|  |
Региональное законодательство / Нижегородская область Определением Верховного Суда РФ от 06.04.2011 № 9-Г11-17 данное решение отменено, производство по делу в части оспаривания подпункта "ж" пункта 3.1.1 "Положения об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 8 июля 2009 года № 474, прекращено, заявленные требования удовлетворены.
НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ от 24 января 2011 г. по делу № 3-16/11
Судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда в составе председательствующего судьи Кручинина М.А. с участием прокурора Евтюшкина Александра Юрьевича, представителя Законодательного Собрания Нижегородской области Ш.В.А., представителя Правительства Нижегородской области С.М.В., представителя инспекции административно-технического надзора Нижегородской области Р.А.А. при секретаре судебного заседания Ж., рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Нижегородской области о признании недействующими с момента вступления в законную силу решения суда пункта 8 части 1 статьи 5 в части слов "а также кладбищ", подпункта "и" пункта 1 статьи 6.1 Закона Нижегородской области от 02 августа 2007 года № 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 01 июля 2010 года № 99-З), подпункта "ж" пункта 3.1.1 "Положения об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 08 июля 2009 года № 474,
установила:
Прокурор Нижегородской области обратился в Нижегородский областной суд с заявлением о признании недействующими с момента вступления в законную силу решения суда пункта 8 части 1 статьи 5 в части слов "а также кладбищ", подпункта "и" пункта 1 статьи 6.1 Закона Нижегородской области от 02 августа 2007 года № 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 01 июля 2010 года № 99-З) и подпункта "ж" пункта 3.1.1 "Положения об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 08 июля 2009 года № 474. В обоснование заявленных требований указал, что пункт 8 части 1 статьи 5 Закона Нижегородской области от 02 августа 2007 года № 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 01 июля 2010 года № 99-З) относит к государственному надзору в сфере благоустройства контроль за состоянием и содержанием территорий кладбищ, а подпункт "и" пункта 1 статьи 6.1 Закона закрепляет за уполномоченным органом исполнительный власти Нижегородской области функции по государственному надзору в сфере благоустройства за соблюдением правил содержания территорий кладбищ. Указанные положения данного Закона Нижегородской области, по мнению прокурора, противоречат федеральному законодательству по следующим мотивам. В силу Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 года № 322, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, является Роспотребнадзор. Согласно пункту 1.5 "Санитарных правил и норм СанПиН 2.1.1279-03 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения", утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 06 апреля 2003 года, государственный контроль за соблюдением требований, установленных данными санитарными правилами и нормами, осуществляется органами и учреждениями Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством. Таким образом, как указано в заявлении, федеральным законодательством определен уполномоченный на осуществление контроля состояния и содержания мест захоронения и погребения федеральный орган государственной власти. Содержание мест захоронения в силу статей 14, 15, 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относится к вопросам местного значения поселения, муниципального района и городского округа. В силу частей 1 и 3 статьи 12 Закона Нижегородской области от 08 августа 2008 года № 97-З "О погребении и похоронном деле в Нижегородской области" места погребения, расположенные на территории области, в соответствии с законодательством Российской Федерации по принадлежности могут быть государственными или муниципальными, вопросы содержания и благоустройства кладбищ, а также порядок их работы в зависимости от их принадлежности регулируются нормативными правовыми актами Правительства области, органов местного самоуправления. Согласно пункту 4 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. В связи с этим контроль за соблюдением правил содержания мест погребения, устанавливаемым органами местного самоуправления, должен осуществляться этими же органами. Региональный государственный контроль осуществляется уполномоченным органом власти субъекта Российской Федерации, при этом предметом данного контроля является соблюдение требований к содержанию и благоустройству государственных кладбищ. В соответствии с пунктами 5 и 10 статьи 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" к основным принципам защиты прав хозяйствующих субъектов отнесены недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Между тем, по мнению прокурора, положения пункта 8 части 1 статьи 5 в части слов "а также кладбищ" и подпункт "и" пункта 1 статьи 6.1 Закона Нижегородской области от 02 августа 2007 года № 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" необоснованно расширяют компетенцию органа, уполномоченного на осуществление надзора в сфере благоустройства, в т.