ВЕРХОВНЫЙ СУД УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 17 января 2012 года
Верховный Суд Удмуртской Республики в составе:
председательствующего - судьи Гулящих А.В.,
при секретаре судебного заседания Мусаевой В.В.,
с участием:
- представителя заявителя - заместителя Удмуртского природоохранного межрайонного прокурора ФИО 13 О.Л.,
- представителей органа, чье решение оспаривается, - Управления охраны фауны Удмуртской Республики: ФИО 14 Е.Е. (доверенность от 10 января 2012 года сроком на 3 года) и ФИО 15 А.А. (доверенность от 10 января 2012 года сроком на 3 года:
- представителей заинтересованного лица Федерального казенного учреждения "Исправительная колония № 12 Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Удмуртской Республике" (далее - ФКУ "ИК-12 УФСИН по УР") ФИО 16 Е.В. (доверенность от 31 октября 2011 года сроком до 31 декабря 2012 года) и ФИО 17 Р.М. (доверенность от 10 января 2012 года сроком на 3 года),
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Удмуртского природоохранного межрайонного прокурора (далее - прокурор) об оспаривании приказа
Управления охраны фауны Удмуртской Республики от 1 декабря 2010 года № 01-04/65 "Об утверждении Перечня рыбопромысловых участков",
установил:
прокурор обратился в суд с заявлением, в котором просит признать приказ
Управления охраны фауны Удмуртской Республики от 1 декабря 2010 года N№ "Об утверждении Перечня рыбопромысловых участков" противоречащим: статьям 18
, частям 3
, 3.1 статьи 19
, статьям 33.3
, 35
Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"; пункту 2
Правил организации и проведения конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления промышленного рыболовства, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14 апреля 2008 года № 264; подпункту "г" пункта 10
, подпункту "г" пункта 15
Правил оформления, выдачи, регистрации, приостановления действия и аннулирования разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, а также внесения в них изменений, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22 октября 2008 года № 775; постановлению
Правительства РФ от 15 августа 2008 года № 612 "О подготовке и заключении договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов"; постановлению
Правительства РФ от 25 августа 2008 года № 643 "О подготовке и заключению договора пользования водными биологическими ресурсами, которые отнесены к объектам рыболовства и общий допустимый улов которых не устанавливается"; пунктам 3
, 5
Порядка определения границ рыбопромысловых участков, утвержденного приказом Федерального агентства по рыболовству от 22 апреля 2009 года № 338, и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Данные требования прокурором мотивированы тем, что оспариваемый приказ
издан с нарушением порядка
определения границ рыбопромысловых участков, предполагающего участие в определении границ общественных объединений. Представители общественных объединений не были включены в состав
утвержденной постановлением
Правительства Удмуртской Республики от 14 декабря 2009 года № 361 комиссии по определению границ рыбопромысловых участков на территории Удмуртской Республики. Вне рамок данной комиссии Управление также общественные объединения к участию в определении границ рыбопромысловых участков не привлекало. В утвержденный приказом Перечень
рыбопромысловых участков не включены ранее сформированные рыбопромысловые участки и фактически существующие на основании действующих в момент издания оспариваемого приказа
договоров о предоставлении рыбопромысловых участков. Федеральный законодатель не допускает ситуацию, при которой рыбопромысловый участок, предоставленный в установленном порядке
в пользование лицу по договору о предоставлении рыбопромыслового участка, не будет включен в перечень рыбопромысловых участков, утвержденный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и согласованный федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства. В нарушение статей 18
и 26
Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" из территории рыбопромыслового участка, расположенного на Воткинском водохранилище в пределах административных границ Воткинского района, предоставленного ООО "<данные изъяты>", выделен участок общего пользования, прилегающий к д. Галево длиной 1500 м и шириной 500 м. Содержание оспариваемого приказа
является неопределенным, вызывающим неоднозначное толкование, поскольку в утвержденных приказах картах-схемах рыбопромысловых участков указаны географические координаты других участков.
