НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 декабря 2011 г. по делу № 33-12769
Судья Спирина И.В.
Судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда в составе:
председательствующего судьи: Пряничниковой Е.В. судей: Курепчиковой О.С., Таниной Н.А.
при секретаре: Г.
с участием представителя истца Б., представителя ответчика Г.Т., представителя Минэкологии У. (по доверенностям)
рассмотрела в открытом судебном заседании 27 декабря 2011 года гражданское дело
по кассационной жалобе представителя Правительства Нижегородской области Ч. (по доверенности)
на решение Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода от 30 сентября 2011 года
по иску Нижегородского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к Правительству Нижегородской области о возложении обязанности по принятию мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций,
заслушав доклад судьи Нижегородского областного суда Курепчиковой О.С., объяснения явившихся по делу лиц, судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда
установила:
Нижегородский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с исковыми требованиями в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к Правительству Нижегородской области о возложении обязанности по принятию мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций, выразившихся в организации приведения сибиреязвенного скотомогильника № <...>, расположенного на территории городского поселения - город Лысково Нижегородской области в районе д. "Засолки" северо-западнее садоводческого общества "Красное знамя", в 300 м от дороги Москва - Казань, в соответствии с ветеринарно-санитарными правилами путем возведения огораживающего забора, исключающего случайный доступ людей и животных, установки табличек с надписью "Сибирская язва".
Заявленные требования обосновал тем, что в ходе проведенной проверки на территории городского поселения - города Лысково установлено, что сибиреязвенный скотомогильник (№ <...>) расположенный в районе д. "Засолки" северо-западнее садоводческого общества "Красное знамя", в 300 м от дороги Москва - Казань, не огорожен двухметровым глухим забором, исключающим случайный доступ людей и животных, не обозначен табличками с надписью "Сибирская язва", т.е. его содержание не соответствует требованиям законодательства.
Указанные нарушения подтверждаются Актом ветеринарно-санитарного обследования от 13.05.2011 г., составленным начальником ГУ НО "Госветуправление Лысковского района".
В соответствии с ч. 1. ст. 51
ФЗ "Об охране окружающей среды", ст. 11
ФЗ "Об отходах производства и потребления", ст.ст. 11
, 12
ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", отходы производства и потребления, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.
На основании ч. 2 ст. 21
ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" содержание территорий городских и сельских поселений должно отвечать санитарным правилам.
В силу п. 7.1
. Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.7.2629-10 "Профилактика сибирской язвы", организация мер по обеспечению безопасности сибиреязвенных захоронений входит в полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 38
Устава Нижегородской области, правительство является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти области, руководит работой органов исполнительной власти области и контролирует их деятельность.
В силу ст. 16
Закона Нижегородской области от 03.10.2(1)07 г. № 129-З "О Правительстве Нижегородской области", Правительство Нижегородской области принимает и реализует областные целевые программы в области охраны окружающей среды; участвует в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории области; участвует в проведении государственной политики в области обращения с отходами; осуществляет в сфере охраны окружающей среды, объектов животного мира, природопользования и землепользования иные полномочия, установленные федеральными законами, законами области, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными Конституцией
Российской Федерации.
В связи с изложенным Прокурор просил суд возложить на правительство Нижегородской области обязанность принять меры по предупреждению болезней, общих для человека и животных, путем приведения сибиреязвенного скотомогильника, расположенного на территории городского поселения - город Лысково Нижегородской области в соответствие с ветеринарно-санитарными правилами, а именно: сибиреязвенный скотомогильник № <...>, расположенный в районе д. "Засолки" северо-западнее садоводческого общества "Красное знамя", в 300 метрах от дороги Москва - Казань, огородить забором, (исключающим случайный доступ людей и животных, обозначить табличками с надписью "Сибирская язва".
В судебном заседании прокурор Бахтин Н.А. заявленные требования поддержал по основаниям, указанным в исковом заявлении.
