АРБИТРАЖНЫЙ СУД ПЕРМСКОГО КРАЯ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 24 июня 2011 г. по делу № А50-5209/2011
Резолютивная часть решения объявлена 20 июня 2011 года
Полный текст решения изготовлен 24 июня 2011 года.
Арбитражный суд Пермского края в составе
председательствующего судьи Мещеряковой Т.И.,
судей: Якимовой Н.В., Цыреновой Е.Б.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Плотниковой Т.Ю.
при участии:
от заявителя - индивидуального предпринимателя Патракеевой Ольги Сергеевны (ИНН: 590700938001, ОГРН: 304590711200047): Кириллов А.В. доверенность от 10.07.2009 года, удостоверение,
от ответчика - администрации г. Перми (ИНН: 5902290635, ОГРН: 1025900532460): Крайнова Е.А., доверенность от 18.01.2011 г. № СЭД-01-44-30, удостоверение,
от третьего лица - департамента земельных отношений администрации г. Перми - Крайнова Е.А., доверенность от 11.01.2011 г. № 8, удостоверение,
рассмотрев в предварительном судебном заседании дело по заявлению индивидуального предпринимателя Патракеевой Ольги Сергеевны
к администрации города Перми,
третье лицо - департамент земельных отношений администрации г. Перми
о признании нормативного правового акта недействующим
установил:
Индивидуальный предприниматель Патракеева Ольга Сергеевна (далее - заявитель, предприниматель) обратилась в арбитражный суд с заявлением с учетом уточнения заявленных требований, принятых судом в порядке ст. 49
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) о признании недействующим Постановление
администрации г. Перми от 13.12.2010 г. № 854 "О внесении изменений в Постановление администрации города Перми от 12.11.2009 г. № 857 "Об утверждении Регламента взаимодействия департамента земельных отношений администрации города Перми с функциональными и территориальными органами администрации города Перми при предоставлении земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объектов" (далее - Постановление от 13.12.2010 г. № 854).
Определением от 28.03.2011 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен департамент земельных отношений города Перми (далее - Департамент).
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: решение Пермской городской Думы № 315 принято 28.10.2008, а не 28.09.2008.
В качестве обоснования заявленных требований предприниматель указывает, что при вынесении постановления администрация города Перми (далее - администрация) превысила свои полномочия, поскольку определила порядок и условия предоставления земельных участков, которые установлены решением
Пермской городской Думы от 28.09.2008 г. № 315. Считает, что оспариваемое Постановление
не соответствует Гражданскому кодексу
Российской Федерации (далее - ГК РФ) и решению
Пермской городской Думы от 28.09.2008 г. № 315.
В судебном заседании представитель заявителя на требованиях настаивает, указывая на то, что согласно ст. 4
ГК РФ акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Согласно установленных ограничений по срокам действия акта о выборе земельного участка заявитель лишен возможности в установленном законом порядке оформить права на земельный участок и приступить к строительству магазина.
Ответчик с заявленным требованием не согласен по основаниям, изложенным в письменном отзыве. Указывает, что дополнения в Регламент
взаимодействия департамента земельных отношений администрации города Перми с функциональными и территориальными органами администрации города Перми при предоставлении земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объектов, утвержденного Постановлением администрации г. Перми от 12.11.2009 г. № 857 (далее - Регламент), внесены в пределах полномочий предоставленных Уставом
города Перми и решением
Пермской городской Думы от 28.10.2008 г. № 315 "Об утверждении Положения о предоставлении земельных участков для строительства и иных целей на территории города Перми". Пункт 5.5
Регламента в редакции Постановления
от 13.12.2010 г. № 854 соответствует требованиям ст. 31
Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ). Федеральным законодателем не регламентированы сроки, действующие с момента выдачи акта о выборе земельного участка до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, в связи с чем администрацией правомерно внесен п. 5.4
в Регламент ограничивающий срок действия данных актов. При этом, данное изменение обусловлено наличием на территории города Перми значительных площадей, обремененных процедурой предварительного согласования места размещения объекта, необходимостью соблюдения прав и интересов граждан и основано на принципах земельного законодательства.
