КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ
Именем Республики Бурятия
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 9 сентября 2011 года
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТОВ 1 И 2 СТАТЬИ 11
ПОЛОЖЕНИЯ О ПУБЛИЧНЫХ СЛУШАНИЯХ В ГОРОДСКОМ ОКРУГЕ "ГОРОД
УЛАН-УДЭ", УТВЕРЖДЕННОГО РЕШЕНИЕМ УЛАН-УДЭНСКОГО ГОРОДСКОГО
СОВЕТА ДЕПУТАТОВ ОТ 20 ОКТЯБРЯ 2005 ГОДА № 271-32, В СВЯЗИ С
ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНКИ Г.С.ТАРНУЕВОЙ
Конституционный Суд Республики Бурятия в составе Председателя К.А.Будаева, судей Е.С.Рыковой, А.Т.Тумуровой,
с участием заявителя - гражданки Г.С.Тарнуевой, представителя Улан-Удэнского городского Совета депутатов как органа, принявшего оспариваемый акт, - главного специалиста по правовым вопросам В.В.Разуваевой, представителя Управления архитектуры и градостроительства города Улан-Удэ - и.о. консультанта правового управления Администрации города Улан-Удэ Д.Ю.Хамеруева,
руководствуясь статьей 99
, частью 3 статьи 100
Конституции Республики Бурятия, частью 3 статьи 3
Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности пунктов 1
и 2 статьи 11
Положения о публичных слушаниях в городском округе "город Улан-Удэ", утвержденного решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 20 октября 2005 года № 271-32, в связи с жалобой гражданки Г.С.Тарнуевой.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Г.С.Тарнуевой, основанием - обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции
Республики Бурятия оспариваемые заявителем положения нормативного правового акта.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Т.Тумуровой, объяснения сторон, выступление представителя Управления архитектуры и градостроительства города Улан-Удэ Д.Ю.Хамеруева, изучив представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Республики Бурятия
установил:
1. Гражданка Г.С.Тарнуева в своем обращении в Конституционный Суд Республики Бурятия просит проверить на соответствие Конституции
Республики Бурятия пунктов 1
и 2 статьи 11
Положения о публичных слушаниях в городском округе "город Улан-Удэ", утвержденного решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 20 октября 2005 года № 271-32, опубликованного в газете "Бурятия" от 3 ноября 2005 года № 205.
Как следует из представленных материалов, гражданка Г.С.Тарнуева имеет в собственности земельный участок (кадастровый номер 03:24:022222:0001), расположенный в Железнодорожном районе города Улан-Удэ. Распоряжением Администрации г. Улан-Удэ от 4 июля 2011 года № 913-р установлен публичный сервитут, в соответствии с которым на принадлежащем заявителю земельном участке с северо-восточной стороны запланирован проход шириной 0,75 м. В данном распоряжении Администрации города Улан-Удэ указано, что публичный сервитут установлен по заявлению граждан Г.К.Доржеева, А.В.Коноваленкова, Г.Л.Садаевой, с учетом результатов публичных слушаний.
В своем обращении в Конституционный Суд Республики Бурятия заявительница оспаривает конституционность нормативного правового акта, регламентирующего условия и порядок проведения публичных слушаний в городском округе "город Улан-Удэ". По ее мнению, правила, установленные в пунктах 1
и 2 статьи 11
Положения о публичных слушаниях в городском округе "город Улан-Удэ", утвержденного решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 20 октября 2005 года № 271-32, в той части, в какой предусматривают, что физические лица могут быть инициаторами проведения публичных слушаний по проекту муниципального правового акта об установлении публичного сервитута, позволяют Администрации города Улан-Удэ устанавливать право ограниченного пользования чужим участком не в интересах населения, а в интересах физических лиц. На этом основании гражданка Г.С.Тарнуева настаивает на проведении проверки пунктов 1
и 2 статьи 11
Положения о публичных слушаниях в городском округе "город Улан-Удэ", утвержденного решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 20 октября 2005 года № 271-32, на предмет соответствия Конституции
Республики Бурятия, ее статьям 11
, 17
, 34
и 53
.
