АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛГОГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 20 апреля 2011 г. по делу № А12-4523/2011
Арбитражный суд Волгоградской области
в составе председательствующего судьи Середа Н.Н.
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Скабелиной Е.Н.
рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению ООО "Комбинат хлебопродуктов "Заволжье" к Нижне-Волжскому Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору
об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности
при участии в заседании:
от заявителя - Р.Е., дов. б/н от 01.03.2011 г.; К.И., дов. <...>
от административного органа - М.О., дов. <...>; И.Н., дов. <...>; А.А., дов. <...>
установил:
ООО "Комбинат хлебопродуктов "Заволжье" обратилось в арбитражный суд с заявлением об отмене постановления Нижне-Волжскому Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее Управление Ростехнадзора) от 18.03.2011 г. № 36-11-11 о привлечении к административной ответственности по ч. 3 ст. 9.1. КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.
Заявленные требования обоснованы тем, что административным органом при рассмотрении дела были нарушены требования КоАП РФ, в действиях Общества отсутствует состав административного правонарушения.
Административный орган с заявлением не согласился, просит в его удовлетворении отказать.
Рассмотрев материалы дела, выслушав доводы участвующих в деле лиц, арбитражный суд считает заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению.
Из материалов дела следует, что 29.12.2010 г. в Обществе произошел несчастный случай, в результате которого аппаратчик комбикормового производства К.А. получил травму, отнесенную к категории "тяжелая". О факте несчастного случая Общество 30.12.2010 г. уведомило заинтересованные органы - ГУ Волгоградское региональное отделение Фонда социального страхования России, Нижне-Волжское управление Ростехнадзора, Государственную инспекцию труда в Волгоградской области, главного специалиста по охране труда администрации Ленинского муниципального района, прокуратуру Ленинского района Волгоградской области.
В связи с чем, на основании распоряжения Управления Ростехнадзора от 31.12.2010 г. № 1104 "О расследовании тяжелого случая в ООО "Комбинат хлебопродуктов "Заволжье" в период с 31 декабря 2010 г. по 15 марта 2011 г. проведена выездная проверка Общества. Приказами Управления Ростехнадзора от 11.01.2011 г. № 01, от 27.01.2011 г. № 23, от 18.02.2011 г. № 66 продлевался срок проверки.
По результатам проверки 15.03.2010 г. составлены акт № 1 о несчастном случае на производстве и акт о расследовании группового несчастного случая (тяжелого несчастного случая со смертельным исходом).
Проверкой установлены следующие нарушения требований Федерального закона от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных промышленных объектов" (далее Закон), а также Правил промышленной безопасности для взрывоопасных производственных объектов хранения, переработки и использования растительного сырья, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 10.06.2003 г. № 85 (далее Правила):
1. Отсутствие на опасном производственном объекте нормативных правовых актов и нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ на опасном производственном объекте - нарушены ч. 1 ст. 9 Закона и п. 2.2. Правил;
2. Не проводится диагностика, освидетельствование технических устройств, применяемых на комбикормовом заводе - нарушена ч. 1 ст. 9 Закона;
3. Не была своевременно проведена экспертиза промышленной безопасности технических устройств комбикормового завода - нарушены ч. 5 ст. 7, ст. 13 Закона, п. 2.1. Правил.
Выявленные нарушения послужили основанием для составления 16.03.2011 г. в отношении Общества протокола № 36-11-11 о совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 9.1. КоАП РФ.
Согласно ч. 3 ст. 9.1. КоАП РФ 3. Грубое нарушение требований промышленной безопасности или грубое нарушение условий лицензии на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет; на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
В соответствии с примечанием к указанной норме под грубым нарушением требований промышленной безопасности опасных производственных объектов понимается нарушение требований промышленной безопасности, приведшее к возникновению непосредственной угрозы жизни или здоровью людей. Понятие грубого нарушения условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.