В судебном заседании заместитель прокурора ФИО 18 О.Л. заявление прокурора поддержала по основаниям, изложенным в заявлении.
Представители Управления охраны фауны Удмуртской Республики ФИО 19 Е.Е. и ФИО 20 А.А. просили отказать в удовлетворении заявления прокурора. В обоснование своих возражений указали, что считают оспариваемый прокурором приказ
соответствующим федеральному законодательству и принятым без нарушения установленного законодательством порядка.
Представители заинтересованного лица ФКУ "ИК-12 УФСИН по УР" ФИО 21 Е.В. и ФИО 22 Р.М. поддержали доводы и требования прокурора.
Заинтересованные лица ФИО 23 К.Ю., индивидуальный предприниматель ФИО 24 К.Ю. в судебное заседание не явились. Федеральное агентство по рыболовству (далее - Росрыболовство) ГУП "<данные изъяты>", ООО "<данные изъяты>", ООО "<данные изъяты>" явку своих представителей в судебное заседание также не обеспечили. Извещены о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом. В соответствии со ст.ст. 167
и 252
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие указанных лиц.
Представителем ООО "<данные изъяты>" ФИО 25 Н.И. представлены письменные объяснения на заявление прокурора, в котором он просит удовлетворить заявление прокурора, указывая в обоснование своего требования доводы, аналогичные приведенным прокурором.
Выслушав доводы участвующих в деле лиц, показания свидетеля ФИО 26 С.И., изучив письменные доказательства, суд приходит к следующим выводам.
Как установлено в судебном заседании, постановлением
Правительства Удмуртской Республики от 14 декабря 2009 года № 361 образована комиссия по определению границ рыбопромысловых участков на территории Удмуртской Республики для осуществления промышленного рыболовства, а также для организации любительского и спортивного рыболовства, утверждены Положение
о данной комиссии и ее состав
.
Данной комиссией определен перечень рыбопромысловых участков на территории Удмуртской Республики. 7 из 10 участков данного перечня 14 октября 2010 года были согласованы Росрыболовство.
1 декабря 2010 года Управлением охраны фауны Удмуртской Республики издан приказ
№ 01-04/65 "Об утверждении Перечня рыбопромысловых участков".
Данным приказом
утвержден Перечень
рыбопромысловых участков на территории Удмуртской Республики с приложениями в виде карт-схем рыбопромысловых участков, признан утратившим силу приказ
Управления охраны фауны Удмуртской Республики от 10 июня 2008 года № 01-03/25 "Об утверждении Перечня рыбопромысловых участков на территории Удмуртской Республики. Приложениями к названному приказу являются: Перечень
рыбопромысловых участков на территории Удмуртской Республики с описанием водоемов, на которых определены эти участки, границы рыбопромысловых участков, в том числе в географических координатах, их площади, административные районы Удмуртской Республики, в которых участки находятся, и назначение участков; и карты-схемы рыбопромысловых участков с географическими координатами.
Приказ
подписан начальником Управления охраны фауны Удмуртской Республики, опубликован в газете "Известия Удмуртской Республики" № 15 от 15 февраля 2011 года, Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Удмуртской Республике приказ
15 февраля 2011 года включен в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации с присвоением номера государственной регистрации N.
Данные обстоятельства объективно подтверждаются представленными в материалы дела соответствующими письменными доказательствами и участвующими в деле лицами не оспариваются.
В соответствии с п. 1
Положения об Управлении охраны фауны Удмуртской Республики, утвержденного постановлением Правительства Удмуртской Республики от 4 февраля 2008 года № 19, действовавшего на момент издания оспариваемого приказа
, Управление охраны фауны Удмуртской Республики является исполнительным органом государственной власти Удмуртской Республики, осуществляющим полномочия Удмуртской Республики в области охраны и использования объектов животного мира, а также переданные полномочия Российской Федерации в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, организации, регулирования промышленного, любительского и спортивного рыболовства, охраны водных биологических ресурсов и среды их обитания на территории Удмуртской Республики, а также осуществляющим координацию деятельности в этой области других исполнительных органов государственной власти Удмуртской Республики в соответствии с Федеральными законами от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ
"О животном мире" и от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ
"О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".
