АРБИТРАЖНЫЙ СУД КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 1 сентября 2010 г. по делу № А31-1126/2010
Резолютивная часть решения объявлена 30 августа 2010 года.
Полный текст решения изготовлен 1 сентября 2010 года.
Арбитражный суд Костромской области в составе председательствующего судьи Зиновьева Андрея Викторовича
судей Стрельниковой Ольги Александровны Цветкова Сергея Владимировича
рассмотрев в судебном заседании заявление Паровина А.Л., Комиссаровой С.Ю., Ушанова А.М., Исрафилова А.И., Волкова С.Л., Абрамова А.Н., Смирнова В.А., Чуркиной И.А., Ханалиева К.Р., Шумилова СВ., Отяна Ю.М., Комарова А.Н., Урютиной Е.А., Мазова А.Н., Давыдова А.Н., Деменкова А.А., Веселовой С.Л., Гагариной СВ., Исочки Ю.В., Кузнецовой Т.М. к администрации города Костромы;
о признании недействующим постановления
от 15.01.2010 № 30 "Об организации транспортного обслуживания населения на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городе Костроме", при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ефремовой Т.А.
при участии представителей сторон:
от заявителей - Волкова Татьяна Изосимовна, доверенность от 30.03.2010, Смирнов Владимир Алексеевич, Шумилов Сергей Витальевич, Веселова Светлана Леонидовна, Комиссарова Светлана Юрьевна, Ханалиев Керемали Рефиевич, Кузнецова Тамара Михайловна, Кириллов Глеб Вячеславович, представитель по доверенностям (в деле).
от администрации - Хромушина Ю.А., заместитель начальника административно-правового управления, доверенность от 16.03.2010 № 55-1267/10.
установил:
Паровин А.Л. обратился в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании незаконным и отмене в части постановления
от 15.01.2010 № 30 администрации г. Костромы "Об организации транспортного обслуживания населения на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городе Костроме".
Определением от 05.04.2010 дело по заявлению Паровина А.Л. и дела по заявлениям предпринимателей Комиссаровой С.Ю., Ушанова А.М., Исрафилова А.И., Волкова С.Л., Абрамова А.Н., Смирнова В.А., Чуркиной И.А., Ханалиева К.Р., Шумилова СВ., Отяна Ю.М., Комарова А.Н., Урютиной Е.А., Мазова А.Н., Давыдова А.Н., Деменкова А.А., Веселовой С.Л., Гагариной С.В., Исочки Ю.В. о признании незаконным и отмене в части постановления
от 15.01.2010 № 30 администрации г. Костромы "Об организации транспортного обслуживания населения на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городе Костроме" объединены в одно производство.
В связи с тем, что в период рассмотрения дела администрацией города Костромы оспариваемое постановление
было скорректировано постановлениями от 14 апреля 2010 года № 724
и от 28 апреля 2010 года № 812
, заявители уточнили свои требования и просили признать недействующим вышеуказанное Постановление
(с учетом его корректировки) как принятым администрацией города Костромы с нарушением ее компетенции (по мнению заявителей), без учета мнения Профессионального союза предпринимателей малого бизнеса города Костромы, членами которого являются заявители, а также оспаривается пункт 2.3.8
Положения об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, обязывающий перевозчиков использовать для посадки и высадки пассажиров только установленные остановочные пункты.
Подробно позиция заявителей изложена в заявлениях, уточненных заявлениях.
Ответчик заявленные требования не признал, указав, что оспариваемое постановление
было принято администрацией города Костромы в соответствии с действующим законодательством, в пределах своей компетенции, кроме того, заявителями не представлено доказательств того, что оспариваемым постановлением
каким-либо образом нарушаются их (заявителей) законные права и интересы.
Заслушав заявителей, их представителя, представителя ответчика, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
15 января 2010 года Администрацией города Костромы принято постановление
№ 30 "Об организации транспортного обслуживания населения на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городе Костроме", которым утверждены:
- Положение
об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок;
- Положение
о конкурсе на право заключения договора на обеспечение осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок;
- Форма
договора на обеспечение осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок;
- Положение
о комиссии по рассмотрению заявлений о заключении Договора на обеспечение осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок;
- Порядок
выдачи маршрутных карт.
Постановлениями Администрации города Костромы от 14 апреля 2010 года № 724
и от 28 апреля 2010 года № 812
в указанное постановление
внесены изменения.
Заявителями оспаривается вышеуказанное постановление
по основанию нарушения администрацией города Костромы компетенции при принятии данного акта.
Позиция заявителей мотивирована следующим.
