ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 18 апреля 2012 г. № 983
О ДОКЛАДЕ О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В ЯМАЛО-НЕНЕЦКОМ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ В 2011 ГОДУ
Рассмотрев представленный Председателем Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа С.Н.Харючи Доклад о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе в 2011 году (далее - Доклад 2011 года) и руководствуясь частью 3 статьи 24
Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа, Законодательное Собрание Ямало-Ненецкого автономного округа постановляет:
1. Одобрить основные положения Доклада
2011 года.
2. Считать, что в Докладе
2011 года системно оценивается состояние законодательного обеспечения основных направлений внутренней политики Ямало-Ненецкого автономного округа и определяются перспективы совершенствования законодательства и правоприменительной практики в соответствующих сферах общественных отношений.
3. Представить Доклад
2011 года Губернатору Ямало-Ненецкого автономного округа.
4. Направить Доклад
2011 года председателям палат Федерального Собрания Российской Федерации, полномочному представителю Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в Правительство Ямало-Ненецкого автономного округа, Главному федеральному инспектору по Ямало-Ненецкому автономному округу аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе, в Суд Ямало-Ненецкого автономного округа, Прокуратуру Ямало-Ненецкого автономного округа, Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Ямало-Ненецкому автономному округу, Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Ямало-Ненецкому автономному округу, главам муниципальных образований и в представительные органы муниципальных образований в Ямало-Ненецком автономном округе, в Избирательную комиссию Ямало-Ненецкого автономного округа, Счетную палату Ямало-Ненецкого автономного округа, Торгово-промышленную палату Ямало-Ненецкого автономного округа, Общественную палату Ямало-Ненецкого автономного округа.
5. Комитетам и депутатам Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа использовать выводы и рекомендации Доклада
2011 года при осуществлении своей деятельности по правовому мониторингу и реализации полномочий Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа.
6. Опубликовать Доклад
2011 года в официальном издании Законодательного Собрания Ямало-Ненецкого автономного округа.
7. Направить данное Постановление для официального опубликования.
8. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель Законодательного Собрания
Ямало-Ненецкого автономного округа
С.Н.ХАРЮЧИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ
ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
ДОКЛАД
О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В ЯМАЛО-НЕНЕЦКОМ АВТОНОМНОМ ОКРУГЕ В 2011 ГОДУ
Салехард, 2012
ПРЕДИСЛОВИЕ
Ежегодные доклады о состоянии законодательства в Ямало-Ненецком автономном округе (далее - автономный округ) стали традиционной формой анализа оснований и результатов законотворческой деятельности в регионе. Они позволяют оценить степень и качество реализации правотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в рамках действующей модели российского федерализма.
Дееспособность и эффективность работы региональных органов государственной власти в значительной степени определяется системой разделения полномочий между уровнями власти и возможностями их фактического исполнения, а также соответствием этих правовых и бюджетно-финансовых основ публичного управления объективным потребностям социально-экономического развития региона.
Доклады о состоянии законодательства в регионе создают условия для выявления взаимосвязи между содержанием правотворческой деятельности и ее социально-экономическими результатами за счет выполнения ряда общественно значимых функций:
1) актуализации общих целей, приоритетов, задач в деятельности различных органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников отношений: институтов гражданского общества, бизнес-сообщества, граждан;
2) определения общих правовых контуров механизмов управления социально-экономическими процессами в условиях разделения компетенций по созданию и поддержанию этих механизмов между различными органами власти;
3) компенсации отдельных ведомственных ограничений различных органов власти, обусловленных природой и компетенциями этих органов, и осмысления общественно значимых явлений в межведомственном формате;
4) фиксации обратной связи между процессом реализации различными органами власти своих правотворческих компетенций и социально-экономическими результатами этой деятельности.
Следует отметить, что автономный округ - это один из первых субъектов Российской Федерации (далее - РФ), который оценил необходимость анализа результатов собственного правотворчества и начал использовать подготовку докладов о состоянии регионального законодательства в качестве одного из инструментов публичного управления.