Представитель правительства Нижегородской области Р. (по доверенности) заявленные требования не признала, указав, что приведенные прокурором нормы о возможности нахождения в собственности субъекта Российской Федерации скотомогильника не свидетельствуют об обязанности Правительства Нижегородской области совершать требуемые действия. В целях реализации полномочий субъекта Российской Федерации, определенных Федеральным законом
от 30 марта 1999 года № 2 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", субъекты Российской Федерации имеют право разрабатывать, утверждать и реализовывать региональные программы по обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, согласовывая их с территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Постановлением Правительства Нижегородской области утверждена областная целевая программа
"Развитие социальной и инженерной инфраструктуры как основы повышения качества жизни населения Нижегородской области на 2011 - 2013 годы", в рамках которой предусмотрено финансирование работ по выполнению проектов и дальнейшей консервации сибиреязвенных скотомогильников на территории Нижегородской области. Таким образом, Правительством области предпринимаются меры по защите населения от возможности возникновения эпидемий и ликвидации их последствий.
Кроме того, предполагаемые прокурором мероприятия нуждаются в финансировании. Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации и утверждается в форме законов субъекта (статьи 11
, 14
Бюджетного кодекса Российской Федерации). Все расходные обязательства субъекта Российской Федерации Нижегородской области отражаются в законе Нижегородской области "Об областном бюджете" на соответствующий финансовый год. Непосредственное составление проекта областного бюджета на соответствующий финансовый год осуществляет министерство финансов Нижегородской области, рассматривает и утверждает областной бюджет Законодательное Собрание Нижегородской области. При необходимости изменения расходных обязательств субъекта указанные изменения производятся путем внесения изменений в закон Нижегородской области об областном бюджете в порядке, предусмотренном для принятия данного вида нормативных правовых актов с обязательным указанием дополнительных источников финансирования.
Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип самостоятельности бюджетов, который в частности, означает право органов государственной власти в соответствии с Бюджетным кодексом
Российской Федерации самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджета.
Статьи 152
- 162
Бюджетного кодекса Российской Федерации определяют состав участников бюджетного процесса и их полномочия.
Согласно данным нормам к полномочиям прокурора не относится осуществление какого-либо надзора в сфере распределения денежных средств, а также каких-либо полномочий в сфере формирования расходов бюджета.
Прокурором заявлены исковые требования без проведения надлежащего анализа финансовой обстановки Нижегородской области, без изучения бюджета области на 2011 год, утвержденного Законом
Нижегородской области от 21 декабря 2010 года № 2 209-З, без учета компетенции органов исполнительной власти Нижегородской области, в результате чего исковые требования прокурора в случае их удовлетворения будут не исполнимы.
Из искового заявления прокурора следует, что собственником сибиреязвенного скотомогильника, расположенного на территории г. Лысково Нижегородской области Правительство Нижегородской области не является и, следовательно, не может нести какие-либо обязательства по обеспечению данного имущества. Исходя из изложенного, указанный объект является бесхозяйной недвижимой вещью.
Кроме того, согласно пункту 6.10
Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов № 2 13-7-2/469, утвержденных Минсельхозпродом Российской Федерации 04.12.1995, ответственность за устройство, санитарное состояние и оборудование скотомогильника (биотермической ямы) возлагается на местную администрацию, руководителей организаций, в ведении которых находятся эти объекты.
В связи с изложенным Правительство Нижегородской области считает себя ненадлежащим ответчиком по данному делу по основаниям, указанным в возражениях, поскольку в компетенцию Правительства не входит совершение действий, на которых настаивает истец.
