НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 25 октября 2011 г. № 7п-614/2011
Заместитель председателя Нижегородского областного суда Лысов М.В., рассмотрев надзорную жалобу Г.В.Г. на постановление заместителя руководителя УФАС по Нижегородской области от 29.12.2010 года, решение руководителя УФАС по Нижегородской области от 20.01.2011 года, решение Нижегородского районного суда г. Н.Новгорода от 28.06.2011 года и решение Нижегородского областного суда от 02.08.2011 года по делу об административном правонарушении в отношении директора Департамента <...>, председателя конкурсной комиссии по проведению открытого конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения в г. <...> Г.В.Г. по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ,
установил:
Постановлением заместителя руководителя УФАС по Нижегородской области от 29.12.2010 года на директора Департамента <...>, председателя конкурсной комиссии по проведению открытого конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения в г. <...> Г.В.Г. наложено административное наказание в виде штрафа в размере 15000 рублей за совершение административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ.
Решением руководителя УФАС по Нижегородской области от 20.01.2011 года постановление заместителя руководителя УФАС по Нижегородской области от 29.12.2010 года оставлено без изменения.
Решением Нижегородского районного суда г. Н.Новгорода от 28.06.2011 года постановление заместителя руководителя УФАС по Нижегородской области от 29.12.2010 года о привлечении директора Департамента <...>, председателя конкурсной комиссии по проведению открытого конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения в г. <...> Г.В.Г. к административной ответственности за административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ и решение руководителя УФАС по Нижегородской области от 20.01.2011 года оставлены без изменения.
Решением Нижегородского областного суда от 02.08.2011 года вынесенные в отношении директора Департамента <...>, председателя конкурсной комиссии по проведению открытого конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения в г. <...> Г.В.Г. постановление заместителя руководителя УФАС по Нижегородской области от 29.12.2010 года, решение руководителя УФАС по Нижегородской области от 20.01.2011 года и решение Нижегородского районного суда г. Н.Новгорода от 28.06.2011 года оставлены без изменения.
В надзорной жалобе Г.В.Г. просит отменить состоявшиеся по данному делу постановление заместителя руководителя УФАС по Нижегородской области от 29.12.2010 года, решение руководителя УФАС по Нижегородской области от 20.01.2011 года, решение Нижегородского районного суда г. Н.Новгорода от 28.06.2011 года, а также решение Нижегородского областного суда от 02.08.2011 года за незаконностью и необоснованностью, дело направить на новое рассмотрение.
Изучив истребованное по жалобе Г.В.Г. дело об административном правонарушении, доводы жалобы Г.В.Г., нахожу вынесенные административным органом постановление и судебные решения законными и обоснованными по следующим основаниям.
Согласно ч. 3 ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежит виновность лица в совершении административного правонарушения.
В соответствии с положениями ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, ... устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.
Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключением экспертов, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественных доказательств.
В соответствии со ст. 26.11 КоАП РФ, судья..., осуществляющий производство по делу об административном правонарушении, оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.
Согласно ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса, - влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.
Как следует из материалов дела, в Управление поступило заявление индивидуального предпринимателя Ж.И.В. о незаконных, по его мнению, действиях администрации г. <...>, совершаемых в ходе проведения открытого конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту регулярного сообщения (далее - конкурс на выполнение пассажирских перевозок, конкурс).
Указанный конкурс проводился администрацией в мае - июле 2010 года. При этом заявитель участвовал в конкурсе, в частности, по лоту № <...>, которому соответствует маршрут № Т-<...> (мкр. М. - мкр. К.). Наряду с Ж.И.В., в конкурсе на выполнение пассажирских перевозок по лоту № <...> (маршрут № Т-<...>) участвовал индивидуальный предприниматель С.И.В.
По итогам проверки фактов, указанных Ж.И.В., возбуждено и 13.11.2010 года рассмотрено дело № <...> о нарушении администрацией ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции.
В ходе производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства и в рамках данного административного производства установлено, что 06.05.2010 года главой администрации Б.В.Е. утверждена конкурсная документация по проведению открытого конкурса на право заключения договоров на выполнение пассажирских перевозок по маршруту регулярного сообщения в городе <...> Извещение о проведении открытого конкурса опубликовано 12.05.2010 г. в газете "Н" № <...>.
Согласно извещению о проведении конкурса его заказчиком и организатором является администрация; предмет конкурса разделен на 14 лотов, соответствующих 14 автобусным маршрутам.
Заявки на участие в конкурсе на выполнение пассажирских перевозок можно было подать с 12.05.2010 г. по 10.06.2010 г.
В соответствии с п. 1.7 Положения о проведении конкурса на выполнение пассажирских перевозок (далее - Положение о конкурсе) конкурс проводит конкурсная комиссия, сформированная в соответствии с постановлением главы администрации.
