АРБИТРАЖНЫЙ СУД ОРЕНБУРГСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 22 ноября 2011 г. по делу № А47-9400/2011
Резолютивная часть решения объявлена 17 ноября 2011 г.
Решение изготовлено в полном объеме 22 ноября 2011 г.
Арбитражный суд Оренбургской области в составе судьи Е.Ю. Хижней, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Киреевой Т.М., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Администрации муниципального образования Новопокровский сельсовет Кувандыкского района Оренбургской области (с. Новопокровка Кувандыкского района Оренбургской области) к Главному управлению МЧС России по Оренбургской области (г. Оренбург), Отделу надзорной деятельности по городу Кувандыку и Кувандыкскому району управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Оренбургской области (г. Кувандык Оренбургской области) о признании незаконным Постановления № 150-152 о назначении административного наказания, вынесенного начальником отдела надзорной деятельности по городу Кувандыку и Кувандыкскому району управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Оренбургской области В.,
при участии:
от заявителя - Главы администрации Б. (паспорт);
от ответчика - начальника отдела НД В. (служебное удостоверение ГПН № 071679 от 09.09.2011 г.)
В судебном заседании в соответствии со ст. 163
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлялся перерыв с 10.11.2011 г. до 17.11.2011 г.
При рассмотрении дела в открытом судебном заседании арбитражный суд
установил:
Администрация муниципального образования Новопокровский сельсовет Кувандыкского района Оренбургской области (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Главному управлению МЧС России по Оренбургской области, Отделу надзорной деятельности по городу Кувандыку и Кувандыкскому району управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Оренбургской области (далее - административный орган, ответчик) о признании незаконным Постановления № 150-152 о назначении административного наказания, вынесенного начальником отдела надзорной деятельности по городу Кувандыку и Кувандыкскому району управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Оренбургской области В.
Как следует из материалов дела, должностными лицами административного органа на основании распоряжения от 12.09.2011 № 154 в отношении администрации проведена внеплановая выездная проверка соблюдения требований пожарной безопасности.
В ходе данной проверки административным органом были выявлены нарушения требований пожарной безопасности, допущенные заявителем.
Усмотрев в действиях заявителя состав правонарушения, ответственность за совершение которого установлена в частях 1
, 3
, 4 статьи 20.4
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), административным органом составлены акт проверки от 21.09.2011 г. № 154 и протоколы об административном правонарушении от 21.09.2011 г. N№ 150, 151, 152, а также вынесено Постановление № 150-152 от 23.09.2011 г., которым администрация привлечена к административной ответственности в виде штрафа в размере 150 000 рублей.
Не согласившись с вынесенным Постановлением, администрация обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с соответствующим заявлением.
В обоснование заявленных требований заявитель ссылается на отсутствие бюджетного финансирования на противопожарные мероприятия, в связи с чем, как полагает администрация, ее вина в совершении вменяемого административного правонарушения отсутствует.
Ответчик в представленном отзыве на заявление указывает, что требования заявителя подлежат отклонению, поскольку в действиях администрации имеется состав правонарушения, за которое она привлечена к ответственности.
Заслушав доводы и пояснения представителей сторон, исследовав материалы дела и оценив представленные доказательства, суд приходит к следующим выводам.
Согласно ч. 7 ст. 210
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.
В соответствии ч. 6 ст. 210
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
В соответствии со ст. 24.1
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.
Соблюдение прав и законных интересов лица, привлекаемого к административной ответственности, на всех этапах рассмотрения административного дела является важнейшей гарантией законности вынесенного постановления.
Согласно ч. 1 ст. 20.4
КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32
, 11.16
КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа.
В соответствии с ч. 3 ст. 20.4
КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности к внутреннему противопожарному водоснабжению, электроустановкам зданий, сооружений и строений, электротехнической продукции или первичным средствам пожаротушения либо требований пожарной безопасности об обеспечении зданий, сооружений и строений первичными средствами пожаротушения влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от шести тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.
Согласно ч. 4 ст. 20.4
КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности к эвакуационным путям, эвакуационным и аварийным выходам либо системам автоматического пожаротушения и системам пожарной сигнализации, системам оповещения людей о пожаре и управления эвакуацией людей в зданиях, сооружениях и строениях или системам противодымной защиты зданий, сооружений и строений влечет наложение административного штрафа на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей.
Статьей 37
Федерального закона от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон № 69-ФЗ) установлены права и обязанности организаций в области пожарной безопасности. В соответствии с указанной статьей руководители организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению.
Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности (ст. 38
Закона № 69-ФЗ).
В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 14
Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения относится к вопросам местного значения.
Согласно статье 1
Федерального закона от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон) под первичными мерами пожарной безопасности понимается реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров, являющихся частью комплекса мероприятий по организации тушения пожаров; пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.
Статьей 63
Закона предусмотрено, что первичные меры пожарной безопасности включают в себя: реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования; разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности; разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности; разработку плана привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования и контроль за его выполнением; установление особого противопожарного режима на территории муниципального образования, а также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия; обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара; обеспечение связи и оповещения населения о пожаре; организацию обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганду в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний; социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе участия в борьбе с пожарами.