В судебном заседании представитель ответчика на доводах изложенных в письменном отзыве настаивает. Просит отказать в удовлетворении заявленных требований.
Третье лицо - Департамент поддерживает позицию ответчика. Представлен письменный отзыв на заявление.
В судебном заседании представитель третьего лица просит в удовлетворении заявленных требований отказать.
Изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в заявлении и отзывах, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд пришел к следующим выводам.
Как следует из материалов дела заявителем 17.01.2011 г. в Департамент подано заявление о вынесении решения о предварительном согласовании места размещения (утверждения акта выбора земельного участка) под строительство магазина.
Письмом от 18.03.2011 г. № и-21-01-09-4307 Департаментом сообщено об отказе в принятии решения о предварительном согласовании места размещения объекта со ссылкой на п.п. 5.4
Регламента взаимодействия департамента земельных отношений г. Перми с функциональными и территориальными органами администрации г. Перми", утвержденного Постановлением администрации от 12.11.2009 г. № 857, в редакции Постановления
администрации от 13.12.2010 г. № 854 (л.д. 12).
Считая, что внесенные в Регламент
изменения нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не соответствуют требованиям действующего законодательства, предприниматель обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Частью 1 ст. 192
АПК РФ предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме (ч.ч. 4
, 5 ст. 194
АПК РФ).
Согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, отраженной в Постановлении
Пленума от 20.01.2003 г. № 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации", под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Под ненормативным правовым актом уполномоченного органа понимается одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного органа по конкретному вопросу, обращенное к определенному лицу и направленное на установление, изменение и прекращение конкретных прав и обязанностей.
Как следует из содержания ст. 2
, 7
, 48
, 78
Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон № 131-ФЗ), принятые органами местного самоуправления по вопросам местного значения муниципальные правовые акты, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер, а также решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Исходя из правовой позиции, высказанной в п. 9
Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004 г. № 80 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу ст. 2
, 17
, п. 10 ст. 35
Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Органы местного самоуправления по вопросам, отнесенным к их ведению, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие нормативных правовых актов.
В соответствии с п.п. 26 п. 1 ст. 16
Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа
Согласно ст. 34
Закона № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно п. 4 ст. 2
ЗК РФ на основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.
В соответствии с п. 2
решения Пермской городской Думы от 28.01.2008 г. № 315 "Об утверждении Положения о предоставлении земельных участков для строительства и иных целей на территории города Перми" администрации рекомендовано разработать правовые акты, направленные на создание механизма реализации настоящего решения
, в том числе Регламент
взаимодействия департамента планирования и развития территории города Перми с функциональными и территориальными органами администрации города Перми по предоставлению земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта
Во исполнение данного решения
администрацией 12.11.2009 г. за № 857 утвержден настоящий Регламент
взаимодействия департамента земельных отношений администрации города Перми с функциональными и территориальными органами администрации города Перми при предоставлении земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объектов.
Согласно п.п. 1.2
., 1.3
настоящий Регламент определяет порядок взаимодействия департамента земельных отношений администрации города Перми с функциональными и территориальными органами администрации города Перми (далее - функциональные и территориальные органы) по предоставлению земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объектов.
Целью настоящего Регламента
является обеспечение эффективной работы Департамента с функциональными и территориальными органами по предоставлению земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объектов.
Статьей 59.1
Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 13.03.1996 г. предусмотрено, что глава администрации города в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законодательством Пермской области (края), настоящим Уставом
, нормативными правовыми актами Думы, издает постановления администрации города по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законодательством Пермской области (края), а также распоряжения администрации города по вопросам организации работы администрации города.
Таким образом, правовые акты, принимаемые администрацией, имеют как нормативный, так и ненормативный характер.
Суд считает, что правовой характер акта определяется в первую очередь его содержанием.