ч. наделяя полномочиями, которые отнесены к полномочиям органов федерального (государственного) и муниципального контроля, а также предполагают возможность проведения в отношении одного хозяйствующего субъекта двумя и более органами контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. По аналогичным основаниям прокурором оспаривается подпункт "ж" пункта 3.1.1 "Положения об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 08 июля 2009 года № 474, на основании которого орган регионального контроля, а именно инспекция административно-технического надзора Нижегородской области, наделена полномочиями по осуществлению государственного надзора в сфере благоустройства за соблюдением правил содержания территорий кладбищ. При рассмотрении дела в суде прокурор Евтюшкин А.Ю. требования, содержащиеся в заявлении, поддержал в полном объеме. Представил письменные возражения на отзыв инспекции административно-технического надзора Нижегородской области. Указал, что контроль за соблюдением правил содержания мест погребения, устанавливаемых органами местного самоуправления, должен осуществляться этими же органами. Государственный контроль за соблюдением требований к содержанию и благоустройству кладбищ осуществляется органами Роспотребнадзора. Наделение такими полномочиями инспекцию административно-технического надзора приводит к дублированию полномочий, нарушению требований Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Просил заявление удовлетворить по приведенным в нем основаниям. Представитель Законодательного Собрания Нижегородской области Ш.В.А. с заявлением прокурора не согласился. Указал в судебном заседании о том, что фактически заявление прокурора области направлено на защиту прав организации, а не на защиту интересов Российской Федерации; в заявлении не указано, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются оспариваемым законом, каким конкретным нормам федеральных законов прямо противоречат оспариваемые нормы Закона области. Представитель Законодательного Собрания Нижегородской области также не согласился с доводом прокурора о подмене государственного контроля со стороны Роспотребнадзора региональным контролем со стороны инспекции административно-технического надзора Нижегородской области, поскольку нормы Закона Нижегородской области от 02 августа 2007 года № 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" уполномочивают инспекцию административно-технического надзора Нижегородской области на осуществление государственного надзора за состоянием и содержанием кладбищ как объектов сферы благоустройства, тогда как на органы Роспотребнадзора возложен государственный контроль и надзор в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе и контроль за соблюдением требований санитарных правил и норм к размещению, устройству и содержанию кладбищ. Разделение полномочий Роспотребнадзора и регионального государственного контроля в сфере благоустройства прямо предусмотрено частью 4 статьи 5 оспариваемого в части Закона Нижегородской области. Также, по мнению представителя Законодательного Собрания Нижегородской области, ошибочным является и довод прокуратуры области о нарушении оспариваемыми нормами Закона области полномочий муниципальных образований, так как понятие "содержание кладбищ" не включает в себя элемент контроля за их содержанием, что также следует из положения пункта 5 статьи 2 Закона Нижегородской области от 02 августа 2007 года № 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области". Кроме того, как считает представитель Законодательного Собрания Нижегородской области, доказательством законности оспариваемых норм Закона области является отсутствие законодательного закрепления за органами местного самоуправления полномочий по осуществлению муниципального контроля за содержанием мест погребения. В статьях 14, 15, 16 54, 35 и 77 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" содержится исчерпывающий перечень видов муниципального контроля, контроль за содержанием и благоустройством мест захоронения не предусмотрен.
Имеются в виду пункты 6 и 7 статьи 2 Закона Нижегородской области от 02.08.2007 № 88-З.