Представитель третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Министерства экологии и природных ресурсов Нижегородской области М.Н. (по доверенности) заявленные исковые требования полагала необоснованными, указав, что в соответствии с ОЦП "Развитие социальной и инженерной инфраструктуры как основы повышения качества жизни населения Нижегородской области" в 2011 году министерством экологии и природных ресурсов Нижегородской области завершена разработка и оплата из областного бюджета проекта "Консервация сибиреязвенного скотомогильника в г. Лысково Нижегородской области". Получено соответствующее положительное заключение Госэкспертизы от 28.03.2011 <...>. Общий объем финансовых средств, направленных на разработку проекта, - 857540,27 руб. Согласно разработанной проектно-сметной документации стоимость строительства по сводному сметному расчету составляет 12339440 руб. Программой установлен на 2011 год следующий уровень софинансирования консервации сибиреязвенных захоронений (Воскресенский и Спасский районы): областной бюджет - 90%, местный бюджет - 10%. В настоящее время Губернатору Нижегородской области министерством направлены предложения предусмотреть в Программе на 2012 год консервацию сибиреязвенного скотомогильника в г. Лысково с объемом финансирования: областной бюджет - 11105490 руб. местный бюджет 1233944 руб.
Представитель третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, комитета государственного ветеринарного надзора Нижегородской области М.Е. (по доверенности) в судебном заседании пояснила, что Требования к размещению, обустройству и содержанию скотомогильников предусмотрены пунктами 5.1
- 5.10
Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации 4 декабря 1995 года № 2 13-7-2/469, и пунктом 7.1
"СП 13.1.7.2629-10. Профилактика сибирской язвы. Санитарно-эпидемиологические правила".
Содержание сибиреязвенного скотомогильника № <...>, площадью 3399 кв. м, расположенного в г. Лысково, район "Засолки", северо-западнее садоводческого общества "Красное знамя", в 300 метрах от дороги Москва - Казань, не соответствует ветеринарно-санитарным требованиям, что подтверждается Актом ветеринарно-санитарного обследования скотомогильника от 13.05.2011 года, проведенного специалистами государственной ветеринарной службы Нижегородской области в соответствии с требованиями пункта 7.2
Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов.
Ответственность за устройство, санитарное состояние и Оборудование скотомогильника (биотермической ямы) возлагается на местную администрацию, руководителей организаций, в ведении которых находятся эти объекты, в соответствии с пунктом 6.10
Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов.
Собственник скотомогильника не известен, на балансе Правительства области либо администрации городского поселения города Лысково Нижегородской области скотомогильник не числится.
Согласно Акту необходима консервация скотомогильника. Консервация осуществляется в соответствии с требованиями пункта 6.9
Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов.
Согласно абзацу 3 статьи 6
Федерального закона от 30.03.1999 года № 52ФЗ, к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относится также право разработки, утверждения и реализаций региональных программ обеспечения благополучия населения, согласованных с территориальным органом федерального органа исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
На основании вышеизложенного Правительством Нижегородской области утверждена областная целевая программа
"Развитие социальной и инженерной инфраструктуры как основы повышения качества жизни населения Нижегородской области на 2011 - 2013 годы", в рамках которой предусмотрено финансирование работ по выполнению проектов и дальнейшей консервации сибиреязвенных скотомогильников на территории области. В частности, на выполнение проекта "Консервирование сибиреязвенного скотомогильника в г. Лысково Нижегородской области" предусмотрено выделение из областного бюджета 600 тысяч рублей в 2009 - 2011 годах.
Решением Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода от 30 сентября 2011 года постановлено:
"Исковые требования Нижегородского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц удовлетворить.
Обязать Правительство Нижегородской области в срок до 31.12.2012 г. принять меры по предупреждению чрезвычайных ситуаций и организовать приведение сибиреязвенного скотомогильника № <...>, расположенного на территории городского поселения - город Лысково Нижегородской области в районе "Засолки" северо-западнее садоводческого общества "Красное знамя", в 300 м от дороги Москва - Казань в соответствии с ветеринарно-санитарными правилами путем возведения огораживающего забора, исключающего случайный доступ людей и животных, установки табличек с надписью "Сибирская язва".
В кассационной жалобе представителя Правительства Нижегородской области Ч. (по доверенности) поставлен вопрос об отмене решения по мотивам нарушения норм материального и процессуального права.
