|  |
Региональное законодательство / Пермский край
ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ от 6 октября 2011 г. по делу № 3-169-2011
Пермский краевой суд в составе председательствующего судьи Хрусталевой Л.Е. при секретаре Г. с участием прокурора прокуратуры Пермского края Масленниковой И.А., настаивавшей на заявленном требовании, представителей Правительства Пермского края Ш., С., возражавших против удовлетворения заявления, представителя Законодательного Собрания Пермского края Е., возражавшей против удовлетворения заявления, рассмотрел 06 октября 2011 года в открытом судебном заседании в городе Перми гражданское дело по заявлению Первого заместителя прокурора Пермского края о признании Постановления Правительства Пермского края от 11 апреля 2011 года № 174-п "Об утверждении нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для Пермского края" недействующим,
установил:
11 апреля 2011 года Правительством Пермского края принято Постановление № 174-п "Об утверждении нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для Пермского края". 18 апреля 2011 года Постановление опубликовано в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" № 15. Постановлением утверждены нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для Пермского края. Постановление вступило в силу через 10 дней после дня его официального опубликования (п. 2 Постановления). Первый заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании Постановления Правительства Пермского края от 11 апреля 2011 года № 174-п "Об утверждении нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для Пермского края" недействующим. В обоснование своего требования заявитель указал, что в соответствии с частью третьей статьи 19 Федерального закона от 28.12.2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов утверждаются в составе документов, определяющих направления социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Как следует из Указа губернатора Пермского края от 14.09.2010 года № 67 "Об установлении расходного обязательства Пермского края на разработку документов стратегического планирования Пермского края" такими документами на территории Пермского края являются стратегии социально-экономического развития Пермского края, программы социально-экономического развития Пермского края. Данным Указом установлено, что администрация губернатора Пермского края является уполномоченным органом по разработке прогнозов социально-экономического развития края, стратегии социально-экономического развития Пермского края, программы социально-экономического развития Пермского края. Документы, определяющие направления социально-экономического развития Пермского края не разработаны, что подтверждается письмом администрации губернатора Пермского края от 27.04.2011 года. Таким образом, на территории Пермского края утверждены нормативы в отсутствие стратегии социально-экономического развития Пермского края, программы социально-экономического развития Пермского края, что противоречит части третьей статьи 19 Федерального закона от 28.12.2009 года № 381-ФЗ. Также заявитель указал, что оспариваемое Постановление принято с превышением полномочий, предоставленных законодательством высшему исполнительному органу государственной власти Пермского края. Постановление , как видно из его преамбулы, принято в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 28.12.2009 года № 381-ФЗ и Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.09.2010 года № 754 "Об утверждении Правил установления нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов".
Статьей 18 Федерального закона от 28.12.2009 года № 381-ФЗ предусмотрено, что для содействия развитию торговли органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут разрабатывать соответственно региональные и муниципальные программы развития торговли, учитывающие социально-экономические, экологические, культурные и другие особенности развития субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Программы развития торговли разрабатываются в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации с учетом требований настоящей статьи. В число основных показателей эффективности реализации программ развития торговли входит достижение установленных нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 4) . Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.09.2010 года № 754 "Об утверждении Правил установления нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов" установлено, что нормативы разрабатываются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с утвержденной методикой расчета нормативов и утверждаются в составе документов, определяющих направления социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и муниципальных образований (пункт 3 Правил). Федеральный закон от 28.12.2009 года № 381-ФЗ и Постановление Правительства Российской Федерации от 24.09.2010 года № 754 "Об утверждении Правил установления нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов" не наделяют исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по утверждению нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Статьей 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлены основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Пунктом "г" части 2 настоящей статьи предусмотрено, что законом субъекта Российской Федерации утверждаются программы социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, представленные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