Представитель Правительства Нижегородской области С.М.В. с заявлением прокурора также не согласилась. Указала в судебном заседании о том, что в соответствии с пунктами 6 и 7 Закона Нижегородской области "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" содержание объекта - это комплекс работ (мероприятий) по благоустройству, обеспечению чистоты и порядка, направленных на обеспечение надлежащего состояния объекта, а состояние объекта - это совокупность характеристик объекта и отдельных его элементов в сравнении с установленными для объекта или объектов данной категории требованиями по обеспечению чистоты, порядка, благоустройства, внешнего вида, определенными нормативными правовыми актами в сфере благоустройства. Следовательно, деятельность уполномоченного органа - инспекции административно-технического надзора Нижегородской области по надзору в сфере благоустройства, в том числе за содержанием кладбищ, не дублирует деятельность органов, уполномоченных на осуществление санитарно-эпидемиологического надзора и экологического контроля, а является самостоятельной, направленной исключительно на сферу благоустройства, соблюдение чистоты и порядка. При этом частью 4 статьи 5 указанного Закона Нижегородской области прямо предусмотрено, что государственному надзору в сфере благоустройства не подлежит выполнение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований, предусмотренных санитарными правилами и нормами. Относительно довода прокурора Нижегородской области о том, что контроль за соблюдением правил содержания мест погребения, установленных органами местного самоуправления, должен осуществляться этими же органами, пояснила, что отнесение действующим законодательством содержания мест захоронения к вопросам местного значения не может расцениваться как наделение органов местного самоуправления контрольными полномочиями в этой сфере, поскольку исполнительные и контрольные функции в определенной сфере деятельности не могут относиться к компетенции одного и того же органа. Представитель инспекции административно-технического надзора Нижегородской области Р.А.А. с требованиями, содержащимися в заявлении прокурора, не согласился. Указал в судебном заседании, что вывод прокурора о том, что государственный надзор в сфере благоустройства на территории Нижегородской области за содержанием кладбищ не может осуществляться уполномоченным органом исполнительной власти Нижегородской области, основан на неверном и несистемном толковании норм Закона Нижегородской области от 02 августа 2007 года № 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области". В соответствии с частью 4 статьи 5 Закона области государственному надзору в сфере благоустройства не подлежит выполнение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований, предусмотренных санитарными правилами и нормами. Таким образом, по мнению представителя инспекции административно-технического надзора Нижегородской области, областным законодателем выполнены требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, определяющей предмет государственного надзора в сфере благоустройства, что исключает какое-либо неоднозначное толкование при определении полномочий уполномоченного органа. В целях однозначного толкования положений Закона области законодатель статьей 2 Закона области ввел понятия "государственный надзор в сфере благоустройства на территории Нижегородской области", "содержание" и "состояние" объекта. Из системного толкования пунктов 1 , 6 , 7 статьи 2 и статьи 5 Закона области следует, что государственному надзору в сфере благоустройства подлежит состояние и содержание территорий кладбищ на предмет соблюдения требований нормативных правовых актов в сфере благоустройства по обеспечению чистоты, порядка, благоустройства, внешнего вида. Какие-либо требования к обеспечению на территории кладбищ чистоты, порядка, благоустройства, внешнего вида СанПин 2.1.1279-03 не устанавливает. Таким образом, предметом государственного надзора в сфере благоустройства не является проверка соблюдения санитарных правил и норм, в связи с чем дублирование функций регионального надзора с федеральным органом в рассматриваемом случае отсутствует. Также, по мнению представителя инспекции административно-технического надзора Нижегородской области, ссылка, содержащаяся в заявлении прокурора, на положения пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" основана на неверном толковании закона. Федеральный закон от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает закрытый перечень видов муниципального контроля: контроль за исполнением бюджета муниципального образования (пункт 1 части 1 статьи 14, пункт 1 части 1 статьи 15, пункт 1 части 1 статьи 16 Федерального закона); земельный контроль за использованием земель поселения, городского округа (пункт 20 части 1 статьи 14, пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона); муниципальный лесной контроль и надзор (пункт 32 части 1 статьи 14, пункт 38 части 1 статьи 16 Федерального закона); контроль за исполнением муниципального заказа (часть 3 статьи 54 Федерального закона); контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления уставу муниципального образования и принятым в соответствии с ним нормативным правовым актам представительного органа муниципального образования (пункт 9 части 10 статьи 35, часть 3 статьи 77 Федерального закона). В соответствии со статьей 38 данного Федерального закона в муниципальном образовании может быть создан контрольный орган (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие) в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Функциями по осуществлению муниципального контроля за соблюдением правил содержания мест погребения органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" не наделены. В соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" органы местного самоуправления наделены только функциями по содержанию мест погребения (пункт 22 части 1 статьи 14, пункт 17 части 1 статьи 15, пункт 23 части 1 статьи 16 Федерального закона). В соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона № 131-ФЗ перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон. В свою очередь Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не наделяет органы местного самоуправления какими-либо дополнительными полномочиями, в том числе по муниципальному контролю, а всего лишь определяет понятие муниципального контроля, осуществляемого только в пределах уже установленных полномочий органов местного самоуправления, то есть в рамках Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления". Предметом регулирования Федерального закона № 294-ФЗ являются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), данный Федеральный закон не является актом, регулирующим правовые основы и принципы организации местного самоуправления, законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В связи с этим, по мнению представителя инспекции административно-технического надзора Нижегородской области, такой принцип защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей как недопустимость проведения в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же требований, установленных муниципальными правовыми актами, не нарушается.
