны на неправильном толковании норм действующего законодательства.
Устанавливая порядок предоставления ежемесячной денежной выплаты гражданам, участвующим в защите Государственной границы Российской Федерации на территории Астраханской области в составе добровольных народных дружин, Правительство Астраханской области вышло за пределы своей компетенции, поскольку исходя из текста оспариваемого постановления, с учетом положений части 2 статьи 7
, статьи 39
, пункта "ж" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации, установление оплаты за добровольное участие граждан в защите Государственной границы Российской Федерации в составе добровольных народных дружин при пограничных отделах, отделениях, подразделениях пограничного контроля пограничного управления не может быть отнесено к социальной защите, включая социальное обеспечение.
Установление различных мер социальной защиты определенной категории граждан относится к регулированию данных отношений и в соответствии с пунктом "в" статьи 71
Конституции Российской Федерации находится не в совместном ведении, а в ведении Российской Федерации.
В силу статьи 26.3
Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2
этой статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами.
Конституционное разграничение полномочий конкретизировано федеральным законом "О Государственной границе Российской Федерации", согласно которому к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в этой области, отнесено принятие законов и иных нормативных актов в пределах, установленных настоящим Законом, в целях создания условий для защиты государственной границы уполномоченным на то законом войскам и органам (статья 29)
, а порядок привлечения граждан к защите Государственной границы определен Правительством Российской Федерации, которое установило меры поощрения членам народных дружин и внештатным сотрудникам, активно участвующим в защите государственной границы Российской Федерации.
Таким образом, решение вопроса определения и порядка предоставления мер социальной защиты указанным гражданам не отнесено к ведению субъектов РФ и регулирование данных отношений выходит за пределы компетенции Правительства Астраханской области, поэтому ссылка на статью 26.3.1
Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" несостоятельна.
Согласно пункту 6 статьи 85
Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъекта Федерации не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
В пункте 2 статьи 26.3
Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", содержится исчерпывающий перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
В указанном перечне отсутствует полномочие субъекта Российской Федерации по регулированию вопроса о порядке предоставления ежемесячной денежной выплаты гражданам, участвующим в защите Государственной границы Российской Федерации в составе добровольных дружин.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу об обоснованности заявленных прокурором требований.
Согласно части 2 статьи 253
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Руководствуясь статьями 194
- 199
, 251
- 253
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Астраханский областной суд
решил:
заявление прокурора Астраханской области об оспаривании Постановления Правительства Астраханской области № 329-П от 29 июля 2010 года "О внесении изменений в постановление Правительства Астраханской области от 27 декабря 2007 года № 570-П" удовлетворить.
Признать недействующим с момента принятия Постановление Правительства Астраханской области от 29 июля 2010 года № 329-П "О внесении изменений в постановление Правительства Астраханской области от 27 декабря 2007 года № 570-П" в части п. 1.1
, 1.2
, 1.3
в части слов: "а также в защите Государственной границы Российской Федерации", п.п. 1.4
, 1.5
, 1.6
в части слов: "а также гражданам, участвующим в защите Государственной границы Российской Федерации на территории Астраханской области в составе добровольных народных дружин при пограничных отделах, отделениях, подразделениях Пограничного контроля пограничного подразделения", п. 1.7
в части слов: "и защите Государственной границы Российской Федерации на территории Астраханской области", как противоречащие ст. 71
Конституции Российской Федерации, Федеральному закону
от 1 апреля 1993 года № 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации", Бюджетному кодексу
Российской Федерации.
Решение может быть обжаловано в Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в течение 10 дней со дня его вынесения в окончательной форме.