В силу статьи 31 Устава Пермского края государственная власть в Пермском крае путем принятия законов и иных нормативных правовых актов Пермского края закрепляет приоритетные направления развития Пермского края, определяет цели и измеримые результаты по каждому направлению, перечень мероприятий, ресурсное обеспечение, ответственность органов государственной власти и должностных лиц за достижение общественно значимых результатов (часть 1) . Разработка и утверждение целей деятельности органов государственной власти Пермского края по приоритетным направлениям развития Пермского края производятся в рамках программы социально-экономического развития Пермского края в публичном порядке. Порядок разработки и утверждения указанных целей и программы социально-экономического развития края определяется законом Пермского края. Законы и иные нормативные правовые акты Пермского края, регулирующие отношения по предметам совместного ведения Пермского края и Российской Федерации, принимаются с учетом приоритетных направлений развития Пермского края. Законы и иные нормативные правовые акты Пермского края, регулирующие отношения по предметам исключительного ведения Пермского края, принимаются в соответствии с приоритетными направлениями развития Пермского края (часть 2) . Вопрос о законодательном разграничении полномочий органов государственной власти Пермского края на осуществление нормативного правового регулирования, в том числе, на принятие оспариваемого акта , регламентирован Уставом Пермского края, согласно части 4 статьи 31 которого распределение полномочий между органами законодательной и исполнительной власти края определяется законами Пермского края и актами губернатора Пермского края. Статьями 3 и 4 Закона Пермского края от 6 марта 2007 года № 8-ПК "О Законодательном Собрании Пермского края" закреплено положение о том, что Законодательное Собрание осуществляет свои полномочия в пределах совместного ведения Российской Федерации и Пермского края и предметов ведения Пермского края. Одной из основных задач Законодательного Собрания является определение единой политики экономического, социального, культурного развития Пермского края.
Полномочия краевого Правительства определены Законом Пермского края от 7 сентября 2007 года № 107-ПК "О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края". Статьей 11 этого Закона определено, что Правительство Пермского края является высшим исполнительным органом государственной власти Пермского края и в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава Пермского края и законов Пермского края, законов Пермской области и законов Коми-Пермяцкого автономного округа, актов губернатора Пермского края, актов губернатора Пермской области, постановлений главы администрации Коми-Пермяцкого автономного округа и актов Правительства края на территории Пермского края, осуществляет контроль за их исполнением исполнительными органами государственной власти Пермского края, их территориальными органами и обособленными структурными подразделениями. В статье 17 того же закона приведен перечень полномочий Правительства Пермского края и среди них не названо право на установление нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Таким образом, краевым законодательством Правительству Пермского края не предоставлено право на осуществление оспариваемого нормативного правового регулирования, не закреплено такого полномочия и федеральным законодательством. Заявитель просит признать недействующим Постановление Правительства Пермского края от 11 апреля 2011 года № 174-п "Об утверждении нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для Пермского края". В судебном заседании участвующий в деле прокурор Масленникова И.А. на заявленном требовании настаивала в полном объеме, поддержала доводы, изложенные в заявлении и уточненном заявлении. Представители Правительства Пермского края Ш., С. возражали против удовлетворения заявления. Поддержали доводы, изложенные в письменных возражениях и дополнениях к письменным возражениям (л.д. 18-22, 72-77, 83-85 т. 1). Дополнительно пояснили, что оспариваемое Постановление принято Правительством Пермского края на заседании Правительства с соблюдением установленного порядка. Проект постановления разработан уполномоченным органом - Министерством развития предпринимательства и торговли Пермского края. 20.03.2008 года Законодательным Собранием Пермского края принято Постановление № 710 "О концепции краевой целевой Программы развития малого и среднего предпринимательства в Пермском крае на 2008-2011 годы, указанная Программа содержит основные направления и приоритеты развития малого и среднего предпринимательства Пермского края, и предусматривает, в том числе, совершенствование нормативной правовой базы. Законом Пермского края от 10.12.2008 года № 352-ПК утверждена краевая целевая программа "Развитие малого и среднего предпринимательства в Пермском крае на 2008-2011 годы", которая содержит раздел о деятельности малых предприятий, к которым относятся сферы оптовой и розничной торговли, выделены приоритетные отрасли. Полагают, что