В тексте документа, видимо, допущена опечатка: приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека "Об утверждении Положения об управлении федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Нижегородской области" № 214 утвержден 20.07.2006, а не 20.07.2004.
Допрошенный в качестве специалиста начальник отдела юридического обеспечения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Нижегородской области Ляпина Евгения Валерьевна пояснила, что Управление Роспотребнадзора по Нижегородской области является территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей. Полномочия Управления Роспотребнадзора по Нижегородской области в области осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора определены Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Положением об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2005 года № 569, Положением об Управлении Роспотребнадзора по Нижегородской области, утвержденным приказом Роспотребнадзора от 20 июля 2004 года № 214. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает в себя контроль за выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор; меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдачу предписаний и вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их совершивших (ст. 44 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ). Санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний, устанавливаются государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами. Гигиенические требования к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, реставрации (в том числе воссоздании), эксплуатации кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения установлены СанПиН 2.1.1279-03 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения". Кроме того, при проведении мероприятий по контролю в отношении кладбищ учитываются требования СанПиН 4690-88 "Санитарные правила содержания территории населенных мест", а также СП 3.1.3.2358-08 "Профилактика клещевого вирусного энцефалита". Действующие СанПиН 2.1.1279-03 устанавливают требования: к размещению кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения; к вводу в эксплуатацию кладбищ; при организации захоронений и правила эксплуатации кладбищ; при переносе кладбищ и рекультивации территорий; к крематориям; к водоснабжению, канализации, санитарной очистке территорий. При этом, указанными СанПиН 2.1.1279-03 регламентируется не весь перечень вопросов, связанный с содержанием кладбищ. В частности, СанПиН 2.1.1279-03 регулирует вопросы организации централизованного хозяйственно-питьевого водоснабжения, площадок для мусоросборников, вывоза мусора с территории кладбищ, сброса сточных вод, гигиенические требования при организации захоронений и правила эксплуатации кладбищ. СанПиН 4690-88 устанавливает санитарно-эпидемиологические требования к уборке территорий. СП 3.1.3.2358-08 регламентирует вопросы содержания территорий кладбищ с целью профилактики от клещевого вирусного энцефалита, в том числе проведение акарицидных и дератизационных обработок.
Таким образом, действующим санитарным законодательством не регулируется ряд вопросов по содержанию территорий кладбищ, связанных с оформлением территории, установкой оград, размерами надмогильных сооружений, установкой памятников, наличием инвентаря для ухода за могилами, уборкой могил внутри оград, освещением, содержанием инженерных проходов, порядком, благоустройством и внешним видом, а также другие вопросы, которые относятся к содержанию территории кладбищ, но не регламентированы действующими санитарными правилами и гигиеническими нормативами. Управление Роспотребнадзора по Нижегородской области обладает полномочиями по осуществлению надзорных мероприятий только по соблюдению требований санитарного законодательства. Вопросы содержания территорий кладбищ, не охваченные санитарным законодательством, в компетенцию Управления не входят. Данные вопросы могут быть предметом надзора инспекции административно-технического надзора Нижегородской области. Исключение пункта 8 части 1 статьи 5 в части слов "а также кладбищ", подпункта "и" пункта 1 статьи 6.1 " Закона Нижегородской области от 02 августа 2007 года № 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" и подпункта "ж" пункта 3.1.1 "Положения об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области" может привести к ситуации, когда многие вопросы, связанные с содержанием территорий кладбищ и не охваченные действующими санитарными нормами и правилами, останутся без государственного контроля (надзора). Полагала, что в действующей редакции Закона Нижегородской области от 02 августа 2007 года № 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" отражены требования, позволяющие соблюсти принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, предусмотренные статьей 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в том числе исключение дублирования функций различных надзорных органов. Рассмотрев материалы настоящего дела, обсудив доводы и требования заявления прокурора Нижегородской области о признании недействующими с момента вступления в законную силу решения суда пункта 8 части 1 статьи 5 в части слов "а также кладбищ", подпункта "и" пункта 1 статьи 6.1 Закона Нижегородской области от 02 августа 2007 года № 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 01 июля 2010 года № 99-З); подпункта "ж" пункта 3.1.1 "Положения об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 08 июля 2009 года № 474, заслушав явившихся в судебное заседание лиц, судебная коллегия по гражданским делам Нижегородского областного суда приходит к следующему. Исходя из положений части 1 статьи 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. Судебная коллегия, находит, что