ВЕРХОВНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ МОРДОВИЯ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 31 октября 2011 г. № 3-6/2011
Верховный Суд Республики Мордовия в составе:
председательствующего -
судьи Верховного Суда Республики Мордовия Литюшкина В.И.,
при секретаре судебного заседания В.А.В.,
с участием в деле:
заявителя -
прокуратуры Республики Мордовия, ее представителя прокурора отдела Республики Мордовия Горина Олега Владимировича, представившего в подтверждение своих полномочий служебное удостоверение <...>,
заинтересованного лица -
Государственного Собрания Республики Мордовия, его представителя консультанта юридического отдела Аппарата Государственного Собрания Республики Мордовия Н.Ю.Г., представившей в подтверждение своих полномочий доверенность от Председателя Государственного Собрания Республики Мордовия Конакова В.В. <...>,
рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Саранске заявление исполняющего обязанности прокурора Республики Мордовия Б.А.М. о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пунктов 3
и 4
Положения о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых Председателем Государственного Собрания, Первым заместителем Председателя Государственного Собрания, заместителями Председателя Государственного Собрания, депутатами Государственного Собрания, работающими в Государственном Собрании Республики Мордовия на профессиональной постоянной основе, и соблюдения ими установленных ограничений, утвержденного постановлением Государственного Собрания Республики Мордовия от 07 июня 2010 года № 1039-IV П,
установил:
исполняющий обязанности прокурора Республики Мордовия Б.А.М. обратился в Верховный Суд Республики Мордовия с заявлением о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пунктов 3
и 4
Положения о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых Председателем Государственного Собрания, Первым заместителем Председателя Государственного Собрания, заместителями Председателя Государственного Собрания, депутатами Государственного Собрания, работающими в Государственном Собрании Республики Мордовия на профессиональной постоянной основе, и соблюдения ими установленных ограничений, утвержденного постановлением Государственного Собрания Республики Мордовия от 07 июня 2010 года № 1039-IV П.
В обоснование требований сослался на то, что Постановлением Государственного Собрания Республики Мордовия от 07 июня 2010 года № 1039-IV П утверждено Положение
о проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых Председателем Государственного Собрания, Первым заместителем Председателя Государственного Собрания, заместителями Председателя Государственного Собрания, депутатами Государственного Собрания, работающими в Государственном Собрании Республики Мордовия на профессиональной постоянной основе, и соблюдения ими установленных ограничений (в дальнейшем Положение).
Пунктами 3
и 4
данного Положения определено, что право принятия Председателем Государственного Собрания Республики Мордовия решения о проведении проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера возникает лишь при наличии информации, предоставленной:
1) правоохранительными органами или государственными органами, осуществляющими контрольные функции (территориальными органами государственных органов);
2) постоянно действующими руководящими органами политических партии и зарегистрированных в соответствии с федеральным законом иных общественных объединений, не являющихся политическими партиями;
3) Межведомственной комиссией по противодействию коррупции.
По мнению исполняющего обязанности прокурора республики, указанные пункты Положения
противоречат федеральному законодательству и содержат коррупциогенные факторы.
В этой связи исполняющий обязанности прокурора республики считает, что оспариваемым Положением
по сравнению с федеральным законодательством значительно сужен круг органов и организаций, информация которых может служить основанием для проведения проверки полноты и достоверности представленных сведений.
Исключение из перечня органов, имеющих право представлять информацию, являющуюся основанием для проведения проверки, Общественной палаты Российской Федерации свидетельствует о широте дискреционных полномочий в части отсутствия оснований принятия решения, что может привести к возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для отдельных лиц при принятии соответствующего решения.
По фактам выявленных нарушений закона прокурором республики в Государственное Собрание Республики Мордовия был принесен протест, в котором предлагалось привести в соответствии с федеральным законодательством данное Положение
, однако постановлением
Государственного Собрания Республики Мордовия от 22 августа 2011 года № 1400-IV П в удовлетворении протеста отказано.
На основании изложенного исполняющий обязанности прокурора республики просил признать недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункты 3
и 4
вышеназванного Положения, как противоречащие федеральному законодательству.