Постановлением
от 13.12.2010 г. № 854 внесены соответствующие изменения в Регламент
взаимодействия департамента земельных отношений администрации города Перми с функциональными и территориальными органами администрации города Перми при предоставлении земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объектов.
Постановление
опубликовано в "Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь - 17.12.2010 г. № 96,
Суд полагает, что оспариваемое Постановление
обладает признаками нормативного правового акта, поскольку представляет собой официальный документ, принятый уполномоченным на то органом в определенной Уставом
города Перми форме и опубликованный в установленном порядке, устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитан на многократное применение. Данное Постановление
содержит правовые нормы, устанавливающие порядок предварительного согласования места размещения объекта, и затрагивает права и законные интересы юридических лиц и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, установленные в постановлении
нормы, носят публично-правовой характер и соответственно постановление
обладает критериями нормативного правового акта.
Согласно п. 1 ст. 30
ЗК РФ предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: без предварительного согласования мест размещения объектов; с предварительным согласованием мест размещения объектов.
На основании п. 1 ст. 31
ЗК РФ лица, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок.
Заявителем обоснованно указано, что в целом вопрос об установлении единых на территории города Перми условий для предоставления земельных участков гражданам и юридическим лицам на определенном виде права для целей, связанных со строительством, а также под существующие объекты капитального строительства и объекты, связанные с их обслуживанием установлен в Положении
о предоставлении земельных участков для строительства и иных целей на территории города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 28.10.2008 г. № 315.
При этом, исходя из содержания решения, на что указывалось ранее, следует, что правовые акты, направленные на реализацию данного решения рекомендовано разработать администрации.
Данное Положение
согласуется со ст. 29
ЗК РФ, согласно которой предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков.
В силу пункта 6 статьи 31
ЗК РФ исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29
названного Кодекса, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта, которое является основанием последующего принятия в соответствии со статьей 32
ЗК РФ решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункт 8 статьи 31
ЗК РФ).
Проанализировав нормы законодательства Российской Федерации, судом установлено, что актами федерального уровня и уровня субъекта Российской Федерации не регламентированы сроки, действующие с момента выдачи акта о выборе земельного участка до принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта.
Таким образом, реализуя свои полномочия в порядке п. 4 ст. 2
ЗК РФ администрацией правомерно внесены дополнения в Регламент
в части установления, что решение о предварительном согласовании места размещения объекта не может быть принято по истечении года с момента получения заявителем акта о выборе земельного участка (п. 5.4
Регламента).
Исходя из того, что ст. 31
ЗК РФ установлен пресекательный срок для принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства указание в Регламенте
на то, что срок действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта продлению не подлежит (п. 5.5
Регламента), является законным и обоснованным.
Таким образом, довод заявителя о противоречии пункта 5.4
, п. 5.5
Регламента, в редакции оспариваемого Постановления
статье 31
ЗК РФ, судом отклонен как основанный на неверном толковании норм права.
В силу изложенного, установление в акте органа исполнительной власти муниципального образования положения о сроке действия акта о выборе земельного участка и невозможности продления срока действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, не противоречит ЗК РФ.
Иных доводов заявителем не приведено, нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу и на соответствие которым суду следовало проверить оспариваемое Постановление
, не указано.
Довод заявителя о противоречии Постановления
от 13.12.2010 г. № 854 решению
Пермской городской Думы от 28.10.2008 г. № 315 подлежит отклонению на основании вышеизложенного.
В то же время, суд отмечает следующее.
Из п. 2
Постановления от 13.12.2010 г. № 854 следует, что оно вступает в силу с момента официального опубликования и распространяется на правоотношения, связанные с выбором земельных участков и предварительным согласованием места размещения объекта, возникшие до его вступления в силу.
Тем самым, оспариваемое Постановление
ухудшает положение лиц, оформивших ранее акты о выборе земельного участка без установления срока действия указанных актов.