Общество, оспаривая постановление, указало, что административным органом допущены процессуальные нарушения при рассмотрении дела об административном правонарушении. Данные нарушения выразились:
- в составлении протокола и рассмотрении дела в отсутствие законного представителя Общества, надлежащим образом не извещенного о месте и времени составления протокола и рассмотрении дела;
- дело рассмотрено не уполномоченным на то органом, поскольку в соответствии со ст. 23.1. КоАП РФ дела по ч. 3 ст. 9.1. подлежат рассмотрению судом;
- административным органом применен закон, не подлежащий применению: о факте несчастного случая административный орган узнал 29.12.2010 г., следовательно, применению подлежит санкция ч. 3 ст. 9.1. КоАП РФ в редакции, действовавшей до 01.01.2011 г.
Арбитражный суд не принимает указанные доводы по следующим основаниям.
Из материалов административного дела следует, что 15.03.2011 г. Общество уведомлено о необходимости явки 16.03.2011 г. для составления протокола об административном правонарушении. Данное уведомление получено первым заместителем генерального директора Общества Ц.П. по доверенности от 24.02.2011 г. Согласно указанной доверенности Ц.П. уполномочен от лица Общества предоставлять его интересы в органах НВУ Ростехнадзора и в том числе получать любые документы.
Участие в составлении протокола об административном правонарушении принимал также Ц.П. по доверенности от 16.03.2011 г., он же участвовал в рассмотрении дела об административном правонарушении. Согласно данной доверенности он уполномочен Обществом участвовать при производстве по делу об административном правонарушении, подписывать и получать протоколы, определения, постановления и иные документы, составленные в рамках дела административного производства по делу об административном правонарушении, давать пояснения, в т.ч. в письменной форме, представлять доказательства, подавать ходатайства.
При таких обстоятельствах суд пришел к выводу, что составление протокола об административном производстве и рассмотрение дела осуществлены в присутствии законного представителя Общества, имеющего надлежащим образом оформленные полномочия на представление его интересов.
Не обоснована и ссылка Общества на нарушение административным органом требований ст. 23.1. КоАП РФ.
Согласно ч. 1 ст. 23.1. КоАП РФ судьи рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе ч. 3 ст. 9.1. КоАП РФ (в части грубого нарушения условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности). Вместе с тем, Общество привлечено к административной ответственности по указанной норме не за нарушение лицензионных требований, а за грубое нарушение требований промышленной безопасности). В соответствии же с ч. 1 ст. 23.31. КоАП РФ такие дела рассматривают органы, осуществляющие государственный контроль и надзор в сфере безопасности ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, каковым в данном случае и является Нижне-Волжское управление Ростехнадзора.
В соответствии с ч. 2 ст. 23.1. КоАП РФ суды могут рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе ст. 9.1. (в целом), но только в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье.
В связи с чем, суд пришел к выводу, что дело рассмотрено уполномоченным на то органом.
В соответствии с санкцией ч. 3 ст. 9.1. КоАП РФ в редакции, действовавшей до 01.01.2011 г., юридическое лицо могло быть привлечено к административной ответственности по указанной норме в виде административного штрафа в размере от тридцати до сорока тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
В тексте документа, видимо, допущен пропуск текста: исходя из смысла абзаца, имеется в виду "...в размере от пятисот тысяч до одного миллиона рублей...".
С 01.01.2011 г. санкция указанной нормы в редакции Федерального закона от 23.07.2010 г. № 171-ФЗ предусматривает ответственность для юридических лиц в виде административного штрафа в размере от пятисот до одного миллиона рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
Общество полагает, что поскольку правонарушение совершено 29.12.2010 г., то применению подлежит ч. 3 ст. 9.1. КоАП РФ в редакции, действовавшей до 01.01.2011 г.
Позиция Общества ошибочна, поскольку 29.12.2010 г. произошел несчастный случай, о котором были уведомлены все контролирующие органы в соответствии с их компетенцией, и который послужил основанием для расследования причин данного несчастного случая. Только в ходе проведенного в период фактически с 11.01.2011 г. по 15.03.2011 г. расследования и были выявлены нарушения, послужившие основанием для привлечения Общества к административной ответственности. Следовательно, Общество привлечено к административной ответственности в соответствии с законом, действовавшим на момент обнаружения правонарушения.