Из анализа пунктов 12.1, 12.2 Положения о конкурсе следует, что конкурс проводится в 2 этапа.
На первом этапе конкурсная комиссия вскрывает конверты с конкурсными заявками и проводит квалификационный отбор для выявления претендентов, соответствующих квалификационным требованиям, указанным в разделе 5 Положения о конкурсе. В силу правила, изложенного в подпункте 12.1.6 Положения о конкурсе, конкурсные предложения рассматриваются у претендентов, прошедших квалификационный отбор.
На втором этапе конкурсная комиссия оценивает представленные конкурсные предложения в целях выявления лучших условий исполнения договора в соответствии с критериями, установленными в конкурсной документации (подпункты 12.2.1, 12.2.4, 12.2.8 Положения о конкурсе).
Из протокола вскрытия конвертов с заявками на участие в исследуемом конкурсе от 11.06.2010 г. № 1 видно, что в отношении лота № 4 поступило 2 конкурсных предложения (от заявителя и С.И.В.). Из пояснений органа местного самоуправления усматривается, что регистрировалась также заявка индивидуального предпринимателя К.А.Ю., которая им отозвана до начала вскрытия конвертов.
Протокол рассмотрения заявок на участие в конкурсе на выполнение пассажирских перевозок от 02.07.2010 г. № 2 свидетельствует о том, что индивидуальные предприниматели Ж.И.В. и С.И.В. допущены к участию в конкурсе. Протокол оценки и сопоставления заявок от 02.07.2010 г. № 3 по спорному лоту отражает следующее решение: конкурс провести повторно в связи с заявлениями одного из двух претендентов о возможной ошибке комиссии при вскрытии конвертов с заявками.
В соответствии с ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Недопустимым с точки зрения приведенной правовой нормы является нарушение порядка определения победителя или победителей торгов.
Согласно ст. 15
Положения об организации транспортного обслуживания населения в городе <...> (утверждено постановлением Городской Думы г. <...> от 21.06.2006 № 45, далее - Положение об организации транспортного обслуживания населения) конкурс проводится по мере необходимости в два этапа (пункты 1
, 3
); на первом этапе конкурсная комиссия на открытом заседании вскрывает запечатанные конверты с предложениями участников конкурса, проводит квалификационный отбор участников (пункт 4)
; если после вскрытия конверта участника комиссией будет установлено, что документы поданы участником с нарушением пункта 1 статьи 14
Положения, комиссией принимается решение об отказе в рассмотрении заявки участника, при положительной оценке на первом этапе конкурса соискатель допускается ко второму этапу конкурса (пункты 7
, 8
).
В соответствии с п. 9 ст. 15
Положения об организации транспортного обслуживания населения на втором этапе конкурса конкурсная комиссия проверяет у участников конкурса наличие диспетчерского управления, производственной базы, охраняемой стоянки и возможность проведения предрейсового и послерейсового медицинских осмотров. Конкурсная комиссия оценивает предложения участников конкурса в баллах на основании критериев определения победителя конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения, установленных приложением
к Положению.
Победителем конкурса признается участник, получивший наибольшее количество баллов. В случае если два или более участника получат равное количество баллов, победителем признается участник, предложение (заявка) которого подано раньше (пункт 10 статьи 15
Положения об организации транспортного обслуживания населения).
По правилам п. 11 ст. 15
Положения об организации транспортного обслуживания населения, в случае если на маршрут или отдельный лот подана заявка от одного участника, конкурсной комиссией может быть принято одно из следующих решений: о заключении договора с данным участником конкурса в случае, если поданные им документы соответствуют п. 1 ст. 14
настоящего Положения либо о повторном проведении конкурса. В случае если на маршрут или отдельный лот не подано ни одной заявки, решением конкурсной комиссии конкурс признается несостоявшимся (п. 12 ст. 15
Положения об организации транспортного обслуживания населения).
Из указанных правовых норм следует, что применяемое Положение
не наделяет конкурсную комиссию правом на вынесение решения о проведении повторного конкурса, за исключением единственного случая, когда в отношении лота подана одна заявка. Одновременно с этим порядок проведения конкурса и определения победителя, урегулированный нормами ст. 15
Положения об организации транспортного обслуживания населения, прямо закрепляет обязанность конкурсной комиссии по оценке всех поступивших заявок по конкретному лоту от участников, допущенных ко второму этапу конкурса.
Из чего следует, что конкурсная комиссия администрации вопреки перечисленным нормам Положения
об организации транспортного обслуживания населения и Положения о конкурсе при наличии двух заявок от участников, допущенных до второго этапа конкурса, не произвела их оценку и вынесла решение о проведении повторного конкурса, что является существенным нарушением порядка проведения торгов. Конкурсная комиссия органа местного самоуправления к 02.07.10 г. уже вскрыла и рассмотрела заявки участников, то есть получила доступ к содержанию предложений перевозчиков, поэтому была обязана определить лучшего среди них.