В силу пунктов "в"
и "д" части 1 статьи 71
Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, последние не могут противоречить федеральным законам (части 2
и 5 статьи 76
Конституции Российской Федерации).
В соответствии с частями 2
и 4 статьи 18
Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" рыбопромысловый участок формируется в определенных границах для осуществления промышленного рыболовства во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации (в пресноводных водных объектах), прибрежного рыболовства, товарного рыбоводства, рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также для организации любительского и спортивного рыболовства. Границы рыбопромыслового участка определяются в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства. Перечень рыбопромысловых участков, включающих в себя акватории внутренних вод Российской Федерации, в том числе внутренних морских вод Российской Федерации, и территориального моря Российской Федерации, утверждается органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.
В соответствии с подпунктом 02.1.4.3 пункта 13
Положения об Управлении охраны фауны Удмуртской Республики к функциям Управления отнесено утверждение перечня рыбопромысловых участков по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов.
Согласно подпункту 2 пункта 15
и подпункту 13 пункта 26
Положения об Управлении охраны фауны Удмуртской Республики Управление при осуществлении своих функций имеет право разрабатывать и издавать в пределах своей компетенции приказы, обязательные для исполнения на территории Удмуртской Республики.
Таким образом, оспариваемый прокурором приказ
издан государственным органом исполнительной власти Удмуртской Республики в пределах предоставленных ему полномочий, обличен в надлежащую форму, в установленном законом порядке зарегистрирован в органе юстиции и опубликован в официальном печатном издании.
Оспариваемый приказ
носит нормативный характер, поскольку устанавливает обязательные для неопределенного круга лиц правила поведения, направленные на урегулирование общественных отношений в области рыболовства, рассчитанные на неоднократное применение.
Согласно статье 13
ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.
В соответствии с частью 1 статьи 251
ГПК РФ гражданин, прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части.
Оспаривая законность приказа
Управления охраны фауны Удмуртской Республики N№ от 1 декабря 2010 года, прокурор указывает на нарушение установленного порядка определения рыбопромысловых участков и нарушение прав и законных интересов пользователей существующих рыбопромысловых участков.
Порядок
определения границ рыбопромысловых участков, утвержден приказом Федерального агентства по рыболовству от 22 апреля 2009 года № 338. Пунктом 5
данного Порядка установлено, что определение границ рыбопромысловых участков осуществляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с учетом предложений научно-исследовательских организаций и (или) федеральных государственных учреждений по рыболовству и сохранению водных биологических ресурсов, находящихся в ведении Росрыболовство, территориальных управлений Росрыболовство, при участии территориальных органов других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, муниципальных образований и общественных объединений.
Пункт 6
Порядка предусматривает, что для определения границ рыбопромысловых участков орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации может создавать комиссию, состав и порядок деятельности которой определяется соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В состав комиссии включаются представители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, муниципальных образований, общественных объединений, объединений юридических лиц (ассоциаций и союзов), природоохранных и научных организаций.
Проанализировав приведенные выше положения
, суд пришел к выводу о том, что определение границ рыбопромысловых участков осуществляется при обязательном участии общественных объединений. Причем общественные объединения принимают участие в определении границ рыбопромысловых участков и в том случае, если не создается комиссия, поскольку создание последней является правом органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.