Согласно ст. 19
Закона к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относятся: создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах; создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях; оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем; организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре; принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы; включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов; оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения; установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности.
Вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления.
В соответствии со ст. 37
, 38
Закона руководители организации обязаны, в том числе: соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности; содержать в исправном состоянии системы и средства противопожарной защиты, включая первичные средства тушения пожаров, не допускать их использования не по назначению; незамедлительно сообщать в пожарную охрану о возникших пожарах, неисправностях имеющихся систем и средств противопожарной защиты, об изменении состояния дорог и проездов.
Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут: собственники имущества; руководители федеральных органов исполнительной власти; руководители органов местного самоуправления; лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители организаций; лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностные лица в пределах их компетенции.
Администрация фактически не оспаривает совершение ею выявленных ответчиком правонарушений. Вместе с тем заявитель указывает на отсутствие его вины в совершении данных правонарушений в связи с тем, что денежные средства на выполнение всех требований пожарной безопасности, за несоблюдение которых администрация привлечена к административной ответственности, в достаточном объеме не были предусмотрены в бюджете, в связи с чем у него отсутствовала возможность соблюсти требования пожарной безопасности посредством осуществления указанных мероприятий.
Суд, исследовав материалы дела, и оценив доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании материалов дела в их совокупности в порядке ст. 71
АПК РФ, приходит к выводу о том, что ответчиком при вынесении Постановления не выяснен надлежащим образом вопрос о вине заявителя, что является необходимым для привлечения к административной ответственности.
Так, в соответствии с п. 3 ст. 26.1
КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежит виновность лица в совершении правонарушения.
Частью 1 ст. 1.5
КоАП РФ предусмотрено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.
В свою очередь частью 2 статьи 2.1
КоАП РФ установлено, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом
или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении
от 21.04.2005 года № 119-О, положения части 2 статьи 2.1
КоАП РФ, предусматривающие основания, при обязательном наличии которых юридическое лицо может быть признано виновным в совершении административного правонарушения, направлены на обеспечение действия презумпции невиновности (статья 1.5
КоАП РФ), имеют целью исключить возможность привлечения юридических лиц к административной ответственности при отсутствии их вины.
Конституционный Суд Российской Федерации в названном Определении
указал также на то, что установление имелась ли у юридического лица возможность для соблюдения норм и правил, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, и были ли приняты все зависящие от него меры по их соблюдению, а также проверка доказательств, свидетельствующих о наличии его вины (умышленной или неосторожной) или ее отсутствии, связаны с исследованием фактических обстоятельств дела.
По делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение (ч. 4 ст. 210
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Таким образом, в силу названной нормы права административный орган обязан доказать, что у заявителя имелась возможность для осуществления необходимых противопожарных мероприятий.
Из оспариваемого Постановления не следует, что вопрос о наличии вины заявителя в совершении вменяемых ему административных правонарушений исследовался административным органом. В нарушение положений ст. 29.10
КоАП РФ в обжалуемом Постановлении и протоколах об административном нарушении не указано, в чем конкретно состоит вина заявителя, привлекаемого к административной ответственности по каждой из частей статьи 20.4
КоАП РФ, вменяемой заявителю.
Констатация в оспариваемом Постановлении только факта правонарушения, без установления причины образования этих нарушений, а также связи между действиями администрации и наступившими последствиями является недостаточной для привлечения к административной ответственности, предусмотренной частями 1
, 3
, 4 статьи 20.4
КоАП РФ.
В связи с этим суд приходит к выводу о том, что оспариваемое Постановление о привлечении заявителя к административной ответственности ограничено установлением объективной стороны правонарушения и не содержит описания и характеристик виновности заявителя, в связи с чем его вина не выяснена, и субъективная сторона состава правонарушения административным органом не установлена.
Доказательств обратного ответчиком в соответствии с положениями ч. 4 ст. 210
АПК РФ не представлено.
Кроме того, заявителем в материалы дела представлены также копии распоряжений Администрации муниципального образования Новопокровский сельсовет Кувандыкского района Оренбургской области № 16а-р от 01.04.2011 г. "Об утверждении ответственного за пожарную безопасность в здании администрации", Постановлений № 18-п от 10.06.2011 г. "Об утверждении административного регламента осуществления муниципальной функции по включению мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схему и программы развития территорий муниципального образования", квалификационного удостоверения в подтверждение прохождения проверки знаний по пожарно-техническому минимуму, решений Совета депутатов муниципального образования Новопокровский сельсовет Кувандыкского района Оренбургской области № 36 от 22.04.2011 г. "Об утверждении положения о порядке организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности на территории Новопокровский сельсовет Кувандыкского района Оренбургской области", № 3345 от 22.04.2011 г. "Об определении форм участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности, в том числе в деятельности добровольной пожарной дружины", журнала учета противопожарного инструктажа на рабочем месте, инструкции № 001-11 по пожарной безопасности, и иные акты администрации, свидетельствующие о том, часть выявленных ответчиком нарушений не подтверждена документально, а также о том, что часть выявленных нарушений была устранена.