Законность и обоснованность оспариваемого судебного решения проверена судебной коллегией по правилам Главы 40
Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Исходя из принципа диспозитивности, с учетом положений статьи 347
Гражданского процессуального кодекса РФ, при рассмотрении дела по существу суд кассационной инстанции проверяет обжалуемое решение в пределах доводов жалобы.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия Нижегородского областного суда не находит оснований для отмены решения, поскольку оно постановлено в соответствии с установленными по делу обстоятельствами и требованиями закона.
Согласно статье 42
Конституции Российской Федерации, каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду.
Обращение в суд Нижегородского межрайонного природоохранного прокурора в защиту интересов неопределенно круга лиц вызвано несоблюдением требований действующего законодательства Об устройстве, санитарном состоянии и оборудовании скотомогильника, что влечет угрозу обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучии населения. Отсутствие ограждений скотомогильника, а также соответствующих предупреждающих табличек представляет опасность для здоровья населения и оказывает негативное воздействие на окружающую среду, приводит к ущемлению прав граждан на благоприятную окружающую; среду и на безопасные условия проживания, может причинить вред их жизни здоровью.
Судом установлено, что в ходе проведенной Прокурором проверки на территории городского поселения - города Лысково выявлено, что сибиреязвенный скотомогильник (№ <...>), расположенный в районе д. "Засолки", северо-западнее садоводческого общества "Краевое знамя", в 300 м от дороги Москва - Казань, не огорожен двухметровым глухим забором, исключающим случайный доступ людей и животных, не обозначен табличками с надписью "Сибирская язва", т.е. не соответствует требованиям законодательства.
Указанные нарушения подтверждаются Актом (ветеринарно-санитарного обследования от 13.05.2011 г., составленным начальником ГУ НО "Госветуправление Лысковского района".
Судом установлено, что указанный сибиреязвенный скотомогильник в государственной собственности Нижегородской области не числится.
Права на скотомогильник, расположенный на территории городского поселения - город Лысково Нижегородской области в районе д. "Засолки", северо-западнее садоводческого общества "Красное знамя", в 300 м от дороги Москва - Казань в Едином государственном реестре прав не зарегистрированы.
Сведения об отнесении данного объекта к федеральной собственности у Территориального управления Федерального агентства по управлению Государственным имуществом в Нижегородской области отсутствуют.
В муниципальной собственности Лысковского муниципального района указанный сибиреязвенный скотомогильник не находится.
Таким образом, скотомогильник бесхозяйный, что ставит под угрозу экологическое благополучие на территории муниципального образования и может привести к негативным последствиям для окружающей среды и населения.
Согласно ст.ст. 5
, 6
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ч. 2 ст. 2
Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
В силу подп. 49 п. 2 ст. 26.3
Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов организации на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных. Для осуществления данных полномочий, согласно подп. "ц" п. 2 ст. 26.11
Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, в собственности субъекта Российской Федерации могут находиться скотомогильники
Возможность нахождения скотомогильников и биотермических ям в собственности органов местного самоуправления Федеральной закон
от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не предусматривает, к полномочиям органов местной администрации отнесены только выбор и отвод земельного участка для строительства скотомогильника или отдельно стоящей биотермической ямы по представлению организации государственной ветеринарной службы, согласованному с местным центром санитарно-эпидемиологического надзора.
Судом установлено, что имеющееся на территории муниципального образования место захоронения биологических отходов на балансе администрации муниципального района не состоит, полномочия и денежные средства в порядке, предусмотренном ст. 19
Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", для осуществления государственных полномочий по оборудованию скотомогильника муниципальному образованию не передавались.
В силу п. 7.1
. Санитарно-эпидемиологических правил СП р. 1.7.2629-10 "Профилактика сибирской язвы", организация мер по обеспечению безопасности сибиреязвенных захоронений входит в полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст. ст. 1
, 11
Закона Нижегородской области от 03.10.2007 г. № 129-3 "О Правительстве Нижегородской области", Правительство Нижегородской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Нижегородской области.
В силу ст. 16
указанного Закона, Правительство Нижегородской области принимает и реализует областные целевые программы в области охраны окружающей среды; участвует в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории области; участвует в проведении государственной политики в области обращения с отходами; осуществляет в сфере охраны окружающей среды, объектов животного мира, природопользования и землепользования иные полномочия, установленные федеральными законами, законами области, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными Конституцией
Российской Федерации.