В судебном заседании судом установлено, что определение границ рыбопромысловых участков осуществлено Управлением охраны фауны без участия общественных объединений. Представители общественных объединений не были включены в состав
комиссии, образованной постановлением Правительства Удмуртской Республики от 14 декабря 2009 года № 361, для участия в ее заседаниях не приглашались. Участие общественных объединений в определении границ рыбопромысловых участков вне рамок вышеуказанной комиссии Управлением также обеспечено не было. Это обстоятельство подтверждается объяснениями представителей Управления в судебном заседании и отсутствием в деле доказательств того, что Управлением принимались меры по оповещению общественных объединений Удмуртской Республики для обеспечения их участия в определении границ рыбопромысловых участков.
Имеющаяся в деле распечатка с "<данные изъяты>" из сети "Интернет", на которую ссылаются представители Управления охраны фауны Удмуртской Республики, доказательством участия общественных объединений в определении границ рыбопромысловых участков не является. Как видно из сообщений данного форума на обсуждение его участников поставлен вопрос об их любимых местах рыбалки на территории Удмуртской Республики. Данный вопрос поставлен на обсуждение неизвестным физическим лицом, а не Управлением охраны фауны или специально созданной для определения рыбопромысловых участков комиссией, обращен к физическим лицам, а не общественным объединениям. Предложение обсудить данный вопрос сделано 1 декабря 2009 года - до создания и начала работы комиссии по определению рыбопромысловых участков (14 декабря 2009 года), обсуждение имело место только 1 и 2 декабря 2009 года.
Ссылаясь на размещение предложения об осуждении мест размещения рыбопромысловых участков на официальном сайте Управления охраны фауны Удмуртской Республики в сети "Интернет", представители Управления не представили суду доказательств содержания размещенных на сайте сведений, что не позволяет сделать вывод о том, что размещением на сайте данного предложения общественные организации были оповещены о возможности их участия в определении границ рыбопромысловых участков. Допрошенный по ходатайству представителей Управления свидетель Макаров С.И. сведений, позволяющих подтвердить данные обстоятельства, суду не сообщил. В связи с чем суд признает, что утверждение представителей Управления охраны фауны Удмуртской Республики о размещении предложения общественным объединений обсудить рыбопромысловые участки было размещено Управлением в сети "Интернет", не подтверждены относимыми и допустимыми доказательствами.
При таких обстоятельствах довод прокурора об определении границ рыбопромысловых участков на территории Удмуртской Республики с нарушением требований федерального законодательства (части 2 статьи 18
Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", пункту 5
Порядка определения границ рыбопромысловых участков, утвержденного приказом Росрыболовство от 22 апреля 2009 года № 338) является обоснованным.
Ссылка представителей Управления охраны фауны Удмуртской Республики на то, что перечень рыбопромысловых участков согласован с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства, как того требует Федеральный закон
"О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", и получил положительное заключение Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Удмуртской Республике, не свидетельствует о том, что определение границ рыбопромысловых участков произведено без нарушения федерального законодательства ввиду необеспечения участия в определении границ рыбопромысловых участков общественных объединений.
Также суд находит обоснованными доводы прокурора о том, что оспариваемый приказ
не отвечает требованиям определенности, ясности и недвусмысленности.
Так, в утвержденных приказом
картах-схемах рыбопромысловых участков N№ 2, 3, 4, 5, 6, 7 приведены таблицы с географическими координатами участков, в названиях которых указано, что данные координаты относятся к рыбопромысловым участкам 5, 6, 7, 8, 9, 10 соответственно. Оспариваемым же приказом
утверждены границы семи рыбопромысловых участков.
В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации в п. 25
постановления от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Приведенные положения
полностью согласуются и с позицией
Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно подчеркивал, что именно нарушения требований определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования не обеспечивают единообразного понимания и толкования правовых норм правоприменителями, что приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом и верховенства закона, самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции
Российской Федерации (постановление
от 17 июня 2004 г. № 12-П).
С учетом изложенного, суд приходит к выводу о несоответствии федеральному законодательству и признании недействующим приказа
Управления охраны фауны Удмуртской Республики N№ от 1 декабря 2010 года в силу его неопределенности.