Таким образом, арбитражный суд пришел к выводу об отсутствии нарушений требований КоАП РФ при составлении протокола и рассмотрении дела об административном правонарушении.
Вместе с тем, арбитражный суд полагает, что в действиях Общества отсутствует состав вмененного ему административного правонарушения.
Как уже указывалось, Обществу вменено нарушение требований ст. ст. 7, 9, 13 Федерального закона от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных промышленных объектов" (далее Закон), п. п. 2.1., 2.2. Правил промышленной безопасности для взрывоопасных производственных объектов хранения, переработки и использования растительного сырья, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 10.06.2003 г. № 85 (далее Правила), которые выразились в следующем:
1. Отсутствие на опасном производственном объекте нормативных правовых актов и нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ на опасном производственном объекте - нарушены ч. 1 ст. 9 Закона и п. 2.2. Правил;
2. Не проводится диагностика, освидетельствование технических устройств, применяемых на комбикормовом заводе - нарушена ч. 1 ст. 9 Закона;
3. Не была своевременно проведена экспертиза промышленной безопасности технических устройств комбикормового завода - нарушены ч. 5 ст. 7, ст. 13 Закона, п. 2.1. Правил.
Согласно ч. 1 ст. 9 Закона организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана:
- соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности;
- иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации;
- обеспечивать укомплектованность штата работников опасного производственного объекта в соответствии с установленными требованиями;
- допускать к работе на опасном производственном объекте лиц, удовлетворяющих соответствующим квалификационным требованиям и не имеющих медицинских противопоказаний к указанной работе;
- обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности;
- иметь на опасном производственном объекте нормативные правовые акты и нормативные технические документы, устанавливающие правила ведения работ на опасном производственном объекте;
- организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности;
- обеспечивать наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями;
- обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, а также проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа;
- предотвращать проникновение на опасный производственный объект посторонних лиц;
- обеспечивать выполнение требований промышленной безопасности к хранению опасных веществ;
- разрабатывать декларацию промышленной безопасности;
- заключать договор страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта;
- выполнять указания, распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемые ими в соответствии с полномочиями;
- приостанавливать эксплуатацию опасного производственного объекта самостоятельно или по решению суда в случае аварии или инцидента на опасном производственном объекте, а также в случае обнаружения вновь открывшихся обстоятельств, влияющих на промышленную безопасность;
- осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте, оказывать содействие государственным органам в расследовании причин аварии;
- принимать участие в техническом расследовании причин аварии на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных аварий;
- анализировать причины возникновения инцидента на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных инцидентов;
- своевременно информировать в установленном порядке федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальные органы, а также иные органы государственной власти, органы местного самоуправления и население об аварии на опасном производственном объекте;
- принимать меры по защите жизни и здоровья работников в случае аварии на опасном производственном объекте;
- вести учет аварий и инцидентов на опасном производственном объекте;
- представлять в федеральный орган исполнительной власти в области промышленной безопасности, или в его территориальный орган информацию о количестве аварий и инцидентов, причинах их возникновения и принятых мерах.
При этом п. 2.2. Правил конкретизировано, какие именно нормативные правовые акты и нормативные технические документы, устанавливающие правила ведения работ на опасном производственном объекте, должна иметь организация на опасном производственном объекте.
Согласно указанной норме 2.2. организация, эксплуатирующая опасные производственные объекты, должна иметь:
- проектную документацию на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта;
- документ о регистрации опасного производственного объекта в государственном реестре;
- лицензию на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов;
- разрешения Госгортехнадзора России на применение технических устройств, в том числе иностранного производства, на опасных производственных объектах;
- договор страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта;
- иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта:
- технический паспорт взрывобезопасности опасного производственного объекта;
- технологические схемы и регламенты;
- паспорта на аспирационные и пневматические установки;
- паспорта на взрыворазрядные устройства;
- план ликвидации аварий и защиты персонала опасного производственного объекта.