Состояние законодательства в автономном округе становится предметом анализа уже пятый раз. Поскольку настоящий доклад является отчасти "юбилейным", представляется уместным зафиксировать те отправные точки анализа, которые традиционно используются в докладах о состоянии законодательства автономного округа для определения места и роли регионального законодательства в развитии региона и фактически являются неотъемлемой частью его стратегии правового развития:
1. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Это предполагает практическое применение широкого инструментария соучастия субъектов РФ в отправлении государственной власти в русле общенациональных приоритетов социально-экономического и политического развития.
2. Субъектам РФ предоставляются права на осуществление самостоятельного правового регулирования тех областей жизни и деятельности общества, планомерное и гармоничное развитие которых невозможно без учета исторических, культурных, национальных, географических, климатических и иных особенностей конкретных территорий. На практике это реализуется, в первую очередь, на основе осуществления на уровне субъектов Федерации самостоятельного законодательного регулирования вопросов, отнесенных к их ведению.
3. Региональное правотворчество предполагает определенную субординационность по отношению к федеральному с целью достижения единства правового пространства на территории всей страны и обеспечения ее целостности, а также единого государственного механизма, работающего на основе понятных для всех основных началах и императивных идеях для достижения постоянного прогресса нашего общества.
1) переходом к трехлетнему периоду бюджетного планирования (например, Закон
автономного округа от 23.12.2011 № 157-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере социальной поддержки и социального обслуживания населения Ямало-Ненецкого автономного округа");
2) заменой единого социального налога страховыми взносами во внебюджетные фонды (например, Закон
автономного округа от 01.07.2011 № 81-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа");
3) уточнением оснований, нормативов или механизма индексации расходов на осуществление выплат (например, Закон
автономного округа от 28.02.2011 № 11-ЗАО "О внесении изменений в Закон Ямало-Ненецкого автономного округа "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по социальной поддержке и социальному обслуживанию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей").
4. Своевременное прекращение передачи отдельных государственных полномочий в связи с изменениями системы разделения полномочий в публичном управлении (приняты три окружных закона о прекращении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий - Законы автономного округа от 02.11.2011 № 121-ЗАО
, от 02.11.2011 № 120-ЗАО
, от 02.11.2011 № 119-ЗАО
).
К числу других важных итогов развития законодательства можно отнести:
1) формирование правовой модели эффективного управления налоговыми льготами, которая сложилась в результате вносимых в 2011 году изменений в Закон
автономного округа от 25.09.2008 № 77-ЗАО "Об установлении пониженной ставки налога на прибыль организаций отдельным категориям налогоплательщиков";
2) существенное расширение границ правового регулирования в отношении тех сфер экономической деятельности, которая обеспечивает производство продукции (товаров, работ, услуг) для населения.
Анализ системных итогов и тенденций развития законодательства позволяет обеспечить своевременное выявление ресурсов оптимизации законодательства и скорректировать текущие планы законопроектных работ органов государственной власти автономного округа для решения ближайшей "оптимизационной задачи". Ближайшая управленческая задача связана с началом бюджетного процесса 2013 года и заключается в следующем: как в условиях ограниченности бюджетных ресурсов обеспечить максимально емкие социально-экономические результаты. Один из возможных ответов: используя итоги оценки законодательства для повышения результативности публичной управленческой деятельности.
Представляется, что правовое закрепление взаимосвязи между качеством законодательства, эффективностью публичного управления и результатами регулирующего воздействия законодательства может являться предметом деятельности Законодательного Собрания автономного округа как законодательного органа государственной власти субъекта РФ. Именно законодательный орган государственной власти региона определяет в силу своей природы и компетенции контуры правовой стратегии развития региона, а также обеспечивает трансформацию результатов выполнения собственных представительных и контрольных функций в качество и тенденции развития регионального законодательства.