Из содержания ст. 4
ГК РФ следует, что акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. По отношениям, возникшим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. Отношения сторон по договору, заключенному до введения в действие акта гражданского законодательства, регулируются в соответствии со ст. 422
Гражданского кодекса Российской Федерации.
В п. 1 статьи 4
ГК РФ выражен общепринятый правовой принцип, согласно которому акты гражданского законодательства применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Данный принцип имеет общеправовое значение, и слова "акты гражданского законодательства" должны пониматься в широком смысле и включать акты всех органов государства и все разновидности гражданско-правовых норм. В то же время, правило абз. 2 п. 1 ст. 4
ГК о допустимости распространения закона на отношения, возникшие до его введения в действие, является специальной нормой, не подлежит расширительному толкованию, и термин "закон" должен пониматься в узком смысле.
Из анализа приведенных норм следует, что, правовые нормы и правила, обязательные для неопределенного круга лиц, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, субъектов предпринимательской деятельности не могут иметь обратной силы, т.е. распространяться на отношения, возникшие до вступления такого нормативного правового акта в силу. Постановление
администрации, не являясь "законом" в смысле, придаваемом ему ГК
РФ не может указывать на придание обратной силы правовым нормам, установленным правовым актом органа местного самоуправления.
В силу изложенного, суд полагает, что п. 2
Постановления от 13.12.2010 г. № 854 не соответствует ст. 4
ГК РФ, нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц в сфере предпринимательской деятельности и подлежит признанию недействующим в указанной части.
В соответствии со ст. 333.21
Налогового кодекса Российской Федерации заявителем при подаче заявления уплачена государственная пошлина в размере 200 рублей.
Вопрос о судебных расходах, понесенных заявителями и заинтересованными лицами, разрешается судом по правилам гл. 9
АПК РФ.
Вместе с тем, исходя из неимущественного характера требований, к данной категории дел не могут применяться положения ч. 1 ст. 110
АПК РФ, регламентирующие распределение расходов при частичном удовлетворении требований.
Правило распределения расходов пропорционально размеру удовлетворенных требований, предусмотренное абз. 2 ч. 1 ст. 110
АПК РФ, на требования неимущественного характера не распространяется.
Следовательно, частичное удовлетворение нематериальных требований в рассматриваемом случае не является основанием для пропорционального распределения расходов по государственной пошлине.
Расходы по уплате государственной пошлины в связи с частичным удовлетворением заявленных требований относятся на ответчика в полном объеме.
Руководствуясь статьями 110
, 167
-170
, 176
, 195
Арбитражного процессуального кодекса РФ, Арбитражный суд Пермского края
решил:
Признать пункт 2
Постановления администрации г. Перми от 13.12.2010 г. № 854 "О внесении изменений в Постановление администрации города Перми от 12.11.2009 г. № 857 "Об утверждении Регламента взаимодействия департамента земельных отношений администрации города Перми с функциональными и территориальными органами администрации города Перми при предоставлении земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объектов" в части указания на его распространение на правоотношения, связанные с выбором земельных участков и предварительном согласовании места размещения объекта, возникшие до его вступления в силу, не соответствующим ст. 4
ГК РФ и недействующим в указанной части.
В удовлетворении остальной части заявленных требований отказать.
Взыскать с администрации города Перми (ИНН: 5902290635, ОГРН: 1025900532460) в пользу индивидуального предпринимателя Патракеевой Ольги Сергеевны (ИНН: 590700938001, ОГРН: 304590711200047) государственную пошлину, уплаченную при подаче заявления, в размере 200 (двести) рублей.
Решение может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Пермского края.
Информация о деле, времени и месте рассмотрения кассационной жалобы размещена в сети Интернет на соответствующих сайте Арбитражного суда Пермского края по адресу - perm.arbitr.ru, и Федерального арбитражного суда Уральского округа - fasuo.arbitr.ru.
Председательствующий
Т.И.МЕЩЕРЯКОВА
Судьи
Н.В.ЯКИМОВА
Е.Б.ЦЫРЕНОВА