Акты органов местного самоуправления должны соответствовать правовым актам, имеющим высшую юридическую силу, в частности, федеральным законам. Федеральный закон, которым утвержден Устав автомобильного транспорта, не содержит нормы, дающей право выбора вида перевозок органам местного самоуправления. Законом установлены единые для всей страны виды перевозок.
Таким образом (по мнению заявителей), орган местного самоуправления при принятии нормативно-правового акта в развитие закона не вправе как ввести новый вид деятельности, так и устранить какой-либо из тех, которые возможны на его территории и в которых нуждаются граждане-потребители (статьи 71, 74 Конституции РФ).
Административный орган исполняет те полномочия, которые ему прямо установлены. Устав
городского округа города Костромы прямо не установил право администрации на принятие данного правового акта.
В силу Европейской Хартии местного самоуправления, статьи 130 Конституции РФ вопросы, затрагивающие права и интересы неопределенного круга лиц, а также в силу пункта 16 Устава городского округа город Кострома должны быть, по мнению заявителей, рассмотрены и определены представительным органом, а не администрацией города, которая при этом является и организатором конкурсов, создает комиссию, и является стороной договора, и определяет реестр маршрутов, а также минимально-необходимое количество транспортных средств и практически исполняет права владельца конкурента заявителей - МУП ПАТП-4.
При определении компетенции администрации города Костромы на принятие оспариваемого Постановления
суд исходит из следующего.
Статьей 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определены исключительные полномочия представительного органа муниципального образования, а именно: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений, определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества, определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку. Данный перечень полномочий представительного органа муниципального образования не является исчерпывающим. Однако иные полномочия устанавливаются в других федеральных законах, а также в принятых в соответствии с ними региональных законах и уставах муниципальных образований.
Согласно статье 37 указанного Федерального закона местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Полномочия Думы города Костромы определены статьей 25
Устава муниципального образования городского округа города Костромы, которая не относит к полномочиям Думы города Костромы создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организацию транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
Статьей 39
Устава муниципального образования городского округа города Костромы определены полномочия Администрации города Костромы.
Часть 2
данной статьи предусматривает, что Администрация города Костромы осуществляет также иные полномочия исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в соответствии с настоящим Уставом и решениями Думы города Костромы, а также полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами, законами Костромской области, если их исполнение не отнесено к компетенции иных органов местного самоуправления.
Так как, в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, и указанное полномочие Уставом
муниципального образования городского округа города Костромы не отнесено к компетенции Думы города Костромы, указанное полномочие осуществляется Администрацией города Костромы.
Принятое постановление
не противоречит и нормам Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон № 135-ФЗ), которыми (часть 1 статьи 15) предусмотрено, что органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Положения постановления
Администрации города Костромы от 15 января 2010 года № 30 не приводят к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, сам нормативный акт принят в целях обеспечения регулярности и безопасности пассажирских перевозок путем привлечения к осуществлению пассажирских перевозок наиболее квалифицированных перевозчиков.
Допуск перевозчиков к осуществлению регулярных пассажирских перевозок на основании конкурса введен в рамках компетенции органов местного самоуправления и является способом упорядочения транспортного обслуживания населения города в пределах муниципального образования.
Кроме того, заключение договора на обеспечение осуществления регулярных перевозок пассажиров и багажа регламентировано статьей 10
Закона Костромской области от 18 ноября 2009 года № 539-4-ЗКО "Об организации транспортного обслуживания населения в Костромской области" (далее - Закон № 539-4-ЗКО), частью 9
которой предусмотрено, что при наличии двух и более заявлений о заключении Договора, выбор перевозчика производится на основе конкурса, порядок проведения которого устанавливается органами местного самоуправления.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный акт принят администрацией города Костромы в соответствии с действующим законодательством и пределах своей компетенции.
Заявителями оспаривается пункт 2.3.8
Положения об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, обязывающий перевозчиков использовать для посадки и высадки пассажиров только установленные остановочные пункты.
Свою позицию заявители мотивируют следующим.
Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ предусмотрен вид перевозок с остановками в любом не запрещенном месте.
Оспариваемым постановлением
такой вид перевозок в городе Костроме не предусмотрен, что является, по мнению заявителей, нарушением статей 71, 74 Конституции РФ, статьи 15 ФЗ РФ "О защите конкуренции". В результате этого нарушены права заявителей, предусмотренные Конституцией РФ, созданы необоснованные ограничения к осуществлению деятельности, данное положение
напрямую затрагивает экономические интересы заявителей.
При оценке доводов сторон по данному вопросу суд исходит из следующего.
Пунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения в границах городского округа.
Частью 4 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон № 196-ФЗ) предусмотрено право органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решать вопросы обеспечения безопасности движения.