оспариваемое Постановление принято в составе документов, которые определяют направления социально-экономического развития Пермского края. Представитель Законодательного Собрания Пермского края Е. против удовлетворения заявления возражала, пояснив, что оспариваемое Постановление принято Правительством Пермского края в пределах своей компетенции, в соответствии с частями 2 и 3 статьи 19 Федерального закона от 28 декабря 2009 № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации". Указала, что согласно части второй статьи 19 данного закона нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для субъектов Российской Федерации разрабатываются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В части третьей этой статьи установлено, что нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов утверждаются, при этом не указано, кем утверждаются нормативы. Таким образом, из совокупности частей 2 и 3 статьи 19 следует вывод, что нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов разрабатываются и утверждаются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Полагает, что часть 3 статьи 19 указанного Федерального закона в части указания, что нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов утверждаются в составе документов, определяющих направления социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, является неточной, из данной формулировки непонятно, что подразумевается под составом документов. Кроме того, краевым законодательством не предусмотрено принятие документов пакетом, каждый правовой акт принимается индивидуально. Пояснила, что Стратегия социально-экономического развития Пермского края и Программа социально-экономического развития Пермского края не приняты. Заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав представленные доказательства, суд приходит к выводу, что заявленное первым заместителем прокурора Пермского края требование основано на законе и подлежит удовлетворению по следующим основаниям. Частью первой статьи 3 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ) установлено, что правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом , Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью первой статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют следующие полномочия: 1) реализация государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации; 2) в соответствии с настоящим Федеральным законом разработка и принятие законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности; 3) установление нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для субъекта Российской Федерации; 4) проведение информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; 5) разработка и реализация мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации; 6) иные предусмотренные настоящим Федеральным законом полномочия. Из содержания п.п. 69 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ следует, что решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, проведения информационно-аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации, и осуществления иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). В силу п. 3.1 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ по вопросам, указанным в пункте 2 настоящей статьи, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Часть вторая статьи 19 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ определяет, что нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для субъектов Российской Федерации, в том числе для входящих в их состав муниципальных образований, разрабатываются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с методикой расчета указанных нормативов, утвержденной Правительством Российской Федерации.
Согласно части третьей статьи 19 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов утверждаются в составе документов, определяющих направления социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, и учитываются в документах территориального планирования, генеральных планах, региональных и муниципальных программах развития торговли, схемах размещения нестационарных торговых объектов.
В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ утверждение методики расчета и порядка установления субъектами Российской Федерации нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов относится к полномочиям Правительства Российской Федерации (п. 2 ч. 1 ст. 5) . 24 сентября 2010 года Правительством Российской Федерации принято Постановление № 754 "Об утверждении Правил установления нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов". Согласно пунктам 2 , 3 указанных Правил, нормативы устанавливаются по каждому субъекту Российской Федерации и входящим в его состав муниципальным районам и городским округам (далее - муниципальные образования); нормативы разрабатываются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с методикой расчета нормативов согласно приложению и утверждаются в составе документов, определяющих направления социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и муниципальных образований. Из анализа указанных правовых норм следует, что установление нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для субъекта Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, указанные нормативы