Таким образом, объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, а именно действия (бездействие) должностного лица органов местного самоуправления, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции в данном случае имели место быть. Иными словами, Г.В.Г., возглавляя конкурсную комиссию, вместе с другими членами комиссии принял решение не соответствующее Положению о проведении конкурса, устранив конкуренцию при рассмотрении уже вскрытых заявок участников конкурса.
Факт совершения Г.В.Г. административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ подтверждается материалами дела, а именно: протоколом об административном правонарушении, письменными объяснениями Г.В.Г. (см. административный материал), оцененными в совокупности с другими материалами дела об административном правонарушении по правилам ст. 26.11 КоАП РФ.
Вывод должностного лица и судебных инстанций о наличии в действиях Г.В.Г. состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, является правильным.
Что же касается доводов жалобы Г.В.Г. о том, что в силу положения ст. 2.4 КоАП РФ он не является должностным лицом, и, следовательно, не является субъектом ответственности по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ, то они являются необоснованными.
Судом по делу установлено, что в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ, административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Под должностным лицом понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях.
Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий.
Таким образом, в силу положений ст. 2.4 КоАП РФ должностным лицом является лицо, имеющее в силу своего статуса возможность совершения действий и принятия решений, порождающих правовые последствия для физических и юридических лиц, не находящихся в служебной зависимости от этого лица. Эти действия и решения приводят к возникновению, изменению или прекращению тех или иных правоотношений.
Г.В.Г. занимает должность директора департамента <...>, относящуюся к главной группе должностей муниципальной службы.
Постановлением
главы администрации от 12.02.2007 г. № 419 "О проведении конкурсов на право заключения договоров на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения в городе <...>" Г.В.Г. определен в качестве председателя конкурсной комиссии по проведению открытого конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения в г. <...>
Исходя из системного толкования положений ст. 2.4 КоАП РФ, Постановления
главы администрации от 12.02.2007 г. № 419 "О проведении конкурсов на право заключения договоров на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения в городе <...>", Г.В.Г. назначен председателем конкурсной комиссии именно как директор департамента, который осуществляет руководство работой комиссии, ведет заседания комиссии, утверждает протоколы по итогам конкурса, а также принимает участие в рассмотрении заявок участников конкурса.
Г.В.Г. как председатель конкурсной комиссии наделен властными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в его служебной зависимости. От решений конкурсной комиссии, которую возглавляет Г.В.Г., наступают правовые последствия для субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих транспортные пассажирские перевозки, поскольку от этих решений зависит возможность осуществления ими самой перевозочной деятельности. Решения конкурсной комиссии являются самостоятельными решениями, не требующими последующего рассмотрения и утверждения главой Администрации города или городской Думой города <...>
При таких обстоятельствах, вывод суда о том, что Г.В.Г. в силу своего должностного положения является субъектом данного административного правонарушения и может нести административную ответственность, в соответствии с положениями ст. 2.4 КоАП РФ является правильным и законным.
В тексте документа, видимо, допущена опечатка: в статье 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ пункт 7 отсутствует, имеется в виду часть 7 пункта 1 статьи 16.
Доводы жалобы Г.В.Г. о том, что его правовой статус как председателя конкурсной комиссии в первую очередь основывается на положениях Гражданского Кодекса Российской Федерации, в связи с чем ссылка суда на п. 7 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", пп. 7 п. 1 ст. 8
Устава г. Н.Новгорода (утвержден постановлением Городской Думы г. <...> от 23.11.2005 № 91), ст. 7.4
КоАП НО, п. 3.9
, 3.10
Положения о департаменте <...>, подп. 2.1.1., 2.1.11 Должностной инструкции Г.В.Г. является незаконной, не могут быть приняты во внимание, так как основаны на неправильном понимании и толковании норм права.
Руководствуясь ст.ст. 30.17, 30.18 КоАП РФ,
постановил:
постановление заместителя руководителя УФАС по Нижегородской области от 29.12.2010 года, решение руководителя УФАС по Нижегородской области от 20.01.2011 года, решение Нижегородского районного суда г. Н.Новгорода от 28.06.2011 года и решение Нижегородского областного суда от 02.08.2011 года по делу об административном правонарушении в отношении директора Департамента <...>, председателя конкурсной комиссии по проведению открытого конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам регулярного сообщения в г. <...> Г.В.Г. по ч. 1 ст. 14.9 КоАП РФ оставить без изменения, а жалобу Г.В.Г. - без удовлетворения.
Заместитель председателя суда
М.В.ЛЫСОВ
