АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 25 октября 2010 г. по делу № А74-2512/2010
Резолютивная часть решения объявлена 20 октября 2010 года.
Решение в полном объеме составлено 25 октября 2010 года.
Арбитражный суд Республики Хакасия в составе:
председательствующего судьи Сидельниковой Т.Н., судей Коршуновой Т.Г., Парфентьевой О.Ю., при ведении протокола секретарем судебного заседания Загидуллиной А.Г. рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению
прокурора Республики Хакасия, город Абакан,
к Мэру города Абакана, город Абакан,
о признании недействующим Постановления
Мэра города Абакана от 21 ноября 2008 года № 2137 "Об утверждении Перечня муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства",
при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя:
индивидуального предпринимателя Башуна Виктора Петровича, город Абакан,
индивидуального предпринимателя Дресвянникова Павла Александровича, город Абакан,
индивидуального предпринимателя Носкова Игоря Анатольевича, город Абакан,
индивидуального предпринимателя Охлонина Владимира Владимировича, город Абакан,
индивидуального предпринимателя Тесленок Александра Александровича, поселок Усть-Абакан,
индивидуального предпринимателя Спиренкиной Марины Александровны, город Черногорск,
Общества с ограниченной ответственностью Производственно-коммерческая фирма "Милютин", город Абакан,
и
Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия, город Абакан.
В судебном заседании принимали участие представители:
прокурора Республики Хакасия - Васильева Е.В., старший помощник прокурора Республики Хакасия, служебное удостоверение № 090840, Колесникова О.В., служебное удостоверение № 090846, заявление от 16 августа 2010 года № 8/3-6/30-2010, приказ от 27 августа 2010 года № 1/144;
Администрации города Абакана - Чеботарев В.А., доверенность от 21 января 2010 года № 89,
индивидуального предпринимателя Башуна В.П. - Бизимова Г.А., доверенность от 02 июля 2009 года,
индивидуального предпринимателя Дресвянникова П.А. - Бизимова Г.А., доверенность от 02 июня 2009 года,
индивидуального предпринимателя Носкова И.А. - Погорельцев В.В., доверенность от 15 января 2010 года,
индивидуального предпринимателя Охлонина В.В. - Погорельцев В.В., доверенность от 15 января 2010 года,
индивидуального предпринимателя Тесленок А.А. - Погорельцев В.В., доверенность от 15 января 2010 года,
общества с ограниченной ответственностью Производственно-коммерческая фирма "Милютин" - Погорельцев В.В., доверенность от 15 января 2010 года;
индивидуального предпринимателя Спиренкиной М.А. - Шутин М.А., доверенность от 01 апреля 2010 года;
Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия - Шалимов П.А., доверенность от 11 января 2010 года.
Прокурор Республики Хакасия в порядке главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим Постановления
Мэра города Абакана от 21 ноября 2008 года № 2137 "Об утверждении Перечня муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства" (далее - Постановление
от 21 ноября 2008 года № 2137, Перечень
муниципального имущества).
Определением арбитражного суда от 02 августа 2010 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне прокурора привлечены индивидуальные предприниматели Башун В.П., Дресвянников П.А., Носков И.А., Охлонин В.В., Тесленок А.А., общество с ограниченной ответственностью Производственно-коммерческая фирма "Милютин" (далее - ООО "ПКФ "Милютин").
Определением от 25 августа 2010 года к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне прокурора привлечена индивидуальный предприниматель Спиренкина М.А.
Этим же определением к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия.
В судебном заседании представители прокурора Васильева Е.В. и Колесникова О.В. поддержали требование о признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим, в обоснование требования указали на нарушение Мэром города Абакана части 9 статьи 4, пункта 3 части 2, пункта 4 части 3 статьи 6, статьи 11, частей 4, 4.1 статьи 18 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", на принятие оспариваемого нормативного правового акта исключительно с целью воспрепятствования субъектам малого и среднего предпринимательства в реализации права на приобретение арендуемого ими муниципального имущества.
