ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 24 января 2011 г. по делу № 3-12-2011
Пермский краевой суд
в лице председательствующего судьи Бузмакова С.С.
при секретаре Л.
с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Кузнецовой С.Н., настаивавшей на заявленном требовании, представителя Законодательного Собрания Пермского края Н. и представителя губернатора Пермского края Б., возражавших против удовлетворения заявления, рассмотрел 24 января 2011 года в открытом судебном заседании в городе Перми дело по заявлению и.о. прокурора Пермского края о признании недействующими отдельных положений Закона
Пермского края от 30 августа 2010 года № 666-ПК "О должностных лицах, которые вправе составлять протоколы, и уполномоченном органе, который вправе рассматривать дела об административных правонарушениях в области финансов",
установил:
19 августа 2010 года Законодательным Собранием Пермского края принят Закон
Пермского края "О должностных лицах, которые вправе составлять протоколы, и уполномоченном органе, который вправе рассматривать дела об административных правонарушениях в области финансов". Закон
подписан губернатором Пермского края 30 августа 2010 года за № 666-ПК, опубликован в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", № 35 от 6 сентября 2010 года.
Статьями 1
-3
названного Закона устанавливается, что нецелевое использование бюджетных средств и государственных внебюджетных фондов, нарушение сроков возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе и нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами, влечет применение мер административной ответственности, предусмотренных статьями 15.14, 15.15 и 15.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП Российской Федерации).
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду часть 1 статьи 4 Закона Пермского края от 30.08.2010 № 666-ПК, а не часть 4 статьи 4.
Частью 4 статьи 4
Закона Пермского края от 30.08.2010 года № 666-ПК установлено, что мировые судьи и коллегия Контрольно-счетной платы Пермского края являются органами, которые вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 1
-3
настоящего Закона в отношении средств краевого бюджета и бюджета территориальных государственных внебюджетных фондов.
Статьей 6
Закона Пермского края от 30.08.2010 года № 666-ПК установлено, что настоящий Закон вступает в силу через десять дней после дня его официального опубликования, за исключением части 2 статьи 5
настоящего Закона, вступающей в силу со дня вступления Закона
Пермского края, предусматривающего наделение органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями.
И.о. прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующими по мотиву несоответствия федеральному законодательству следующих положений Закона
Пермского края от 30.08.2010 года № 666-ПК:
- наименования статьи 1
в части слов "и средств государственных внебюджетных фондов" после слов "нецелевое использование бюджетных средств";
- части 2 статьи 1
в полном объеме;
- части 1 статьи 4
в части слов "и коллегия Контрольно-счетной палаты Пермского края" после слов "мировые судьи" и "и средств государственных внебюджетных фондов" после слов "в отношении средств краевого бюджета";
- статьи 6
в части слов "за исключением части 2 статьи 5
настоящего Закона, вступающей в силу со дня вступления в силу Закона
Пермского края, предусматривающего наделение органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями" после слов "после дня его официального опубликования".
В обоснование своего требования заявитель указал, что статьей 1.3 КоАП Российской Федерации определено, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, в частности, установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 3 части 1 статьи 1.3)
Законодательство об административной ответственности вне сферы, определенной статьей 1.3 КоАП Российской Федерации, находится в ведении субъектов Российской Федерации, чьи законы не должны противоречить федеральным законам, в частности Бюджетному кодексу Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс РФ) и КоАП Российской Федерации.
Преамбула и статья 7 Бюджетного кодекса РФ относят установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, при этом общие признаки нарушений бюджетного законодательства, касающиеся бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, определены статьей 281 Бюджетного кодекса РФ. Указанные в статьях 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП Российской Федерации нарушения являются нарушениями в сфере финансового и кредитного регулирования и относятся к предметам ведения Российской Федерации.
Часть 1 статьи 8 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относит установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.
Согласно части 4 статьи 1.3 КоАП Российской Федерации, к предметам ведения Российской Федерации относится определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных данным Кодексом, федеральным органам исполнительной власти. При этом уполномоченными органами (должностными лицами) и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации рассматриваются дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (пункт 3 части 2 статьи 22.1, часть 6 статьи 22.2 КоАП Российской Федерации).