Очевидно, что понимание роли и места законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации в процессах социально-экономического развития региона, а также создание целостного контура стратегии правового развития автономного округа делают все более актуальным вопрос о необходимости принятия окружного закона, определяющего статус, управленческие функции и иные существенные характеристики регионального парламента как одного из субъектов публичного управления.
Глава 4. ОБЩАЯ ОЦЕНКА КАЧЕСТВА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
И РЕКОМЕНДАЦИИ СУБЪЕКТАМ ПРАВОТВОРЧЕСТВА
ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА
1. Оценка качества законодательства автономного округа как системы нормативных правовых актов
Показателями качества законодательства как системы нормативных актов являются:
1) системность законодательства;
2) полнота законодательства;
3) внутренняя согласованность законодательства;
4) наличие системы мер, направленных на выявление потребностей населения региона в законодательном регулировании (изменении условий регулирования), мер, обеспечивающих устойчивую связь между изменениями в законодательстве и задачами социально-экономического развития региона, эффективность такой системы;
5) оперативность отражения в законодательстве изменений в общественных отношениях и в федеральном законодательстве.
На качество системы законодательства влияют следующие факторы:
1) уровень нормативно-правового обеспечения правотворческой деятельности в регионе;
2) состояние планирования и координации правотворческой деятельности в регионе;
3) качество экспертизы проектов нормативных правовых актов и принятых нормативных правовых актов, а также научно-методическое обеспечение правотворческой деятельности в целом.
Несмотря на очевидные достижения в формировании окружного законодательства, все же нет оснований для вывода о том, что достигнут необходимый уровень системности. Анализ действующей системы законодательства автономного округа и изменений, внесенных в законодательство в течение 2011 года, показывает, что система стала громоздкой. Стабильное увеличение законодательного массива без надлежащей систематизации снижает его действенность, не всегда является оправданным и требует уточнения принципов правотворческой деятельности.
Выводы о полноте законодательства автономного округа являются разноплановыми. С одной стороны, некоторые отрасли законодательства подвергнуты чрезмерному вниманию законодателей, и можно констатировать некоторую "зарегулированность" отношений, иногда проявляющуюся и в том, что нарушаются пределы правотворческой компетенции. С другой стороны, отдельные отрасли остаются без должного внимания.
Важным направлением деятельности Законодательного Собрания автономного округа должна стать систематизация законодательства автономного округа. Необходимо заменить десятки разрозненных законов однородной тематики на несколько крупных систематизированных законов. Одной из отраслей законодательства, остро нуждающейся в специальном анализе, систематизации и кардинальном обновлении, является законодательство автономного округа об оплате труда.
Предметная структурированность законодательства автономного округа, которая предопределена его правотворческими полномочиями как субъекта РФ, также вызывает вопросы. Важное значение для анализа и формирования стратегии развития законодательства автономного округа имеет вопрос о структуре окружного законодательства. В настоящее время в автономном округе она не применяется. Поэтому для первичной обработки и систематизации законодательного массива 2011 года применялся Классификатор
правовых актов (Указ Президента Российской Федерации от 15.03.2000 № 511). Структура законодательства должна строиться на основе единого классификатора
, так как правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней составляют единую систему нормативных правовых актов. Так, первичная систематизация на основе Классификатора
правовых актов выявила и первые системные проблемы: у ряда законов автономного округа отсутствовали индивидуальные отличительные признаки, позволяющие точно определить их место в структуре законодательства. В частности, обращали на себя внимание абсолютно идентичные названия законов, например, "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа" (Законы автономного округа от 05.04.2011 № 25-ЗАО
, от 02.11.2011 № 122-ЗАО
); "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере государственной гражданской службы" (Законы автономного округа от 30.09.2011 № 97-ЗАО
, от 30.09.2011 № 109-ЗАО
, от 25.11.2011 № 138-ЗАО
) и др.