заявление подано в суд в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса РФ в защиту интересов Российской Федерации, как об этом указано в самом заявлении. Как следует из заявления, прокурор Нижегородской области просит признать недействующими в части Закон Нижегородской области от 02 августа 2007 года № 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 01 июля 2010 года № 99-З) и "Положение об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области", утвержденное постановлением Правительства Нижегородской области от 08 июля 2009 года № 474. Указанный Закон Нижегородской области был официально опубликован в газете "Нижегородские новости" от 11 августа 2007 года № 146 (3798), приложение к газете "Правовая среда", от 11 августа 2007 года № 57 (845). Закон Нижегородской области от 01 июля 2010 № 99-З, которым были внесены изменения в оспариваемые положения, опубликован в газете "Нижегородские новости" от 08 июля 2010 года № 122 (4494), приложение к газете "Правовая среда" от 08 июля 2010 года № 74 (1196). Положение об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области, утвержденное постановлением Правительства Нижегородской области от 08 июля 2009 № 474, опубликовано в газете "Нижегородские новости" от 29 октября 2009 года № 196 (4328), приложение к газете "Правовая среда" от 29 октября 2009 года № 109 (1095).
Согласно статье 1 Закон Нижегородской области от 02 августа 2007 года № 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" регулирует отношения, связанные с осуществлением государственного надзора в сфере благоустройства на территории Нижегородской области. Положение об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области, утвержденное постановлением Правительства Нижегородской области от 08 июля 2009 года № 474, устанавливает, в том числе, основные задачи, функции, права инспекции по осуществлению надзора в области благоустройства.
Судебная коллегия полагает, что указанные Закон Нижегородской области и нормативный правовой акт регулируют вопросы наделения инспекции административно-технического надзора Нижегородской области, являющейся органом исполнительной власти Нижегородской области, государственно-властными, надзорными полномочиями, что относится к вопросам административного права. В силу пункта "к" и пункта "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство и установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно частям 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 5). При этом, судебная коллегия имеет в виду, что сами вопросы содержания мест захоронения, а именно установление порядка организации уборки территорий кладбищ, обеспечения чистоты и порядка, благоустройства территорий кладбищ относятся в силу статей 14, 15, 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов. В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 5 Закона Нижегородской области от 02 августа 2007 года № 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 01 июля 2010 года № 99-З) государственному надзору в сфере благоустройства подлежит состояние и содержание рассматриваемых в качестве объектов благоустройства территорий произведений монументально-декоративного искусства (скульптуры, обелиски, стелы, памятники, мемориальные комплексы, а также кладбища. На основании подпункта "и" пункта 1 статьи 6.1 данного Закона Нижегородской области в целях реализации настоящего Закона уполномоченный орган наделяется функциями по государственному надзору в сфере благоустройства за соблюдением правил содержания территорий, в том числе территорий кладбищ. Согласно подпункту "ж" пункта 3.1.1 "Положения об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 08 июля 2009 года № 474, в целях решения возложенных задач инспекция осуществляет государственный надзор в сфере благоустройства за соблюдением правил содержания территорий, в том числе территорий кладбищ. Оспаривая в части приведенные выше положения Закона Нижегородской области и нормативного правового акта Нижегородской области, прокурор исходит из того, что они противоречат пункту 4 статьи 2 и частям 5 и 10 статьи 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", так как нарушается принцип недопустимости проведения в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. Судебная коллегия не может согласиться с доводом прокурора по следующим мотивам. В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 17 Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления (п. 1); санитарно-эпидемиологический надзор и экологический контроль за состоянием мест погребения осуществляются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (п. 2). Из пунктов 1 и 2 статьи 17 приведенного выше Федерального закона следует, что законодатель в данной норме права предусмотрел осуществление деятельности в местах погребения с соблюдением как санитарных и экологических требований, так и правил содержания мест погребения. При этом санитарно-эпидемиологический надзор и экологический контроль за состоянием мест погребения осуществляются уполномоченным органом - Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). Согласно статье 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" государственный санитарно-эпидемиологический надзор - деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания. Функции государственного санитарно-эпидемиологического надзора перечислены в статье 44 данного Федерального закона и заключаются, в том числе, в контроле за выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор; пресечении нарушений санитарного законодательства, выдаче предписаний и вынесении постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, привлечении к ответственности лиц, их совершивших; контроле за санитарно-эпидемиологической обстановкой. В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 года № 322, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка (п. 1); руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, а также настоящим Положением (п. 3); осуществляет надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка (п. 5.1). Из указанных положений Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека следует, что данная Федеральная служба осуществляет определенный вид надзора - санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства - обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации. При этом Федеральная служба вправе руководствуется в своей деятельности перечисленными в пункте 3 Положения правовыми актами, принятыми федеральными органами власти. Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления в пункте 3 Положения не указаны. Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 08 апреля 2003 года № 35 введены в действие СанПиН 2.1.1279-03 "2.1. Коммунальная гигиена. Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения". Согласно пункту 1.2 СанПиН 2.1.1279-03 данные санитарные правила устанавливают гигиенические требования к размещению, проектированию, строительству, реконструкции, реставрации (в том числе воссоздании), эксплуатации кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения. Начальник отдела юридического обеспечения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Нижегородской области Ляпина Е.В., допрошенная в качестве специалиста, в судебном заседании также пояснила, что вопросы содержания территорий кладбищ, не охваченные санитарным законодательством, в компетенцию Управления не входят, данные вопросы могут быть предметом надзора инспекции административно-технического надзора Нижегородской области; надзор за соблюдением правил благоустройства кладбищ органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека не осуществляют. Таким образом, органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляют государственный надзор за соблюдением гигиенических требований при эксплуатации кладбищ. При этом нормы и правила, за соблюдением которых осуществляется государственный надзор, устанавливаются органами государственной власти Российской Федерации. Вместе с тем, в соответствии с положениями статьи 2 Закона Нижегородской области от 02 августа 2007 года № 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" понятие "государственный надзор в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" сам Закон определяет как деятельность уполномоченного Правительством Нижегородской области органа исполнительной власти Нижегородской области по контролю за выполнением гражданами, юридическими лицами, их должностными лицами, индивидуальными предпринимателями требований по обеспечению чистоты и порядка, благоустройству, к надлежащему состоянию и содержанию объектов, расположенных на территории Нижегородской области. Под благоустройством в Законе понимается комплекс работ (мероприятий), направленных на создание благоприятных условий жизни населения на территории Нижегородской области, выполняемых в соответствии с утвержденными нормативами и стандартами. С учетом изложенного судебная коллегия не может согласиться с доводом прокурора о том, что оспариваемыми в части Законом Нижегородской области и постановлением Правительства Нижегородской области инспекция административно-технического надзора наделена тождественными с органами Роспотребнадзора полномочиями по осуществлению государственного надзора в сфере благоустройства за соблюдением правил содержания территорий кладбищ и что при этом нарушается установленный пунктом 5 статьи 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" принцип недопустимости осуществления несколькими государственными органами функций контроля за исполнением одних и тех же требований. Кроме того, частью 4 статьи 5 оспариваемого в части Закона Нижегородской области от 02 августа 2007 года № 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" установлено, что государственному надзору в сфере благоустройства не подлежит выполнение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований, предусмотренных санитарными правилами и нормами, техническими регламентами, правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда. Таким образом, самим Законом Нижегородской области определено, что в порядке исполнения данного Закона и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов не может осуществляться контроль (надзор) за исполнение иного законодательства, в том числе за соблюдением санитарных норм и правил. Обсуждая довод заявления прокурора Нижегородской области о том, что контроль за соблюдением правил содержания мест погребения, установленных органами местного самоуправления, должен осуществляться этими же органами, а наделение такими полномочиями инспекцию административно-технического надзора Нижегородской области приводит к противоречию оспариваемых положений Закона Нижегородской области и постановления Правительства Нижегородской области федеральному законодательству, судебная коллегия приходит к следующему. Прокурор в своем заявлении ссылается на пункт 4 статьи 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", согласно которому муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Также прокурор руководствуется положениями статей 14, 15, 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которым содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения поселения, муниципального района, городского округа. Судебная коллегия полагает, что оспариваемые в части Закон Нижегородской области и постановление Правительства Нижегородской области, которым утверждено Положение об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области, не