Таким образом, субъект Российской Федерации может определить орган, уполномоченный осуществлять юрисдикционные полномочия при наличии совершенных в отношении средств регионального и местного бюджетов административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП Российской Федерации, при условии соответствующего воспроизведения диспозиций указанных норм об административной ответственности в законе субъекта Российской Федерации.
Часть 1 статьи 4
Закона Пермского края от 30.08.2010 года № 666-ПК, устанавливая полномочия мировых судей и коллегии Контрольно-счетной палаты Пермского края рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 1
-3
указанного Закона в отношении бюджета территориальных государственных внебюджетных фондов, нарушает требования части 1 статьи 23.7 КоАП Российской Федерации, так как статья 144 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что в состав бюджетов государственных внебюджетных фондов входят бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.
В связи с изложенным у субъекта Российской Федерации отсутствуют правовые основания для определения органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях в отношении получателей средств территориальных государственных внебюджетных фондов, а также ссылки на средства территориальных государственных внебюджетных фондов в наименовании статьи 1
оспариваемого Закона и соответствующего воспроизведения диспозиции части 2 статьи 15.14 КоАП Российской Федерации в части 2 статьи 1
Закона Пермского края от 30.08.2010 года № 666-ПК.
Кроме того, предусматривая альтернативную подведомственность дел об административных правонарушениях мировым судьям и коллегии Контрольно-счетной палаты Пермского края, часть 1 статьи 4
оспариваемого Закона не определяет, в каких конкретно случаях и при соблюдении каких условий каким из уполномоченных органов дело подлежит рассмотрению.
Часть 3 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации определяет, что в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации, при осуществлении органами местного самоуправления полномочий по контролю (надзору), делегированных Российской Федерацией или субъектами Российской Федерации, а также при осуществлении муниципального контроля.
Поскольку административная ответственность за совершение рассматриваемых правонарушений установлена Российской Федерацией, а диспозиции статей 15.14-15.16 КоАП Российской Федерации воспроизведены в Законе
Пермского края от 30.08.2010 года № 666-ПК исключительно с целью определения должностных лиц, уполномоченных составлять административные протоколы, и органов, уполномоченных рассматривать дела об указанных административных правонарушениях в отношении получателей средств краевого и местного бюджетов, полномочия субъекта Российской Федерации, указанные в пунктах 4-6 части 1 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации органам местного самоуправления не передаются, поэтому отсутствуют правовые основания утверждать о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор Кузнецова С.Н. заявленное требование поддержала.
Представитель Законодательного Собрания Пермского края Н. возражал против удовлетворения заявления по доводам, изложенным в письменных возражениях, пояснив, что решением
Пермского краевого суда от 26 августа 2008 года по делу № 3-188-2008 была признана недействующей статья 2.17
Закона Пермского края от 01.11.2007 года № 139-ПК "Об административных правонарушениях", устанавливающая административную ответственность за нецелевое использование средств краевого или местного бюджета. Согласно части 4 статьи 253 ГПК Российской Федерации решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.
Исключение части 2 статьи 1
оспариваемого Закона по существу означает изложение норм статьи 1
Закона в редакции, которая была признана недействующей в судебном порядке по требованию прокуратуры Пермского края, что прямо противоречит части 4 статьи 253 ГПК Российской Федерации.
Норма части 1 статьи 4
Закона Пермского края от 30.08.2010 года № 666-ПК принята исходя из компетенции субъекта Российской Федерации, определенной статьями 1.3.1, 22.1 КоАП Российской Федерации, и полностью соответствует федеральному законодательству.
Доводы заявителя о противоречии федеральному законодательству порядка вступления в силу оспариваемого Закона основаны на неправильном толковании статей 1.3, 1.3.1 КоАП Российской Федерации, а также без учета положений главы 4 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ). Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ за органами местного самоуправления не закреплены полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях по рассматриваемым вопросам, однако такие полномочия установлены Законом
Пермского края от 30.08.2010 года № 666-ПК, следовательно, в силу вышеизложенных норм федерального законодательства они подлежат передаче органам местного самоуправления в установленном порядке.