Судом установлено, что Постановлением Правительства Нижегородской области утверждена областная целевая программа
"Развитие социальной и инженерной инфраструктуры как основы повышения качества жизни населения Нижегородской области на 2011 - 2013 года", в рамках которой предусмотрено финансирование работ по выполнению проектов и дальнейшей консервации сибиреязвенных скотомогильников на территории Нижегородской области.
Судом также установлено, что в 2011 году министерством экологии и природных ресурсов Нижегородской области завершена разработка и оплата из областного бюджета проекта "Консервация сибиреязвенного скотомогильника в г. Лысково Нижегородской области". Получено соответствующее положительное заключение Госэкспертизы от 28.03.2011 <...>. Общий объем финансовых средств, направленных на разработку проекта - 857540,27 руб.
Согласно разработанной проектно-сметной документации стоимость строительства по сводному сметному расчету составляет 12339440 руб.
Губернатору Нижегородской области Ш. министерством направлены предложения предусмотреть в Программе на 2012 год консервацию сибиреязвенного скотомогильника в г. Лысково с объемом финансирования: областной бюджет - 11105490 руб. местный бюджет - 1233944 руб.
Изложенное свидетельствует о принятии правительством Нижегородской области мер по консервации бесхозяйных сибиреязвенных скотомогильников.
Однако данные мероприятия предполагают проведение капитальных работ, связанных с оборудованием и консервацией скотомогильников.
Прокурор заявляет требования об организации работ по предупреждению чрезвычайных ситуаций, для чего просит обязать правительство организовать работы по возведению забора вокруг скотомогильника и установлению предупреждающих табличек.
Исходя из вышеизложенного, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что данные требования прокурора являются обоснованными и подлежат удовлетворению, так как именно Правительство Нижегородской области, как исполнительная власть субъекта РФ, осуществляет организацию мер по обеспечению безопасности сибиреязвенных захоронений.
Основываясь на вышеуказанных юридически значимых обстоятельствах во взаимосвязи с правильным применением положений норм права, регулирующих спорные правоотношения, суд первой инстанции постановил законное и обоснованное решение об удовлетворении заявленных прокурором требований.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: Федеральный закон от 06.10.2003 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" имеет номер 131-ФЗ, а не 1311-ФЗ.
Приведенный в кассационной жалобе довод о том, что ответственность за устройство, санитарное состояние и оборудование скотомогильника (биотермической ямы) в силу п. 6.10
Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов № 2 13-7-2/469, утвержденных Минсельхозпродом Российской Федерации, 04.12.1995 г., возлагается только на местную администрацию, в ведении которой находится такой объект, не может быть признан обоснованным, поскольку полномочия и денежные средства в порядке, предусмотренном ст. 19
ФЗ от 06.10.2003 г. № 1311-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", для осуществления государственных полномочий по оборудованию скотомогильника муниципальному образованию не передавались.
Ссылка в кассационной жалобе на отсутствие бюджетных средств для выполнения мероприятий по ограждению скотомогильника забором и установлению предупреждающих табличек в срок до 31.12.2012 года не может быть признана убедительной в качестве основания для отмены решения, постановленного в интересах неопределенного круга лиц в целях обеспечения безопасности сибиреязвенного захоронения на территории района.
Иные доводы кассационной жалобы не могут служить основанием к отмене решения суда, поскольку они приводились ответчиком в обоснование возражений на предъявленные требования и были предметом рассмотрения суда первой инстанции, приведенным доводам дана надлежащая правовая оценка в соответствии с требованиями действующего законодательства. Оснований сомневаться в правильности оценки у судебной коллегии не имеется.
Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в соответствии со ст. 362
ГПК РФ основаниями для отмены решения в кассационном порядке, судом не допущено.
Руководствуясь ст. 361
Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия
определила:
Решение Нижегородского районного суда г. Нижнего Новгорода от 30 сентября 2011 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.