По мнению заявителя, оспариваемое Постановление
от 21 ноября 2008 года № 2137 принято за пределами полномочий Мэра города Абакана, обозначенных в Уставе
города Абакана, Положении
о муниципальной собственности города Абакана, утвержденном решением Абаканского городского Совета депутатов от 23 сентября 2008 года № 63, нарушает право субъектов малого и среднего предпринимательства на приобретение арендуемого ими имущества в собственность.
Представители прокурора сослались на пункт 5 Информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05 ноября 2009 года № 134 "О некоторых вопросах применения Федерального закона "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", в соответствии с которым арбитражный суд может признать наличие у арендатора права на приобретение имущества и в том случае, если после опубликования Федерального закона от 22 июля 2008 года № 159-ФЗ органом местного самоуправления были совершены иные действия, имеющие своей целью исключительно воспрепятствование реализации субъектами малого или среднего предпринимательства права на приобретение имущества (например, имущество было включено в утвержденный в соответствии с частью 4 статьи 18 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ Перечень государственного или муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства).
При исследовании в ходе рассмотрения дела вопроса о нарушении прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности представители прокурора пояснили, что участвующие в деле в качестве третьих лиц индивидуальные предприниматели Башун В.П., Дресвянников П.А., Носков И.А., Охлонин В.В., Тесленок А.А., Спиренкина М.А. и ООО "ПКФ "Милютин" обращались в Комитет муниципальной экономики Администрации города Абакана с заявлениями о реализации преимущественного права на приобретение арендуемых помещений в собственность.
Комитет муниципальной экономики Администрации города Абакана отказал в удовлетворении их заявлений со ссылкой на включение имущества в Перечень
, утвержденный Постановлением Мэра города Абакана от 21 ноября 2008 года № 2137.
В соответствии с частью 4 статьи 18 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ органы местного самоуправления вправе утверждать перечни муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства). Муниципальное имущество, включенное в такой перечень, может быть использовано только в целях предоставления его во владение и (или) пользование на долгосрочной основе (в том числе по льготным ставкам арендной платы) субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства.
Включение в Перечень
муниципального имущества объектов, арендованных на момент утверждения Перечня
юридическими лицами и предпринимателями, получившими это имущество в аренду не в рамках осуществления органом местного самоуправления имущественной поддержки, фактически лишает данных субъектов возможности воспользоваться правом преимущественной приватизации, следовательно, нарушает их права и законные интересы, создает препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Вследствие этого прокурор полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает права и законные интересы указанных лиц в сфере предпринимательской деятельности.
Кроме того, по мнению представителей заявителя, при обращении прокурора с заявлением об оспаривании нормативного правового акта от него не требуется указания данных, конкретизирующих, чьи и какие права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами, нарушаются оспариваемым актом, поскольку статья 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не возлагает на него такую обязанность.
Представители прокурора полагают, что исходя из положений, предусмотренных частью 4 и 5 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также арбитражной судебной практики, можно сделать вывод, что указание в заявлении, адресованном в арбитражный суд, на нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, является лишь поводом для проверки судом законности оспариваемого акта, основанием для судебного контроля.
13 октября 2010 года в арбитражный суд поступили дополнительные пояснения прокурора, согласно которым прокурор поддерживает доводы представителя индивидуальных предпринимателей Башуна В.П. и Дресвянникова П.А. Бизимовой Г.А. о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта требованиям Федерального закона "О защите конкуренции".
По мнению прокурора, оспариваемое Постановление
от 21 ноября 2008 года № 2137 не соответствует части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Сформировав Перечень
муниципального имущества для оказания поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, которые в будущем будут претендовать на оказание такой поддержки, и исключив возможность субъектов малого и среднего предпринимательства, арендующих это имущество на момент утверждения Перечня
, реализовать свое право на адресную государственную поддержку, предусмотренную для них законом, орган местного самоуправления нарушил указанную выше правовую норму, так как утверждение Перечня
муниципального имущества приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на товарном рынке по обороту муниципального имущества, участниками которого являются, в том числе и субъекты малого и среднего предпринимательства, арендующие муниципальное имущество на момент утверждения Перечня
и также претендующие на предусмотренную для них на законодательном уровне поддержку государства.