Представитель губернатора Пермского края Б. просила отказать в удовлетворения заявления по доводам, изложенным в письменных возражениях, поддержав доводы представителя Законодательного Собрания Пермского края, пояснив, что подведомственность дел об административных правонарушениях в области финансов определена оспариваемым Законом
в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 1.3.1 и частью 2 статьи 22.1 КоАП Российской Федерации.
Согласно пункту 24.1 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов определения перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) и, в соответствии с частью 6 указанной статьи законами субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться данными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации с передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов.
Аналогичные нормы содержатся и в частях 2, 3 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации.
Законом
Пермского края от 30.08.2010 года № 668-ПК "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Пермского края по составлению протоколов об административных правонарушениях" органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, городских и сельских поселений наделены государственными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях.
Таким образом, статья 6
оспариваемого Закона не противоречит федеральному законодательству.
Заслушав пояснения прокурора, представителей заинтересованных лиц, изучив материалы дела, суд приходит к выводу о том, что заявленное требование основано на законе и подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с пунктом "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся финансовое, валютное, кредитное регулирование.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся административное, административно-процессуальное законодательство.
К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (часть 1 статьи 1.1, пункт 3 части 1 статьи 1.3 КоАП Российской Федерации).
Иные вопросы в области законодательства об административных правонарушениях в части установления административной ответственности относятся к ведению субъектов Российской Федерации (статья 1.3.1 КоАП Российской Федерации).
Из преамбулы, части 2 статьи 1 и статьи 7 Бюджетного кодекса РФ следует, что установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации относится к бюджетным полномочиям Российской Федерации.
Статья 281 Бюджетного кодекса РФ, определяя общие признаки нарушений бюджетного законодательства, влекущих применение мер принуждения, относит к таковым нарушения, касающиеся бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Таким образом, требования, предъявляемые к использованию бюджетных средств, государственных внебюджетных фондов, срокам возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, срокам перечисления платы за пользование бюджетными средствами независимо от уровня бюджетной системы Российской Федерации, регламентированы федеральным законом - Бюджетным кодексом РФ.
Статья 8 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации в случае и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, относит установление ответственности за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.
Из указанных законоположений следует, что установление административной ответственности за нарушение правил в области бюджетного законодательства не относится к полномочиям субъекта Российской Федерации, в связи с чем органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе принимать нормативные правовые акты по вопросам, законодательное регулирование которых осуществляется Российской Федерацией.
Аналогичная позиция Верховного Суда Российской Федерации изложена в подпункте "г" пункта 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", согласно которой нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного законодательства (статья 282 Бюджетного кодекса РФ).
Административная ответственность за нарушение правил в области бюджетного законодательства регламентирована статьями 15.14 (нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов), 15.15 (нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе), 15.16 (нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами) КоАП Российской Федерации, сфера действия которого распространяется на всей территории Российской Федерации.
Статьей 1
Закона Пермского края от 30.08.2010 года № 666-ПК установлена административная ответственность за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.
Таким образом, установив административную ответственность за нарушение правил в области бюджетного законодательства, субъект Российской Федерации превысил свои полномочия, установив нормативное регулирование по вопросам, имеющим федеральное значение.
В связи с изложенным наименование статьи 1
оспариваемого Закона в части слов "и средств государственных внебюджетных фондов", а также часть 2 статьи 1
краевого Закона подлежат признанию недействующими.
По этому же основанию подлежит признанию недействующей часть 1 статьи 4
Закона Пермского края от 30.08.2010 года № 666-ПК в части слов "и коллегия Контрольно-счетной палаты Пермского края" и "и бюджета территориальных государственных внебюджетных фондов". Кроме того, состоятельными являются доводы заявителя о неопределенности данной правовой нормы
, так как допуская альтернативную подведомственность дел об административных правонарушениях мировым судьям и коллегии Контрольно-счетной палаты Пермского края, региональный законодатель не установил, в каких конкретных случаях и при соблюдении каких условий каким из уполномоченных органов рассматриваются дела об административных правонарушениях данной категории.