В возражениях на заявление представитель Государственного Собрания Республики Мордовия Ж.И.Н. считает требования прокурора республики необоснованными и не подлежащими удовлетворению по тем основаниям, что федеральное и региональное законодательство различают понятия "государственные должности" и "должности государственной гражданской службы". Между тем, Положение
, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1065, распространяет свое действие на граждан, претендующих на замещение должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы, государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и муниципальных служащих, и граждан, претендующих на замещение указанных должностей.
В заявлении от 25 октября 2011 года исполняющий обязанности прокурора Республики Мордовия Б.А.М. отказался от заявленных требований в части признания недействующим пункта 3
оспариваемого Положения.
В заявлении от 27 октября 2011 года исполняющий обязанности прокурора Республики Мордовия Б.А.М. уточнил заявленные требования и указал, что пункт 4
данного Положения противоречит требованиям федерального законодательства и содержит коррупциогенные факторы по следующим основаниям.
В рамках осуществления полномочий, предусмотренных, в том числе, статьей 2
, пунктом 1 части 1 статьи 5
, подпунктом 1 статьи 7
, частями 1
, 6 статьи 8
Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" Президентом Российской Федерации принят Указ
от 21 сентября 2009 г. № 1066 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации".
Пунктом 3
названного Указа органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано руководствоваться настоящим Указом при разработке и утверждении собственных положений о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей субъектов Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности субъектов Российской Федерации, сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей субъектов Российской Федерации, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также о проверке соблюдения лицами, замещающими государственные должности субъектов Российской Федерации, ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов и исполнения ими обязанностей.
Пунктами 3
и 4
Положения, утвержденного вышеназванным Указом, предусмотрено, что основанием для осуществления проверки является достаточная информация, представленная: правоохранительными и налоговыми органами; постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями; Общественной палатой Российской Федерации.
В этой связи исполняющий обязанности прокурора республики считает, что оспариваемым Положением
по сравнению с федеральным Положением
значительно сужен круг органов и организаций, информация которых может служить основанием для проведения проверки полноты и достоверности представленных сведений.
Исключение из перечня органов, имеющих право представлять информацию, являющуюся основанием для проведения проверки, Общественной палаты Российской Федерации, по мнению исполняющего обязанности прокурора республики, свидетельствует о широте дискреционных полномочий в части отсутствия оснований принятия решения, что может привести к возможности необоснованного установления исключений из общего порядка для отдельных лиц при принятии соответствующего решения. Эти же обстоятельства в силу подпунктов "а"
и "в" пункта 3
Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96, являются коррупциогенными факторами.
На основании изложенного исполняющий обязанности прокурора республики просил признать недействующим с момента вступления решения суда в законную силу пункт 4
оспариваемого Положения, как противоречащий федеральному законодательству.
В судебном заседании представитель прокуратуры Республики Мордовия Горин О.В. требования заявления поддержал по изложенным в уточненном заявлении основаниям.
Представитель Государственного Собрания Республики Мордовия Н.Ю.Г. заявленные требования в уточненном виде признала, о чем представила соответствующее заявление.
Заслушав объяснения представителя заявителя и представителя Государственного Собрания Республики Мордовия, исследовав письменные материалы дела, суд находит заявленные требования подлежащими частичному удовлетворению.
Поскольку в соответствие с частью 3 статьи 252
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации ГПК РФ отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта или его части, от заявленного требования не влечет за собой прекращение производства по делу, а признание требования органом или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно, заявленные исполняющим обязанности прокурора Республики Мордовия требования рассмотрены по существу в полном объеме.
Согласно пункту "н" части 1 статьи 72
Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
В силу частей 2
, 5 статьи 76
Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые федеральным законам противоречить не могут.
В соответствии со статьей 2
Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.
В соответствии с преамбулой
Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
В соответствии со статьей 2.1
указанного Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Указом Президента Российской Федерации от 04 декабря 2009 года № 1381 "О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации" утвержден перечень
типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, к которым относятся и должности Председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, Первого заместителя и заместителя председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Конституцией Республики Мордовия определено, что в систему органов государственной власти Республики Мордовия входит, в том числе, Государственное Собрание Республики Мордовия - высший законодательный (представительный) орган государственной власти Республики Мордовия (статьи 9
, 75
)
Частью 2 статьи 2
Закона Республики Мордовия от 7 февраля 2005 года № 2-З "О государственных должностях и должностях гражданской службы Республики Мордовия" предусмотрено, что к государственным должностям Республики Мордовия относятся и должности Председателя Государственного Собрания Республики Мордовия, Первого заместителя, заместителя Председателя Государственного Собрания Республики Мордовия, депутата Государственного Собрания Республики Мордовия, работающего в Государственном Собрании Республики Мордовия на профессиональной постоянной основе.