Доводы представителей Управления охраны фауны Удмуртской Республики о наличии технической ошибки в оспариваемом нормативном акте
не может свидетельствовать о его соответствии закону и требованиям определенности правовой нормы и не могут служить основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.
Проанализировав доводы прокурора о противоречии оспариваемого прокурором приказа
частям 1
, 3
- 6 статьи 18
, частям 3
, 3.1 статьи 19
, статьям 33.3
и 35
Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов"; пункту 2
Правил организации и проведения конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления промышленного рыболовства, утвержденных постановлением Правительства РФ от 14 апреля 2008 года № 264; подпункту "г" пункта 10
, подпункту "г" пункта 15
Правил оформления, выдачи, регистрации, приостановления действия и аннулирования разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, а также внесения в них изменений, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22 октября 2008 года № 775; постановлению
Правительства РФ от 15 августа 2008 года № 612 "О подготовке и заключении договора о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов"; постановлению
Правительства РФ от 25 августа 2008 года № 643 "О подготовке и заключению договора пользования водными биологическими ресурсами, которые отнесены к объектам рыболовства и общий допустимый улов которых не устанавливается", суд находит их несостоятельными. Положения оспариваемого приказа
нормы указанных нормативных актов не нарушают. Названные правовые нормы порядок определения рыбопромысловых участков не определяют. Оспариваемым приказом
рыбопромысловые участки, как того требуют положения части 1 статьи 18
Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", образованы из акватории водных объектов рыбохозяйственного назначения. Части 3
- 6 статьи 18
, части 3
, 3.1 статьи 19
, статьи 33
и 35
Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" регулируют вопросы использования рыбопромысловых участков, заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка, содержание разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов, в то время как оспариваемый приказ
данные вопросы не регулирует.
Довод прокурора о невозможности определения границ рыбопромысловых участков без включения в перечень вновь образуемых рыбопромысловых участков рыбопромысловых участков, которые находятся в пользовании на основании соответствующих договоров, и о невозможности их изменения до истечения срока договора, не основан на законе, в том числе и указанных прокурором нормативных правовых актах.
Действующим нормативными правовыми актами такой запрет не установлен.
Возможность заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка только в отношении рыбопромыслового участка, предусмотренного утвержденным в установленном порядке перечнем
рыбопромысловых участков, а также необходимость указания сведений о рыбопромысловом участке в разрешении на добычу (вылов) водных биоресурсов не препятствует изменению границ рыбопромысловых участков, исключению существующих рыбопромысловых участков из перечня
таких участков.
В соответствии с частью 2 статьи 253
ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
В соответствии с пунктом 28
постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных актов полностью или в части", если нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся, и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.
Как следует из материалов дела и объяснений представителей Управления охраны фауны Удмуртской Республики, оспариваемый нормативный правовой акт
действовал и на его основании 30 марта 2011 года были заключены два договора о предоставлении двух рыбопромысловых участков для осуществления промышленного рыболовства с ООО "<данные изъяты>".
В связи с изложенным, суд считает необходимым признать оспариваемый приказ
не действующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу, поскольку иное повлечет за собой неблагоприятные последствия для природопользователей, реализовавших на основании оспариваемого приказа
свои права на пользование водными биоресурсами.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194
- 199
, 251
- 253
ГПК РФ, суд
решил:
заявление Удмуртского природоохранного межрайонного прокурора удовлетворить.
Признать приказ
Управления охраны фауны Удмуртской Республики от 1 декабря 2010 года N№ "Об утверждении Перечня рыбопромысловых участков" не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Верховный Суд Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме. Апелляционная жалоба подается через Верховный Суд Удмуртской Республики.
Мотивированное решение изготовлено 20 января 2012 года.
Председательствующий судья
А.В.ГУЛЯЩИХ