В судебном заседании Обществом представлены копии документов, которые в свою очередь также представлялись административному органу в ходе проверки (документы приобщены к материалам дела). Представители Управления Ростехнадзора не отрицали, что приобщенные судом документы представлялись Обществом и были предметом исследования.
Анализ представленных Обществом доказательств свидетельствует о том, что им были представлены проверяющим все документы, перечень которых содержится в п. 2.2. Правил.
Так в папке № 1 представлены свидетельство о регистрации опасных производственных объектов; лицензия на осуществление деятельности по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов; договор страхования гражданской ответственности; акты рабочей комиссии о приемке законченного строительством здания, сооружения (1978 г., 1979 г., 1986 г., 1988 г.); заключения экспертизы промышленной безопасности проектной документации; технические паспорта взрывоопасности опасного производственного объекта; технологический регламент работы завода; паспорт безопасности опасного объекта; паспорта взрывоопасных устройств; паспорта взрыворазрядителей; журнал периодических осмотром и ремонтов взрыворазрядителей.
В папке № 2 представлены Правила промышленной безопасности для взрывоопасных производственных объектов хранения, переработки и использования растительного сырья, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 10.06.2003 г. № 85; Положение об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах Общества; Положение о порядке расследования причин инцидентов на опасных производственных объектах Общества; план ликвидации аварий по цеху ККЗ; распределение обязанностей между должностными лицами, участвующими в ликвидации аварий, порядок их действия; план ликвидации аварий на мельнице; паспорта устройств; должностные инструкции; протоколы заседания комиссии по проведению производственного контроля и т.д.
При таких обстоятельствах, учитывая, что ни в протоколе об административном правонарушении, ни в оспариваемом постановлении административным органом не конкретизировано, в чем именно выразилось нарушение Обществом требований ч. 1 ст. 9 Закона в части отсутствия у него нормативных правовых актов и нормативных технических документов, устанавливающих правила ведения работ на опасном производственном объекте, а именно не указан перечень отсутствующих документов, арбитражный суд пришел к выводу об отсутствии в действиях Общества нарушений требований ч. 1 ст. 9 Закона во вмененной части.
Как установлено ч. 5 ст. 7, ст. 13 Закона, технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте, в процессе эксплуатации подлежат экспертизе промышленной безопасности в установленном порядке. Экспертизе промышленной безопасности подлежат:
- проектная документация на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта;
- технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте;
- здания и сооружения на опасном производственном объекте;
- декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе проектной документации на расширение, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, и иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта.
Пункт 2.1. Правил устанавливает, что организация, эксплуатирующая опасные производственные объекты, обязана, в том числе проводить в установленном порядке экспертизу промышленной безопасности эксплуатируемых зданий, сооружений, технических устройств опасных производственных объектов, проектной документации на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасных производственных объектов, декларации промышленной безопасности и иных документов, связанных с эксплуатацией опасного производственного объекта (технический паспорт взрывобезопасности, план ликвидации аварий и т.п.).
Порядок проведения экспертизы промышленной безопасности регламентируется постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 06.11.1998 г. № 64 в Правилах проведения экспертизы промышленной безопасности. Вместе с тем, указанные Правила в соответствии с пунктом 3 предназначены для организаций, осуществляющих экспертизу промышленной безопасности, и не устанавливают каких-либо порядка требований по проведению экспертизы промышленной безопасности для организаций, имеющих опасные производственные объекты, в том числе не регламентируют сроки и периодичность проведения указанной экспертизы.
В оспариваемом постановлении указано, что Обществом не была своевременно проведена экспертиза промышленной безопасности технических устройств ККЗ (комбикормового завода). При этом в постановлении так же, как и по первому пункту, не конкретизировано, экспертиза промышленной безопасности каких именно технических устройств не проведена Обществом, не указан нормативный правовой акт устанавливающий сроки проведения экспертизы, который, по мнению административного органа, был нарушен Обществом и т.д.