В силу Закона № 196-ФЗ основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности движения.
Обеспечение безопасности дорожного движения реализуется органом местного самоуправления в силу статьи 5 Закона № 196-ФЗ, в том числе, посредством осуществления деятельности по организации дорожного движения, следовательно, и посредством выбора перевозчиков, способных обеспечить наиболее качественное и безопасное оказание услуг по перевозке пассажиров.
В соответствии со статьей 19 Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" регулярные перевозки пассажиров и багажа подразделяются на:
1) перевозки с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок;
2) перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок.
При этом перевозки с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для каждого остановочного пункта. Остановки транспортных средств для посадки и высадки пассажиров обязательны в каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок, за исключением случаев, если согласно расписанию посадка и высадка пассажиров в остановочном пункте осуществляются по требованию пассажиров.
Учитывая вышеуказанные нормы Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О безопасности дорожного движения", Положение
об организации регулярных перевозок предусматривает осуществление регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок.
Статья 19 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", подразделяя в пункте 3 регулярные перевозки на виды, в пункте 6 предусматривает наличие в каждом остановочном пункте информации о виде регулярных перевозок, осуществляемых на соответствующем маршруте.
Законом № 259-ФЗ установлена возможность осуществления одного, либо нескольких из предусмотренных видов регулярных перевозок, а полномочиями по организации транспортного обслуживания населения в пределах муниципального образования и решение вопросов обеспечения безопасности движения наделены органы местного самоуправления.
С учетом этого суд приходит к выводу о том, что норма
Положения об организации регулярных перевозок, предусматривающая осуществление регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок, не противоречит вышеуказанным нормам закона.
При этом суд учитывает и то, что, возражая против доводов администрации о возможности перевозчиков в установленном порядке решать вопросы об открытии новых остановочных пунктов, заявители указали, что этот довод не может быть принят, т.к. зачастую (а) это места, на которых невозможно оборудовать постоянные остановочные пункты, как того требует Устав автомобильного транспорта и Правила пассажирских перевозок и багажа - тротуары небольшой ширины, (б) согласно правилам к данному месту предъявляются определенные требования по ширине дороги (карманы), (в) подобными местами пользуются немногие граждане.
При этом фактически позиция заявителей сводится к предоставлению возможности остановки для посадки и высадки пассажиров в любом месте, без учета требований правил дорожного движения, что является недопустимым в силу прямого указания положения пункта 2 статьи 19 Закона № 259-ФЗ.
Кроме того, заявителями не представлено каких-либо доказательств, что оспариваемым положением
каким-либо образом нарушаются права самих заявителей.
С учетом этого суд приходит к выводу о том, что в удовлетворении заявленных требований в этой части следует отказать.
Заявители просят признать незаконными действия (бездействие) администрации города Костромы по принятию нормативно-правового акта, затрагивающего их права и интересы без учета мнения Профсоюза предпринимателей малого бизнеса города Костромы, членами которого они являются.
По мнению заявителей, это является нарушением статьи 11 Закона РФ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", обязывающей администрацию города Костромы при принятии нормативно-правовых актов, затрагивающих наши права, учитывать мнение организации и предложения.
Статья 11 Федерального закона от 12 января 1996 года № 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" предусматривает, что рассматриваются и принимаются органами местного самоуправления с учетом мнения соответствующих профсоюзов проекты нормативных правовых актов, затрагивающих социально-трудовые права работников.
Постановление
Администрации города Костромы от 15 января 2010 года № 30 "Об организации транспортного обслуживания населения на муниципальных маршрутах регулярных перевозок в городе Костроме" регламентирует не социально-трудовые права работников, а организацию транспортного обслуживания населения на территории муниципального образования.
Кроме того, положение статьи 11 указанного Закона об учете мнения соответствующих профсоюзов при рассмотрении и принятии проектов нормативных актов, затрагивающих социально-трудовые права работников, не носит императивного характера и не может являться самостоятельным основанием для признания оспариваемого нормативного акта недействующим.
Тем более что из заявлений предпринимателей-перевозчиков следует, что из конкретных положений Постановления
ими оспаривается только пункт 2.3.8
, который в силу вышеуказанных в решении оснований признан судом соответствующим нормативным актам, имеющим большую юридическую силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 195 АПК РФ, суд
решил:
в удовлетворении заявленных требований отказать.
Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции через арбитражный суд Костромской области в срок, не превышающий одного месяца со дня вступления решения в законную силу.
Председательствующий судья
А.В.ЗИНОВЬЕВ
Судьи
О.А.СТРЕЛЬНИКОВА
С.В.ЦВЕТКОВ