Поскольку в силу части 3 статьи 3
, частей 1
и 3 статьи 33
Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия" Конституционный Суд Республики Бурятия по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона Республики Бурятия, иного нормативного правового акта органов государственной власти Республики Бурятия и органов местного самоуправления в Республике Бурятия, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, учитывая сложившуюся правоприменительную практику и исходя из места оспариваемых положений в системе норм, пункты 1
и 2 статьи 11
Положения о публичных слушаниях в городском округе "город Улан-Удэ", утвержденного решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 20 октября 2005 года № 271-32, являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Бурятия по настоящему делу в той мере, в какой содержащиеся в них положения в их взаимосвязи регулируют отношения по проведению публичных слушаний по проекту муниципального правового акта об установлении публичного сервитута.
2. Конституция Республики Бурятия, провозглашая человека, его права и свободы высшей ценностью и возлагая на государство обязанность по их соблюдению и защите (статья 2)
, устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность органов законодательной и исполнительной власти Республики Бурятия, органов местного самоуправления в Республике Бурятия и обеспечиваются правосудием (статья 16)
.
Право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю и гарантии свободы осуществления ими владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц, закреплены в Конституции Республики Бурятия (статья 34, части 1
и 2
).
Ограничение прав и свобод человека и гражданина согласно части 3 статьи 53
Конституции Республики Бурятия устанавливается в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Общее определение ограничений прав на недвижимое имущество содержится в статье 1 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", согласно которой ограничения (обременения) понимаются как наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, концессионного соглашения, ареста имущества и др.). Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает возможность установления публичного сервитута (права ограниченного пользования чужим земельным участком) с целью прохода или проезда через земельный участок без изъятия земельных участков, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения. Согласно пункту 2 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения.
Из этого следует, что нормативным правовым актом органа местного самоуправления публичный сервитут может быть установлен как в интересах местного самоуправления, так и в интересах местного населения. При этом Земельный кодекс Российской Федерации возлагает на муниципальное образование расходы, связанные с установлением публичного сервитута в интересах населения: в случаях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков; в случаях, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату (пункт 7 статьи 23). Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний (пункт 2 статьи 23).
Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" принятие нормативных правовых актов отнесено к компетенции представительного органа местного самоуправления (часть 2 статьи 43). Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (пункт 4 статьи 7); принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается (пункт 5 статьи 7).
В силу статьи 43 названного Федерального закона устав муниципального образования, как и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (абзац второй части 2 статьи 43).
Федеральный законодатель, определяя общие принципы местного самоуправления в Российской Федерации, обязывает органы местного самоуправления проводить публичные слушания по определенным вопросам, в том числе по вопросу об установлении публичного сервитута. При этом публичные слушания, как это разъяснено Конституционным Судом Российской Федерации, преследуя цель выявления именно коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный, а не индивидуальный, характер, являются публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования. Публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением. Тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта. Соответственно, процесс принятия управленческих решений становится более открытым для граждан, и эта открытость обеспечивается принудительной силой закона, обязывающего органы власти проводить публичные слушания по определенным вопросам (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 2010 года № 931-О-О).
Часть 2 статьи 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. В части 4 данной статьи указывается, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
Следовательно, приведенные выше положения федеральных законов предусматривают установление публичного сервитута в интересах населения, назначение и проведение публичных слушаний по этому вопросу представительным органом местного самоуправления.
3. Право жителей города Улан-Удэ инициировать принятие нормативных правовых актов по вопросам местного значения закрепляется Уставом
города Улан-Удэ. Пункт 2 статьи 10
Устава гласит о том, что с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном решением городского Совета. Решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 20 октября 2005 года № 271-32 утверждено Положение
о публичных слушаниях в городском округе "город Улан-Удэ" (далее - Положение о публичных слушаниях). Статья 1
данного муниципального правового акта конкретизирует понятие инициативной группы и определяет ее как группу жителей города, обладающих избирательным правом, численностью не менее 50 человек, выступивших с инициативой проведения публичных слушаний. Далее в статье 5
указывается, что публичные слушания по инициативе населения назначаются решением городского Совета.
Из вышеизложенного следует, что Улан-Удэнский городской Совет депутатов в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Уставом
города Улан-Удэ наделен полномочием принимать решение о назначении публичных слушаний, которые проводятся по инициативе и в интересах населения, в том числе по вопросу о проекте муниципального правового акта об установлении публичного сервитута.