Вопрос о соответствии структуры законодательства Классификатору
правовых актов имеет методологическое значение и требует разрешения. В частности, рекомендуется на основе Классификатора
правовых актов разработать собственную структуру законодательства Ямало-Ненецкого автономного округа, которую надлежит использовать, в том числе для планирования и координации правотворческой деятельности. При этом именно планирование и координация правотворческой деятельности должны сыграть положительную роль в создании стройной непротиворечивой системы окружного законодательства.
Статьей 30
Закона автономного округа от 06.04.2006 № 13-ЗАО "О правотворчестве" предусмотрено две формы планирования правотворческой деятельности: текущее и перспективное. Сегодня существенным недостатком планирования законодательной деятельности является то, что принципы формирования текущих планов законопроектных работ не определены, критерии для разработки планов законопроектных работ отсутствуют. При этом в автономном округе принят и действует такой программный документ, как Стратегия
социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года (постановление Законодательного Собрания автономного округа от 14.12.2011 № 839), для реализации которой, безусловно, требуется план мероприятий по подготовке ее законодательного обеспечения.
На основании изложенного выше для совершенствования планирования и координации правотворческой деятельности рекомендуется:
1) разработать научно-методическую базу для планирования законодательной деятельности;
2) разработать и принять перспективный план законопроектных работ, учитывающий результаты научного исследования системы законодательства автономного округа и данных мониторинга правового пространства в автономном округе, а также задачи, поставленные в Стратегии
социально-экономического развития Ямало-Ненецкого автономного округа до 2020 года и иных программных документах автономного округа;
3) проводить научную экспертизу текущих и перспективных планов законопроектных работ;
4) заслушивать отчеты о выполнении планов законопроектных работ и анализировать их исполнение.
2. Оценка качества отдельных нормативных правовых актов, составляющих законодательство автономного округа
Качество законодательства определяется не только состоянием системы нормативных правовых актов, но качеством каждого нормативного правового акта, составляющего законодательство.
Качество нормативного правового акта - это степень его соответствия следующим основным требованиям:
1) нормативный акт должен регулировать отношения, которые по своему характеру могут быть подвергнуты правовому регулированию и нуждаются в нем;
2) нормативный акт должен регулировать отношения, относящиеся к правотворческим полномочиям субъекта РФ;
3) нормативный акт должен иметь необходимые системные связи с федеральным и региональным законодательством;
4) нормативный акт должен обеспечивать в совокупности с другими актами необходимую степень системности, полноты и детализации правового регулирования соответствующих отношений;
5) нормативный акт должен предусматривать финансовые, организационные, правовые и иные средства обеспечения (механизм реализации) содержащихся в нем нормативных положений.
Оценка отдельных нормативных правовых актов, составляющих законодательство автономного округа, показывает, что на качество их подготовки влияют как положительные, так и отрицательные аспекты.
К числу положительных примеров можно отнести:
1) Законы автономного округа от 25.11.2011 № 135-ЗАО
"О создании благоприятных условий для образования и деятельности товариществ собственников жилья в Ямало-Ненецком автономном округе" и от 25.11.2011 № 129-ЗАО
"О видах деятельности некоммерческих организаций для признания их социально ориентированными в Ямало-Ненецком автономном округе". Законы лаконичны, не содержат излишних декларативных норм, соответствуют задачам, поставленным в программных документах региона, отражают региональные особенности, предлагают эффективные способы мотивирования гражданской и деловой активности;
2) Закон
автономного округа от 25.09.2008 № 77-ЗАО "Об установлении пониженной ставки налога на прибыль организаций отдельным категориям налогоплательщиков". В результате неоднократного внесения в него изменений в 2011 году в нем зафиксирована почти оптимальная модель управления льготами. Представляется перспективным распространить этот опыт на все налоговые законы.