разрабатываются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с утвержденными Правительством Российской Федерации методикой расчета и порядком установления субъектами Российской Федерации нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, и утверждаются в составе документов, определяющих направления социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, и в последующем учитываются в документах территориального планирования, генеральных планах, региональных и муниципальных программах развития торговли, схемах размещения нестационарных торговых объектов. Ни Федеральный закон от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ, ни Постановление Правительства Российской Федерации 24 сентября 2010 года "Об утверждении Правил установления нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов" не определяют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в качестве органов, имеющих полномочия на утверждение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральным законом наделены только правом разрабатывать нормативы в соответствии с утвержденной Правительством Российской Федерации методикой . Федеральным законодательством определен порядок утверждения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов - нормативы утверждаются в составе документов, определяющих направления социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Согласно п. 1 статьи 23 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.1999 года № 184-ФЗ) в соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляют свои полномочия самостоятельно. Согласно ч. 2 ст. 15 Устава Пермского края от 27 апреля 2007 года № 32-ПК систему органов государственной власти Пермского края составляют: законодательный орган государственной власти Пермского края; высшее должностное лицо Пермского края; высший исполнительный орган государственной власти Пермского края; образованные в Пермском крае судебные органы; иные органы государственной власти Пермского края, образуемые в соответствии с настоящим Уставом . В соответствии с ч. 3 , 4 ст. 15 Устава Пермского края законодательная власть Пермского края осуществляется Законодательным собранием Пермского края; исполнительная власть Пермского края осуществляется системой исполнительных органов государственной власти Пермского края во главе с Правительством Пермского края, являющимся высшим исполнительным органом государственной власти Пермского края. В силу ч. 1 ст. 31 Устава Пермского края государственная власть в Пермском крае путем принятия законов и иных нормативных правовых актов Пермского края закрепляет приоритетные направления развития Пермского края, определяет цели и измеримые результаты по каждому направлению, перечень мероприятий, ресурсное обеспечение, ответственность органов государственной власти и должностных лиц за достижение общественно значимых результатов. В соответствии с ч. 2 ст. 31 Устава Пермского края разработка и утверждение целей деятельности органов государственной власти Пермского края по приоритетным направлениям развития Пермского края производятся в рамках программы социально-экономического развития Пермского края в публичном порядке. Порядок разработки и утверждения указанных целей и программы социально-экономического развития края определяется законом Пермского края. Законы и иные нормативные правовые акты Пермского края, регулирующие отношения по предметам совместного ведения Пермского края и Российской Федерации, принимаются с учетом приоритетных направлений развития Пермского края. Законы и иные нормативные правовые акты Пермского края, регулирующие отношения по предметам исключительного ведения Пермского края, принимаются в соответствии с приоритетными направлениями развития Пермского края. В соответствии с ч. 2 ст. 27 Устава Пермского края программы социально-экономического развития Пермского края рассматриваются Законодательным Собранием по представлению губернатора Пермского края либо при наличии заключения губернатора. В силу ч. 1 ст. 4 Закона Пермского края от 6 марта 2007 года № 8-ПК "О Законодательном Собрании Пермского края" одной из основных задач Законодательного Собрания является определение единой политики экономического, социального, культурного развития Пермского края. Общий порядок разработки, принятия и применения в управлении процессами социально-экономического развития Пермского края документов стратегического планирования определен Законом Пермского края от 2 апреля 2010 года № 598-ПК "О стратегическом планировании социально-экономического развития Пермского края" (далее - Закон Пермского края от 2 апреля 2010 года № 598-ПК). Система стратегических целей, приоритетных направлений и ценностей в сфере социально-экономического развития Пермского края определяется в стратегии социально-экономического развития (п. "в" ч. 2 статьи 4 Закона Пермского края от 2 апреля 2010 года № 598-ПК), которая разрабатывается в порядке, установленном губернатором Пермского края, и утверждается постановлением Законодательного Собрания Пермского края (ч. 3 ст. 4 Закона Пермского края от 2 апреля 2010 года № 598-ПК). В соответствии с ч. 1 , 2 ст. 5 Закона Пермского края от 2 апреля 2010 года № 598-ПК "О стратегическом планировании социально-экономического развития Пермского края" на основе стратегии социально-экономического