Однако статьей 11
оспариваемого нормативного правового акта предусмотрено, что физические или юридические лица могут выступать инициаторами проведения публичных слушаний по ряду вопросов, в том числе по проекту муниципального правового акта об установлении публичного сервитута. В пункте 2
данной статьи указывается, что для принятия решения о назначении публичных слушаний по инициативе физических или юридических лиц его инициаторы направляют в Администрацию города заявление, которое должно включать в себя ходатайство о проведении публичных слушаний с указанием вопросов, выносимых на публичные слушания. Перечень документов, которые необходимо приложить к заявлению, включает проект муниципального правового акта об установлении публичного сервитута.
Таким образом, правила проведения публичных слушаний в городском округе "город Улан-Удэ" предоставляют возможность назначения публичных слушаний по инициативе физических лиц, что не предусмотрено федеральным законом и Уставом
города Улан-Удэ, поэтому оспариваемые положения не соответствуют части 2 статьи 11
Конституции Республики Бурятия.
Назначение и проведение публичных слушаний по инициативе физических лиц не исключают возможности того, что частные интересы могут быть представлены как интересы населения. Доказательством такого толкования оспариваемых положений в правоприменительной практике являются постановление Администрации города Улан-Удэ от 30 мая 2011 года № 234 о назначении публичных слушаний по заявлениям граждан Г.К.Доржеева, А.В.Коноваленкова, Г.Л.Садаевой и рекомендация Комиссии по проведению публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности от 15 июня 2011 года об установлении публичного сервитута для прохода на земельном участке, принадлежащем гражданке Г.С.Тарнуевой.
Оспариваемые положения во взаимосвязи с муниципальным правовым актом Администрации города Улан-Удэ об установлении публичного сервитута в интересах физических лиц, - при том, что согласно пункту 1 статьи 23 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 274 Гражданского кодекса Российской Федерации частный сервитут устанавливается по соглашению или решением суда, - нарушают права и законные интересы обладателей земельных участков, на которых установлено такое обременение, что противоречит статьям 34
и 53
Конституции Республики Бурятия.
Нормативное регулирование порядка проведения публичных слушаний по вопросу об установлении публичного сервитута в интересах населения в городском округе "город Улан-Удэ", предусматривающее две разные процедуры их назначения без указания оснований для обращения граждан в органы местного самоуправления в том или ином порядке, не отвечает конституционным принципам равенства и справедливости, из которых в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования. Неточность, неясность и неопределенность закона порождают возможность неоднозначного истолкования и, следовательно, произвольного его применения, что ослабляет гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 года № 11-П, от 27 мая 2003 года № 9-П и от 27 мая 2008 года № 8-П).
Кроме этого, расходные обязательства муниципального образования, возникающие в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (абзац первый пункта 1 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации). В связи с этим принятие муниципальным органом в интересах отдельных физических лиц решения, связанного с возникновением финансовых обязательств муниципального образования, не отвечает требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации об эффективном использовании бюджетных средств.
Улан-Удэнскому городскому Совету депутатов следует обеспечить надлежащее правовое регулирование порядка назначения публичных слушаний по вопросу об установлении публичного сервитута в интересах населения с учетом настоящего постановления.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 61
, 62
, 66
и 88
Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия", Конституционный Суд Республики Бурятия
постановил:
1. Признать пункты 1
и 2 статьи 11
Положения о публичных слушаниях в городском округе "город Улан-Удэ", утвержденного решением Улан-Удэнского городского Совета депутатов от 20 октября 2005 года № 271-32, в той части, в какой предусматривают возможность назначения и проведения публичных слушаний по проекту муниципального правового акта об установлении публичного сервитута по инициативе физических лиц, не соответствующими Конституции
Республики Бурятия, ее статьям 11
, 17
, 34
и 53
.
2. Правоприменительное решение Администрации города Улан-Удэ о назначении и проведении публичных слушаний об установлении публичного сервитута в отношении земельного участка, принадлежащего гражданке Г.С.Тарнуевой, подлежит пересмотру с учетом настоящего постановления, если для этого не имеется иных препятствий.
3. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Согласно части 1 статьи 65
Закона Республики Бурятия "О Конституционном Суде Республики Бурятия" настоящее постановление подлежит опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Республики Бурятия, газете "Правда Бурятии - Неделя" и других официальных изданиях органов местного самоуправления в Республике Бурятия.
Конституционный Суд
Республики Бурятия