Постановлением Государственного Собрания Республики Мордовия от 7 июня 2010 года № 1039-IV П утверждено Положение
о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых Председателем Государственного Собрания, Первым заместителем Председателя Государственного Собрания, заместителями Председателя Государственного Собрания, депутатами Государственного Собрания, работающими в Государственном Собрании Республики Мордовия на профессиональной постоянной основе, и соблюдения ими установленных ограничений.
Указанное постановление
Государственного Собрания Республики Мордовия от 7 июня 2010 года № 1039-IV П вместе с Положением
о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых Председателем Государственного Собрания, Первым заместителем Председателя Государственного Собрания, заместителями Председателя Государственного Собрания, депутатами Государственного Собрания, работающими в Государственном Собрании Республики Мордовия на профессиональной постоянной основе, и соблюдения ими установленных ограничений опубликовано в газете "Известия Мордовия" № 88 (24.333)-27 от 18 июня 2010 года.
Пунктами 3
и 4
указанного Положения постановлено:
"3. Основанием для принятия Председателем Государственного Собрания Республики Мордовия решения о проведении проверки является письменно оформленная информация о представлении лицом, замещающим государственную должность в Государственном Собрании Республики Мордовия, недостоверных или неполных сведений, представляемых в соответствии с Законом
Республики Мордовия "О статусе депутата Государственного Собрания Республики Мордовия", и (или) о несоблюдении им установленных ограничений.
4. Информация, предусмотренная пунктом 3
настоящего Положения, может быть предоставлена:
1) правоохранительными органами или государственными органами, осуществляющими контрольные функции (территориальными органами государственных органов);
2) постоянно действующими руководящими органами политических партии и зарегистрированных в соответствии с федеральным законом
иных общественных объединений, не являющихся политическими партиями;
3) Межведомственной комиссией по противодействию коррупции.
Информация анонимного характера не может являться основанием для принятия Председателем Государственного Собрания Республики Мордовия решения о проведении проверки".
Суд находит обоснованным довод исполняющего обязанности прокурора республики о несоответствии действующему антикоррупционному законодательству пункта 4
оспариваемого Положения, поскольку в нем значительно сужается круг органов, по информации которых может проводиться проверка достоверности предоставляемых сведений, чем это определено в пунктах 3
и 4
Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 года № 1066. Тем самым снижается эффективность установленных федеральным законодательством антикоррупционных мер.
Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" к числу антикоррупционных мер отнесена обязанность граждан, претендующих на замещение должности государственной или муниципальной службы, включенной в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также служащих, замещающих должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, по предоставлению сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (пункт 3 статьи 6
, пункт 1 статьи 8
).
Как указано выше должности Председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, Первого заместителя и заместителя председателя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации включены в перечень
типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду часть 7 статьи 8 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", а не часть 6 статьи 8.
В силу части 6 статьи 8
указанного Федерального закона "О противодействии коррупции" проверка достоверности и полноты указанных в части 1 настоящей статьи
сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного или муниципального служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей осуществляется представителем нанимателя (руководителем) или лицом, которому такие полномочия предоставлены представителем нанимателя (руководителем), самостоятельно или путем направления в порядке
, устанавливаемом Президентом Российской Федерации, запроса в правоохранительные органы или государственные органы, осуществляющие контрольные функции, об имеющихся у них данных о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного или муниципального служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 года № 1066 утверждено Положение
о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, пунктом 3
которого органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано руководствоваться настоящим Указом
при разработке и утверждении положений о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей субъектов Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности субъектов Российской Федерации, сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей субъектов Российской Федерации, в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также о проверке соблюдения лицами, замещающими государственные должности субъектов Российской Федерации, ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов и исполнения ими обязанностей, установленных Федеральным законом
"О противодействии коррупции", другими федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
При этом пунктами 3
и 4
вышеназванного Положения, предусмотрено, что основанием для осуществления проверки является достаточная информация, представленная в письменном виде в установленном порядке:
а) правоохранительными и налоговыми органами;
б) постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом иных общероссийских общественных объединений, не являющихся политическими партиями;
в) Общественной палатой Российской Федерации.