развития на срок не менее 5 лет разрабатывается программа социально-экономического развития Пермского края, которая в том числе содержит цели, задачи и основные индикаторы социально-экономического развития Пермского края на период реализации программы. Согласно ч. 5 ст. 5 Закона Пермского края от 2 апреля 2010 года № 598-ПК "О стратегическом планировании социально-экономического развития Пермского края" (далее - Закон Пермского края от 2 апреля 2010 года № 598-ПК) программа социально-экономического развития Пермского края утверждается законом Пермского края. Из системного толкования указанных выше правовых норм следует, что основные направления социально-экономического развития Пермского края закрепляются в стратегии социально-экономического развития Пермского края и программе социально-экономического развития Пермского края, принятие которых относится к полномочиям Законодательного Собрания Пермского края. Законодательным Собранием Пермского края полномочия по принятию документов, определяющих направления социально-экономического развития Пермского края и органов местного самоуправления, Правительству Пермского края не переданы. Сравнительный анализ оспариваемого акта с краевыми и федеральными нормами, имеющими большую юридическую силу, приводит к выводу о том, что Постановление Правительства Пермского края от 11.04.2011 № 174-п "Об утверждении нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для Пермского края" принято с нарушением полномочий Правительства Пермского края. Доводы Правительства Пермского края о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий Правительства, поскольку перечень документов, определяющих направления социально-экономического края, определен статьей 2 Закона Пермского края от 2 апреля 2010 года № 598-ПК, в перечень этих документов входят, в том числе, документы, принятие которых относится к полномочиям Правительства Пермского края, основаны на неправильном толковании закона. Согласно ч. 2 ст. 2 Закона Пермского края от 2 апреля 2010 года № 598-ПК стратегическое планирование социально-экономического развития осуществляется путем разработки, принятия и реализации следующих документов стратегического планирования: стратегии социально-экономического развития Пермского края; программы социально-экономического развития Пермского края; краевых целевых программ; долгосрочных целевых программ; краевых инвестиционных программ; региональных проектов Пермского края. Из указанных документов Правительством Пермского края утверждаются долгосрочная целевая программа и краевая инвестиционная программа (ч. 3 ст. 6 , ч. 2 ст. 8 ). Согласно частям 1 , 2 ст. 6 Закона Пермского края от 2 апреля 2010 года № 598-ПК долгосрочная целевая программа разрабатывается на основе программы социально-экономического развития для достижения целей и решения задач, имеющих межотраслевой либо муниципальный характер. Разработке проекта долгосрочной целевой программы предшествует разработка и утверждение ее концепции. При этом концепция долгосрочной целевой программы, которая включает, в том числе, соответствие предлагаемой к решению задачи приоритетным направлениям социально-экономического развития Пермского края, основные цели и задачи программы, утверждается постановлением Законодательного Собрания Пермского края. Краевая инвестиционная программа состоит из перечней объектов капитального строительства (реконструкции), которые относятся (или могут быть отнесены) к государственной собственности Пермского края (ч. 2 ст. 8 Закона Пермского края от 2 апреля 2010 года № 598-ПК). Из анализа указанных выше законоположений следует вывод о том, что программы, принятие которых относится к полномочиям Правительства Пермского края, не являются документами, определяющими направления социально-экономического развития Пермского края. Указанные программы принимаются для достижения целей и решения задач социально-экономического развития края, направления которого определены Стратегией, Программой социально-экономического развития. Согласно положениям части третьей статьи 19 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ документы территориального планирования, генеральные планы, региональные и муниципальные программы развития торговли, схемы размещения нестационарных торговых объектов относятся к документам, при принятии которых учитываются утвержденные в составе документов, определяющих направления социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Доводы Правительства Пермского края о наличии полномочий у Правительства края на утверждение нормативов со ссылкой на то, то приоритетные направления развития Пермского края закрепляются в законах и иных нормативных правовых актах (часть 1 статьи 31 Устава Пермского края), к которым относятся постановления Правительства Пермского края, являются несостоятельными. По смыслу статьи 31 Устава Пермского края государственная власть в Пермском крае путем принятия законов и иных нормативных правовых актов Пермского края закрепляет не только приоритетные направления развития Пермского края, как указывает Правительство Пермского края, но и определяет цели и измеримые результаты по каждому направлению, перечень мероприятий, ресурсное обеспечение, ответственность органов государственной власти и должностных лиц за достижение общественно