В соответствии с пунктом 7 статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции" конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов.
Предоставленная законом возможность приобретения основных средств производства (недвижимого имущества) на условиях, наиболее выгодных для ведения бизнеса субъектами малого и среднего предпринимательства, а также возможность уменьшения себестоимости товара, работ, услуг в связи с отсутствием арендных платежей повлияет на конкурентоспособность хозяйствующего субъекта.
Прокурор также указал на нарушение части 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", которой установлен запрет на совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов.
Утвердив Перечень
муниципального имущества, Администрация города Абакана выступила одновременно как публичный субъект права и как хозяйствующий субъект, осуществляющий деятельность по извлечению прибыли от сдачи имущества в аренду.
В этих же дополнительных пояснениях прокурор указал на нарушение органом местного самоуправления положений части 9 статьи 4, пункта 3 части 2, пункта 4 части 3 статьи 6, статьи 11 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации".
При утверждении Перечня
не соблюдены закрепленные в пункте 3 части 2 статьи 6, пункте 4 части 3 статьи 6 названного Федерального закона основные принципы государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства - обеспечение конкурентоспособности субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечение равного доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к получению поддержки в соответствии с условиями ее предоставления, установленными программами развития малого и среднего предпринимательства, а также не учтены предусмотренные частью 9 статьи 4 Федерального закона № 209-ФЗ основания утраты субъектом малого и среднего предпринимательства преимущественного права на приобретение арендуемого имущества.
С учетом приведенных обстоятельств представители прокурора просили признать недействующие оспариваемый нормативный правовой акт.
Представитель Администрации города Абакана Чеботарев В.А. возражал против требования прокурора, поддержал доводы, приведенные в отзыве на заявление, пояснениях.
Согласно отзыву, пояснениям нарушение исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления при утверждении Перечня
муниципального имущества не имело места, поскольку полномочия по утверждению перечня муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства, является иным полномочием органов местного самоуправления, предусмотренным отдельным Федеральным законом - частью 4 статьи 18 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", и на момент вступления в силу статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающей перечень исключительных полномочий представительных органов местного самоуправления, не существовало.
Администрация полагает несостоятельной позицию прокурора, в силу которой полномочия представительного органа местного самоуправления по утверждению перечня объектов муниципальной собственности, не подлежащих отчуждению, обозначенные в подпункте 6 пункта 4.2
Положения "О муниципальной собственности города Абакана" (утверждено решением Абаканского городского Совета депутатов от 23 сентября 2008 года № 63), идентичны предоставленным частью 4 статьи 18 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ полномочиям по утверждению перечня государственного и муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства).
В подтверждение своей позиции по данному вопросу представитель администрации в отзыве указал на различия в наименовании перечней, на различия в правовой природе, правовых последствиях утверждения обозначенных выше перечней муниципального имущества.
Позиция обоснована ссылкой на анализ положений статей 209, 218, 235 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 18 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", по результатам которого представитель сделал вывод о несостоятельности довода прокурора об отсутствии у Мэра города Абакана полномочий по утверждению перечня имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства).
В подтверждение приведенных выше доводов по вопросу о полномочиях исполнительного органа местного самоуправления на утверждение перечня муниципального имущества, свободного от прав третьих лиц, представитель администрации Чеботарев В.А. указал на пункт 31 статьи 35
Устава города Абакана, внесенный решением Абаканского городского Совета депутатов от 16 июня 2006 года № 238, которым установлено, что перечень муниципального имущества, предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, утверждает Мэр города Абакана.
Кроме того, представитель сослался на решение Абаканского городского суда от 05 декабря 2007 года по делу, возбужденному по иску прокурора города Абакана к Абаканскому городскому Совету депутатов. Согласно решению Совет депутатов не наделен полномочиями по утверждению перечней имущества, не подлежащего отчуждению из муниципальной собственности, в связи с чем утвержденный им перечень объектов, запрещенных к приватизации, был признан недействующим.