То обстоятельство, что часть 2 статьи 1
Закона Пермского края от 30.08.2010 года № 666-ПК полностью воспроизводит диспозицию части 2 статьи 15.14 КоАП Российской Федерации, и совершение данного административного правонарушения, как следует из названной нормы, влечет применение мер административной ответственности, предусмотренных частью 2 статьи 15.14 КоАП Российской Федерации, не свидетельствует о принятии оспариваемого Закона в пределах полномочий, предоставленных субъекту Российской Федерации положениями статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации, так как по смыслу статей 1
, 4
Закона Пермского края от 30.08.2010 года № 666-ПК данным нормативным правовым актом субъект Российской Федерации установил административную ответственность за нарушение правил бюджетного законодательства (в отношении средств бюджета территориальных государственных внебюджетных фондов), что отнесено к ведению Российской Федерации, и часть 2 статьи 1
краевого Закона не является отсылочной нормой.
Из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 8 апреля 2004 года № 137-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Ростовской области о проверке конституционности статей 15.14, 15.15, 15.16 и 23.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" следует, что субъект Российской Федерации может установить, какой из органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять юрисдикционные полномочия при наличии совершенных в отношении средств регионального и местного бюджетов административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.14, 15.15 и 15.16 КоАП Российской Федерации, при условии соответствующего воспроизведения диспозиции указанных норм об административной ответственности в законе субъекта Российской Федерации. Однако это не означает, что субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушения бюджетного законодательства.
Согласно подпункту 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемыми данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации отнесено решение вопросов установления административной ответственности лишь за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В соответствии с частью 1 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, в том числе: установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления; организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации: определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса; определение перечня должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
Частью 2 статьи 1.3.1 КоАП Российской Федерации установлено, что законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пунктах 4-6 части 1 настоящей статьи, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации
Принимая во внимание, что административная ответственность за нарушения в сфере бюджетного законодательства определена положениями КоАП Российской Федерации и субъект Российской Федерации не вправе устанавливать административную ответственность за данные правонарушения, он не вправе наделять и органы местного самоуправления государственными полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях в области финансов, в связи с чем требования и.о. прокурора Пермского края о признании недействующей статьи 6
Закона Пермского края от 30.08.2010 года № 666-ПК в части слов "за исключением части 2 статьи 5
настоящего Закона, вступающей в силу со дня вступления в силу Закона
Пермского края, предусматривающего наделение органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями" являются обоснованными.
Все доводы представителей заинтересованных лиц в обоснование возражений по заявленным требованиям являются несостоятельными и связаны с неправильным толкованием федерального законодательства.
Ссылка представителя Законодательного Собрания Пермского края в возражениях на заявление и.о. прокурора Пермского края на решение
Пермского краевого суда от 26 августа 2008 года по делу № 3-188-2008 ошибочна, так как из анализа нормы статьи 2.17
Закона Пермского края от 01.11.2007 года № 139-ПК "Об административных правонарушениях", признанной недействующей указанным решением суда, и нормы части 1 статьи 1
Закона Пермского края от 30.08.2010 года № 666-ПК не следует, что региональный законодатель в нарушение требований части 4 статьи 253 ГПК Российской Федерации фактически преодолел принятый 26.08.2008 года судебный акт.
В соответствии с частью 2 статьи 253 ГПК Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Принимая во внимание, что отдельные положения Закона
Пермского края от 30.08.2010 года № 666-ПК, оспариваемые и.о. прокурора Пермского края, противоречат федеральному законодательству, они подлежат признанию недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 194-199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
признать недействующими со дня вступления решения в законную силу следующие положения Закона
Пермского края от 30 августа 2010 года № 666-ПК "О должностных лицах, которые вправе составлять протоколы, и уполномоченном органе, который вправе рассматривать дела об административных правонарушениях в области финансов":
- наименование статьи 1
в части слов "и средств государственных внебюджетных фондов";
- часть 2 статьи 1
в полном объеме;
- часть 1 статьи 4
в части слов "и коллегия Контрольно-счетной палаты Пермского края" и "и бюджета территориальных государственных внебюджетных фондов";
- статью 6
в части слов "за исключением части 2 статьи 5
настоящего Закона, вступающей в силу со дня вступления в силу Закона
Пермского края, предусматривающего наделение органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями".
После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края".
Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения.
Судья
БУЗМАКОВ С.С.