значимых результатов. Разработка и утверждение целей деятельности органов государственной власти Пермского края по приоритетным направлениям развития Пермского края производятся в рамках программы социально-экономического развития Пермского края в публичном порядке. Порядок разработки и утверждения указанных целей и программы социально-экономического развития края определяется законом Пермского края. Таким образом, в ст. 31 Устава Пермского края содержится не только способ закрепления государственной властью Пермского края приоритетных направлений развития края, но данной статьей устанавливается, что цели, результаты по каждому направлению, перечень мероприятий, ресурсное обеспечение, ответственность органов государственной власти и должностных лиц за достижение общественно значимых результатов также закрепляются путем принятия законов и иных нормативных правовых актов. Доводы представителя Законодательного Собрания Пермского края о том, что из совокупности частей 2 и 3 статьи 19 Федерального закона от 28 декабря 2009 № 381-ФЗ следует вывод, что нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов разрабатываются и утверждаются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права. Статья 19 Федерального закона от 28 декабря 2009 № 381-ФЗ не определяет органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в качестве органов, утверждающих указанные нормативы. Доводы Правительства Пермского края о том, что нормативы утверждены в составе документов, определяющих направления социально-экономического развития Пермского края, поскольку 20.03.2008 года Законодательным Собранием Пермского края принято Постановление № 710 "О концепции краевой целевой Программы развития малого и среднего предпринимательства в Пермском крае на 2008-2011 года", указанная программа содержит основные направления и приоритеты развития малого и среднего предпринимательства Пермского края, Законом Пермского края от 10.12.2008 № 352-ПК утверждена краевая целевая программа "Развитие малого и среднего предпринимательства в Пермском крае на 2008-2011 годы", которая содержит раздел о деятельности малых предприятий, к которым относятся сферы оптовой о розничной торговли, выделены приоритетные отрасли, не подтверждают факт принятия Правительством Пермского края оспариваемого Постановления в рамках своих полномочий по изложенным выше основаниям. Представленные Правительством Пермского края в материалы дела Указ губернатора Пермского края от 25.07.2007 года № 55 "О целях, задачах и целевых показателях деятельности Правительства Пермского края на 2007-2010 годы" (л.д. 150-170 т. 1), Указ губернатора Пермского края от 29.08.2007 года № 65 "О внесении изменений в Указ губернатора Пермского края от 25.07.2007 № 55 "О целях, задачах и целевых показателях деятельности Правительства края на 2007-2010 годы" (л.д. 171-185 т. 1), Указ губернатора Пермского края от 13.09.2007 года № 72 "О внесении изменений в Указ губернатора Пермского края от 25.07.2007 № 55" (л.д. 186-222 т. 1), Указ губернатора от 22.05.2009 года № 22 "О внесении изменений в отдельные акты губернатора Пермского края" (л.д. 223-224 т. 1), Указ губернатора Пермского края от 29.12.2009 года № 69 "О внесении изменений в Указ губернатора Пермского края от 25.07.2007 № 55 "О целях, задачах и целевых показателях деятельности Правительства Пермского края на 2007-2010 годы" (л.д. 1-42 т. 2), Указ губернатора Пермского края от 30.08.2010 № 61 "О внесении изменения в Указ губернатора Пермского края от 25.07.2007 года № 55 "О целях, задачах и целевых показателях деятельности Правительства Пермского края на 2007-2012 годы" (л.д. 43-84 т. 2), Указ губернатора Пермского края от 25.02.2011 года № 15 "О внесении изменений в отдельные указы губернатора Пермского края" (л.д. 85-86 т. 2), распоряжение губернатора Пермского края от 31.07.2008 года № 79-р "Об утверждении приоритетных направлений деятельности Правительства Пермского края, администрации губернатора Пермского края и администрации г. Перми" (л.д. 87-92 т. 2), распоряжение губернатора Пермского края от 19.08.2009 года № 74-р "О внесении изменений в распоряжение губернатора Пермского края от 31.07.2008 № 79-р "Об утверждении приоритетных направлений деятельности Правительства Пермского края, администрации губернатора Пермского края и администрации г. Перми" (л.д. 93-106 т. 2), распоряжение губернатора Пермского края от 17.02.2009 года № 11-р "О внесении изменений в распоряжение губернатора Пермского края от 31.07.2008 № 79-р "Об утверждении приоритетных направлений деятельности Правительства Пермского края, администрации губернатора Пермского края" (л.д. 107 т. 2), распоряжение губернатора Пермского края от 11.11.2008 года № 115-р "О внесении изменений в распоряжение губернатора Пермского края от 31.07.2008 № 79-р "Об утверждении приоритетных направлений деятельности Правительства Пермского края, администрации губернатора Пермского края и администрации г. Перми" (л.д. 108-121 т. 2), распоряжение губернатора Пермского края от 17.02.2009 года № 11-р "О внесении изменений в распоряжение губернатора Пермского края от 31.07.2008 № 79-р "Об утверждении приоритетных направлений деятельности Правительства Пермского края, администрации губернатора Пермского края" (л.