Таким образом, оспариваемый пункт 4
Положения, утвержденного постановлением Государственного Собрания Республики Мордовия от 07 июня 2010 года № 1039-IV П, противоречит федеральному законодательству в той мере, в котором этим пунктом исключается возможность представления информации, предусмотренной пунктом 3
этого Положения, Общественной палатой Российской Федерации.
Иное означало бы самоустранение органов государственной власти субъектов Российской Федерации от проведения единой государственной политики в области государственной коррупции; отказ от взаимодействия с институтами гражданского общества в области противодействия коррупции, и, как следствие, снижение эффективности установленных федеральным законодательством антикоррупционных мер.
Кроме того, в силу положений Конституции
Российской Федерации указы Президента Российской Федерации имеют прямое действие, верховенство над законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации и обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. В силу подпункта "б" пункта 1 статьи 5
Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации.
В соответствии с частью 2 статьи 253
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Поскольку суд не может обязать Государственное Собрание Республики Мордовия внести дополнения в оспариваемый акт, что противоречило бы принципу разделения властей, норму пункта 4
оспариваемого Положения следует признать недействующей полностью со дня вступления решения суда в законную силу.
До рассмотрения дела по существу от исполняющего обязанности прокурора Республики Мордовия поступило заявление, в котором он отказался от заявленных требований в части признания недействующим пункта 3
оспариваемого Положения.
В судебном заседании представитель прокуратуры Республики Мордовия Горин О.В. пояснил, что закрепленная в пункте 3
оспариваемого Положения норма не противоречит федеральному законодательству и, соответственно, не нуждается в признании недействующей.
Такое изменение позиции заявителя не обязательно для суда, исходя из содержания части 3 статьи 246
и части 3 статьи 252
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Однако в данном конкретном случае суд соглашается с мнением по этому вопросу всех лиц, участвующих в деле, поскольку не установил противоречий пункта 3
оспариваемого Положения федеральному законодательству.
Из содержания приведенного выше пункта 3
Положения следует, что данная норма издана в пределах компетенции Государственного Собрания Республики Мордовия в полном соответствии с Федеральным законом
от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции", пунктом 3
Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 года № 1066 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации", Законом
Республики Мордовия от 28 февраля 1997 года № 17-З "О статусе депутата Государственного Собрания Республики Мордовия".
В связи с изложенным заявление исполняющего обязанности прокурора Республики Мордовия Б.А.М. подлежит удовлетворению лишь в части признания недействующим пункт 4
оспариваемого Положения.
Руководствуясь статьями 194
- 199
, 253
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Верховный Суд Республики Мордовия
решил:
заявление исполняющего обязанности прокурора Республики Мордовия Б.А.М. о признании недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пунктов 3
и 4
Положения о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых Председателем Государственного Собрания, Первым заместителем Председателя Государственного Собрания, заместителями Председателя Государственного Собрания, депутатами Государственного Собрания, работающими в Государственном Собрании Республики Мордовия на профессиональной постоянной основе, и соблюдения ими установленных ограничений, утвержденного постановлением Государственного Собрания Республики Мордовия от 07 июня 2010 г. № 1039-IV П, удовлетворить частично.
Признать недействующим пункт 4
Положения о проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых Председателем Государственного Собрания, Первым заместителем Председателя Государственного Собрания, заместителями Председателя Государственного Собрания, депутатами Государственного Собрания, работающими в Государственном Собрании Республики Мордовия на профессиональной постоянной основе, и соблюдения ими установленных ограничений, утвержденного постановлением Государственного Собрания Республики Мордовия от 07 июня 2010 г. № 1039-IV П, со дня вступления решения суда в законную силу.
Сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу опубликовать в печатном издании "Известия Мордовии".
На решение суда могут быть поданы кассационные жалобы и кассационное представление в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Мордовия в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.
Председательствующий
В.И.ЛИТЮШКИН