Таким образом, как по первому пункту административным органом надлежащим образом не описано событие административного правонарушения.
Кроме того, заявителем представлен план работы по производственному контролю на 2011 г., в п. 17 которого предусмотрено проведение в 1 квартале экспертизы промышленной безопасности здания, сооружений и технических устройств ККЗ. План утвержден 15.12.2010 г., т.е. до несчастного случая и соответственно до его расследования.
Данное обстоятельство при рассмотрении дела административным органом учтено не было, оценка представленного плана в оспариваемом постановлении отсутствует.
Вместе с тем, в соответствии с ч. 2 ст. 2.1. КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Арбитражный суд считает, что запланировав на 2011 г. проведение экспертизы промышленной безопасности, Общество тем самым предприняло меры по соблюдению требований закона.
Довод административного органа о том, что первый квартал 2011 г. истек, а Обществом не предприняты меры к проведению промышленной безопасности технических устройств, арбитражным судом не принимается, поскольку он опровергается материалами дела.
Из материалов дела следует, что заявителем в январе - феврале 2011 г. проведено четыре экспертизы промышленной безопасности технических устройств, которые 28.02.2011 г. утверждены Управлением Ростехнадзора.
Довод ответчика о том, что экспертизы проведены по его указанию, в данном случае не имеет правового значения, поскольку ответчиком не представлено доказательств тому, что такие экспертизы не были бы проведены Обществом без вмешательства Управления.
Обществу также вменено нарушение требований ч. 1 ст. 9 Закона в части не проведения диагностики, освидетельствования технических устройств, применяемых на комбикормовом заводе.
Общество полагает, что такое требование не содержится в ч. 1 ст. 9 Закона.
Суд не соглашается с доводом Общества, поскольку абзац 10 части 1 статьи 9 Закона устанавливает, что организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, а также проводить диагностику, испытания, освидетельствование сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа.
Вместе с тем, и в данном случае административный орган в оспариваемом постановлении не конкретизировал событие административного правонарушение и не указал, диагностика и освидетельствование каких именно технических устройств не проведена Обществом. Вышеприведенная норма предусматривает, что диагностика и освидетельствование технических устройств проводится в установленные сроки и по предъявляемому в установленном порядке предписанию федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, или его территориального органа. Однако административным органом также не указано, какая норма права, устанавливающая сроки проведения диагностики и освидетельствования технических устройств, нарушена Обществом и вносилось ли Обществу соответствующее предписание на проведение указанных действий.
Также необходимо учесть, что диспозиция части 3 статьи 9.1. КоАП РФ с учетом примечания к статье предусматривает административную ответственность за грубое нарушение требований промышленной безопасности, приведшее к возникновению непосредственной угрозы жизни и здоровью людей.
Из чего следует, что административная ответственность по указанной норме наступает лишь в случае наличия причинно-следственной связи между допущенными нарушениями и наступлением в связи с этими нарушениями негативных последствий в виде угрозы жизни и здоровью людей.
Из оспариваемого постановления не следует, что несчастный случай с аппаратчиком К.А. произошел именно вследствие нарушения Обществом тех требований, которые указаны в постановлении.
При таких обстоятельствах в связи с отсутствием причинно-следственной связи между действиями и последствиями, арбитражный суд считает, что в действиях Общества отсутствует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 9.1. КоАП РФ, что в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 24.5. КоАП РФ является основаниям для прекращения производства по делу об административном правонарушении.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 167 - 170, 211 АПК РФ, арбитражный суд
решил:
Признать незаконным и отменить постановление Нижне-Волжского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 18.03.2011 г. № 36-11-11 о привлечении ООО "Комбинат хлебопродуктов "Заволжье" к административной ответственности по ч. 3 ст. 9.1. КоАП РФ в виде административного штрафа в размере 500 000 рублей.
Решение может быть обжаловано в десятидневный срок в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд.
Судья
Н.Н.СЕРЕДА