Данные документальные доказательства не исследовались административным органом с целью установления виновности администрации в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении. Административным органом не дана надлежащая оценка по вопросу достаточности объемов финансирования администрации для выполнения требований пожарной безопасности и о наличии у заявителя реальной возможности в рамках предусмотренных бюджетом денежных средств с учетом их целевого использования для устранения выявленных нарушений.
Административным органом также не выяснялось, имелась ли у заявителя возможность осуществить указанные противопожарные мероприятия за счет средств, полученных от иных источников финансирования, предусмотренных Уставом администрации.
То есть административный орган не исполнил возложенную на него законодателем обязанность устанавливать субъективную сторону правонарушения в ходе рассмотрения дела.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о недоказанности материалами дела вины администрации в совершении указанной части выявленных ответчиком нарушений.
При этом принимается во внимание, что доказательств, подтверждающих наличие у заявителя реальной возможности для соблюдения требований пожарной безопасности в указанной части, в материалы дела ответчиком не представлено.
При проверке законности постановления административного органа о привлечении к административной ответственности в полномочия суда не входит установление признаков состава административного правонарушения, а проверяется правильность установления этих признаков административным органом.
На основании изложенного, поскольку правонарушение вменено заявителю без надлежащего установления административным органом наличия в действиях заявителя состава вменяемого ему административного правонарушения, что является его обязанностью в ходе производства по делу об административном правонарушении, а ее невыполнение - безусловным основанием для признания незаконным и отмены постановления о назначении административного наказания, суд считает, что заявленные администрацией требования об отмене постановления административного органа подлежат удовлетворению.
При этом, довод заявителя о том, что административным органом при производстве по делу об административном правонарушении нарушены процессуальные требования, установленные Кодексом
Российской Федерации об административных правонарушениях, выразившиеся в неизвещении о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении отклоняются судом, поскольку информация о дате и месте рассмотрения материалов проверки содержится в протоколах об административном правонарушении от 21.09.2011 г. N№ 150, 151, 152, с которыми Глава администрации была уведомлена, о чем свидетельствует ее подпись.
Приведенная в обоснование своих доводов ссылка заявителя на то, что акт проверки и протоколы об административном правонарушении составлены в один день (21.09.2011 г.) не может быть принята во внимание, поскольку в силу ст. 28.5
Кодекса протокол об административном правонарушении должен быть составлен немедленно после выявления совершения административного правонарушения.
Довод заявителя о том, что протокол об административном правонарушении и постановление о привлечении к административной ответственности составлены в один день, отклоняется судом как противоречащий материалам дела, из которых следует, что протоколы составлены 21.09.2011 г., а оспариваемое Постановление вынесено 23.09.2011 г.
Заявитель ссылается также на то, что административный орган нарушил при проведении проверки требования Федерального закона
от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного надзора (контроля) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ), в соответствии с которыми плановые проверки в отношении юридического лица проводятся не чаще одного раза в течение трехгодичного периода, в то время как, по мнению администрации, ответчиком проведена проверка с нарушением периодичности ее проведения.
Вместе с тем, как следует из установленных судом фактических обстоятельств, проверка, проведенная административным органом в отношении администрации, не является проверкой плановой; она была проведена как внеплановая на основании поступившего обращения Совета депутатов 2-го созыва МО Новопокровский сельсовет Кувандыкского района Оренбургской области.
В связи с этим довод администрации о нарушении ответчиком требований Федерального закона
от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ также отклоняется.
Более того, согласно части 3 статьи 1
Федерального закона № 294-ФЗ его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к действиям государственных органов при проведении административного расследования.
Федеральный закон
№ 294-ФЗ не относится к законодательству Российской Федерации об административных правонарушениях и не регламентирует правоотношения по привлечению к административной ответственности.
Следовательно, нарушения норм Федерального закона
№ 294-ФЗ (в том числе, квалифицируемые названным законом как грубые), не являются основанием для признания незаконным и отмены постановлений по делу об административном правонарушении.
Иные доводы, приводимые сторонами по данному спору, судом не принимаются во внимание, как основанные на неверном толковании норм материального права и противоречащие материалам дела, а также ввиду того, что данные обстоятельства не имеют правового значения и не влияют на исход рассмотрения настоящего дела.
Вопрос о распределении расходов по оплате государственной пошлины судом не рассматривается, поскольку в соответствии с положениями п. 4 ст. 208
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявление об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.
Руководствуясь ст.ст. 167
- 170
, 176
, 211
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
решил:
заявленные требования удовлетворить.
Постановление о назначении административного наказания № 150-152, начальником отдела надзорной деятельности по городу Кувандыку и Кувандыкскому району управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Оренбургской области В. в отношении Администрации муниципального образования Новопокровский сельсовет Кувандыкского района Оренбургской области (с. Новопокровка Кувандыкского района Оренбургской области), признать незаконным и отменить.
Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.
Решение арбитражного суда первой инстанции, не вступившее в законную силу, может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение десяти дней со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Оренбургской области.
Судья
Е.Ю.ХИЖНЯЯ