противоречат приведенным выше положениям федерального законодательства, а также иным федеральным законам или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. В соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 14, пунктом 17 части 1 статьи 15, пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления наделены функциями по содержанию мест захоронения. Вопросы местного значения, а также права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, определены статьями 14 - 16.1 указанного выше Федерального закона. При этом, судебная коллегия соглашается с доводами представителей Законодательного Собрания Нижегородской области и инспекции административно-технического надзора Нижегородской области о том, что Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлен перечень возможных видов муниципального контроля, функциями по осуществлению муниципального контроля за соблюдением правил содержания мест погребения (кладбищ) органы местного самоуправления Федеральным законом не наделены. В соответствии с пунктом 5 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, могут устанавливаться не указанные в пункте 2 статьи 26.3 данного Федерального закона полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Поэтому в силу существующего правового регулирования в части отсутствия установленных Федеральным законом полномочий органов местного самоуправления по осуществлению функций контроля за содержанием мест захоронения (кладбищ) и полномочий по образованию органов муниципального контроля в сфере благоустройства, оспариваемые прокурором положения не противоречат федеральному законодательству, в том числе Федеральному закону от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", которым не регулируются правовые основы и принципы организации местного самоуправления, законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом, судебная коллегия также исходит из того, что оспариваемым в части Законом Нижегородской области от 02 августа 2007 года № 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" не устанавливается государственный надзор в отношении самих органов местного самоуправления. Как указано выше, в силу пункта 1 статьи 2 Закона Нижегородской области "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" государственный надзор в сфере благоустройства на территории Нижегородской области - деятельность уполномоченного Правительством Нижегородской области органа исполнительной власти Нижегородской области по контролю за выполнением гражданами, юридическими лицами, их должностными лицами, индивидуальными предпринимателями требований по обеспечению чистоты и порядка, благоустройству, к надлежащему состоянию и содержанию объектов, расположенных на территории Нижегородской области. С учетом указанных выше оснований судебная коллегия находит, что не противоречит федеральному законодательству и другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и подпункт "ж" пункта 3.1.1 "Положения об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 08 июля 2009 года № 474, которым инспекция административно-технического надзора Нижегородской области наделена правом осуществлять государственный надзор в сфере благоустройства за соблюдением правил содержания территорий кладбищ. В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. С учетом изложенного суд, рассматривающий данное дело по заявлению Нижегородского областного прокурора о признании недействующими с момента вступления в законную силу решения суда пункта 8 части 1 статьи 5 в части слов "а также кладбищ", подпункта "и" пункта 1 статьи 6.1 Закона Нижегородской области от 02 августа 2007 года № 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 01 июля 2010 года № 99-З) и подпункта "ж" пункта 3.1.1 "Положения об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 08 июля 2009 года № 474, считает необходимым в удовлетворении заявления прокурора отказать. На основании изложенного и руководствуясь статьями 194 - 198, 253 ГПК РФ, судебная коллегия,
решила:
В удовлетворении заявления прокурора Нижегородской области о признании недействующими с момента вступления в законную силу решения суда пункта 8 части 1 статьи 5 в части слов "а также кладбищ", подпункта "и" пункта 1 статьи 6.1 Закона Нижегородской области от 02 августа 2007 года № 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 01 июля 2010 года № 99-З), подпункта "ж" пункта 3.1.1 "Положения об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 08 июля 2009 года № 474, отказать. Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Нижегородский областной суд в течение десяти дней со дня вынесения мотивированного решения.
Судья областного суда М.А.КРУЧИНИН
Официальная публикация в СМИ:
публикаций не найдено
Документ получен по официальной рассылке Нижегородского областного суда.
Определением Верховного Суда РФ от 06.04.2011 № 9-Г11-17 данное решение отменено, производство по делу в части оспаривания подпункта "ж" пункта 3.1.1 "Положения об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области", утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 8 июля 2009 года № 474, прекращено, заявленные требования удовлетворены.
Решение Нижегородского областного суда от 24.01.2011 по делу № 3-16/11
Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 8 части 1 статьи 5 в части слов "а также кладбищ", подпункта "и" пункта 1 статьи 6.1 Закона Нижегородской области от 02.08.2007 № 88-З "О государственном надзоре в сфере благоустройства на территории Нижегородской области" (в редакции Закона Нижегородской области от 01.07.2010 № 99-З) и подпункта "ж" пункта 3.1.1 Положения об инспекции административно-технического надзора Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 08.07.2009 № 474.
| | |
|