д. 122 т. 2), распоряжение Правительства Пермского края от 30.03.2010 года № 44-п "Об утверждении Плана мероприятий Правительства Пермского края по реализации приоритетных направлений социально-экономического развития Пермского края на 2010 год и Реестра проектов Правительства Пермского края, реализуемых функционально-целевыми и функциональными блоками" (л.д. 123-154) не опровергают доводы прокурора о превышении полномочий Правительством Пермского края принятием оспариваемого Постановления , поскольку указанные документы определяют цели, задачи, целевые показатели деятельности Правительства Пермского края, приоритетные направления деятельности Правительства Пермского края, администрации губернатора Пермского края и администрации г. Перми, а не направления социально-экономического развития Пермского края. Доводы Правительства Пермского края о том, что частью 3 статьи 19 Федерального закона № 381-ФЗ установлено, что нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов учитываются в документах территориального планирования, генеральных планах, региональных и муниципальных программах развития торговли, схемах размещения нестационарных торговых объектов, в связи чем утверждение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов в Пермском крае является обязательным условием для принятия документов территориального планирования, генеральных планов, региональных и муниципальных программ развития торговли, схем размещения нестационарных торговых объектов, которые принимаются независимо от наличия утвержденной Программы социально-экономического развития Пермского края на выводы суда не влияют, поскольку утверждение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов в соответствии с федеральным законодательством должно производиться в составе документов, определяющих направления социально-экономического развития и, соответственно, нормативы должны утверждаться органом власти, обладающим полномочиями на утверждение документов, определяющих направления социально-экономического развития Пермского края. Доводы Правительства Пермского края о том, что федеральным законодателем в части 3 статьи 19 Федерального закона № 381-ФЗ не введен запрет на принятие уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов до введения в действие документов, определяющих направления социально-экономического развития субъектов Российской Федерации; не установлена очередность утверждения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов и документов, определяющих направления социально-экономического развития субъектов Российской Федерации доводы заявителя об отсутствии у Правительства Пермского края полномочий на утверждение нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов в Пермском крае не опровергают. Все доводы представителей заинтересованных лиц о наличии полномочий у Правительства Пермского края на принятие оспариваемого Постановления являются несостоятельными и связаны с неправильным толкованием законодательства. Доводы Правительства Пермского края о том, что нормативы минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для Пермского края были рассчитаны в строгом соответствии с Методикой расчета нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 24.09.2010 № 754 основанием для отказа в удовлетворении заявленного требования не являются. Согласно пунктам 17 , 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если судом установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты с нарушением полномочий органа, его издавшего, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими, и суд вправе принять такое решение без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта. Поскольку оспариваемое Постановление принято Правительством Пермского края с превышением полномочий, соответствие или несоответствие содержания оспариваемого акта федеральному законодательству судом не проверяется. В связи с изложенным выше, требования первого заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим Постановления Правительства Пермского края от 11 апреля 2011 года № 174-п "Об утверждении нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для Пермского края" являются обоснованными. В соответствии с частью второй статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Принимая во внимание, что оспариваемое Постановление противоречит федеральному законодательству, оно подлежит признанию недействующим со дня вступления решения суда в законную силу. Руководствуясь статьями 194 -199 , 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
признать недействующим со дня вступления решения в законную силу Постановление Правительства Пермского края от 11 апреля 2011 года № 174-п "Об утверждении нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для Пермского края". После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края". Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения.
Судья Л.Е.ХРУСТАЛЕВА
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
Определением Верховного Суда РФ от 14.12.2011 № 44-Г11-41 данное решение оставлено без изменения.
Решение Пермского краевого суда от 06.10.2011 по делу № 3-169-2011
<О признании недействующим Постановления Правительства Пермского края от 11.04.2011 № 174-п "Об утверждении нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для Пермского края">
| | |
|