Отрицательные аспекты, воздействующие на качество правовых актов и выявленные в результате анализа изменений окружного законодательства за 2011 год, связаны с применением нерационального подхода к форме или содержанию отдельных нормативных правовых актов, законодательный массив пополняется следующими свойствами:
1) недолговечность или необоснованность внесенных изменений. Так, Законом
автономного округа от 25.11.2011 № 128-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа" вводится новый вид административного правонарушения, который через месяц отменен Законом
автономного округа от 23.12.2011 № 169-ЗАО "О внесении изменений в некоторые законы Ямало-Ненецкого автономного округа в сфере ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа". Аналогичная проблема отмечена и в отношении изменения норматива отчислений в бюджеты муниципальных районов и городских округов по налогу на доходы физических лиц (Законы автономного округа от 25.11.2011 № 124-ЗАО
, от 23.12.2011 № 149-ЗАО
);
2) отсутствие "связанных" правовых актов. Например, Закон
автономного округа от 20.12.2004 № 119-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по социальной поддержке и социальному обслуживанию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (изменен Законами автономного округа от 28.02.2011 № 11-ЗАО
, от 23.12.2011 № 168-ЗАО
) выполняет функцию базового закона, фактически таковым не являясь. Хотя Закон
и не устанавливает бланкетных норм, но предполагает наличие иных нормативных актов, регулирующих порядок и условия осуществления выплат приемным семьям и опекунам. При этом Закон
о наделении полномочий выполняет одновременно две функции, не обозначая это ни в наименовании, ни в предмете регулирования, в отличие, например, от Закона
автономного округа от 23.12.2011 № 165-ЗАО;
3) множественность вносимых изменений. Внесение до пяти изменений в один и тот же закон в течение одного года становится распространенным явлением. Так, например, в приложение
к Закону автономного округа от 27.06.2008 № 58-ЗАО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ямало-Ненецкого автономного округа по определению перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях" за один год трижды вносились изменения. В Закон
автономного округа от 27.11.2003 № 56-ЗАО "О налоге на имущество организаций" изменения в 2011 году внесены пять раз.
Также отрицательно сказывается на качестве нормативных правовых актов отсутствие системы социально-экономической экспертизы, при принятии правовых актов долгосрочные результаты и социально-экономические последствия не оцениваются. Правовой акт начинает обслуживать решение текущих управленческих и правовых задач, устойчивая взаимосвязь с базовыми социально-экономическими процессами не фиксируется.
Проблема усугубляется тем, что в связи с принятием Федерального закона
от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" все проекты нормативных актов, формирующих расходные обязательства и государственные программы субъекта РФ, должны проходить финансово-экономическую экспертизу. Отсутствие в автономном округе нормативно установленных стандартов проведения такой экспертизы может сделать процесс законотворчества малопредсказуемым.
3. Рекомендации субъектам правотворчества автономного округа
Существенная часть рекомендаций субъектам правотворчества уже обозначена выше, поскольку они определяются содержанием выявленных проблем.
В целом, законотворчество автономного округа предлагается совершенствовать в следующих направлениях:
1) обеспечить систематизацию законодательства автономного округа как условие его структурирования и формирования системы критериев качества нормативных актов в различных сферах правового регулирования;
2) внедрить механизмы перспективного планирования правотворческой деятельности как способ повышения эффективности публичного управления в регионе;
3) нормативно установить соответствие основных направлений социально-экономического развития до 2020 года и стратегии правового развития автономного округа;
4) нормативно зафиксировать единый подход к формированию расходных обязательств субъекта РФ, обеспечив последующий анализ, систематизацию и коррекцию законодательства автономного округа в соответствии с критериями бюджетной эффективности;
5) определить единство и особенности различных моделей передачи отдельных государственных полномочий - полномочий органов государственной власти автономного округа по предметам совместного ведения субъекта РФ и Российской Федерации (общий порядок и основания передачи установлены федеральным законодательством) и полномочий по предметам собственного ведения субъекта РФ (общие положения установлены федеральным законодательством);
6) разработать и нормативно закрепить стандарты подготовки финансово-экономических обоснований проектов нормативных правовых актов различного вида;
7) разработать реальный правовой механизм наступления ответственности за ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий.