Анализируя положения статьи 18 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", представитель администрации обозначил вывод о том, что полномочиями на утверждение предусмотренного данной правовой нормой перечня наделены органы исполнительной власти.
Довод прокурора об утверждении Перечня
муниципального имущества с единственной целью воспрепятствовать выкупу таких помещений предпринимателями представитель администрации Чеботарев В.А. полагает несостоятельным. В подтверждение позиции приведены ссылки на положения республиканской целевой программы
"Развитие субъектов малого и среднего предпринимательства в Республике Хакасия на 2009 - 2011 годы", обозначенные ею цели, приоритеты, анализ данных ГУП "УТИ РХ" о площади торговых нежилых помещений в городе Абакане, объем муниципального имущества в составе которых не превышает 16%, сведения о размере арендной платы, сопоставление размера платы за аренду муниципальных и коммерческих помещений, которые позволяют сделать вывод, что создание Перечня
муниципального имущества направлено на соблюдение интересов субъектов малого и среднего предпринимательства, которые могли бы претендовать на заключение договора аренды по истечении срока договора аренды этого помещения и выставлении помещения на аукцион.
В отзыве и в ходе рассмотрения дела обозначена позиция Администрации города Абакана по вопросу о применении частей 4, 4.1 статьи 18 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", по смыслу которой утверждение Перечня
муниципального имущества до утверждения порядка его формирования, ведения, обязательного опубликования не свидетельствует о несоблюдении критериев и принципов формирования подобных перечней, определенных упомянутым Федеральным законом.
По поводу обстоятельств, квалифицированных прокурором и представителем третьих лиц как нарушение частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", представитель администрации пояснил, что в части 1 названной статьи законодатель обозначил 7 составов антимонопольного законодательства. Ни один из пунктов не может быть применен к администрации. Ссылаясь на нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", прокурор не обозначил какой-либо из 7 пунктов части 1 статьи 15 названного Федерального закона, состав которого усматривает в действиях органа местного самоуправления.
Доводы о нарушении части 3 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" представитель администрации Чеботарев В.А. также полагает несостоятельными, основанными на неправильном толковании положений данного Федерального закона.
В частности, доводы о товарном рынке по обороту муниципального имущества, совмещении функций хозяйствующего субъекта не соответствуют статье 4 названного Федерального закона, статье 42 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
С учетом приведенных обстоятельств представитель Администрации города Абакана Чеботарев В.А. просит отказать в удовлетворении заявления прокурора.
Представитель Администрации города Абакана Чеботарев В.А. также поддержал ходатайство о прекращении производства по делу, сослался на пункт 7 части 1 статьи 150, часть 7 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Из приведенных правовых норм следует, что в случае если имеется вступившее в законную силу решение суда по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, арбитражный суд прекращает производство по делу.
Поскольку Арбитражным судом Республики Хакасия до даты обращения прокурора с заявлением о признании Постановления
от 21 ноября 2008 года № 2137 недействующим рассмотрены заявления ряда субъектов предпринимательской деятельности об оспаривании этого нормативного правового акта и признаны необоснованными, представитель Администрации города Абакана Чеботарев В.А. усматривает основания для прекращения производства по делу № А74-2512/2010.
При рассмотрении данного ходатайства представители прокурора, третьих лиц, пояснили, что наличие вступивших в законную силу судебных актов Арбитражного суда Республики Хакасия не препятствует рассмотрению заявления прокурора по существу и не влияет на результаты рассмотрения, поскольку прокурором приведены новые обстоятельства, которые в ранее рассмотренных делах не были обозначены и подлежат оценке судом.
Представители индивидуальных предпринимателей Башуна В.П., Дресвянникова П.А., Носкова И.А., Охлонина В.В., Тесленок А.А., Спиренкиной М.А., ООО "ПКФ "Милютин" - Бизимова Г.А., Погорельцев В.В. и Шутин М.А. поддержали позицию прокурора, привели доводы, аналогичные доводам прокурора, полагают требование заявителя обоснованным и подлежащим удовлетворению. В частности, в обоснование позиции сослались на отсутствие у Мэра города Абакана полномочий на утверждение Перечня
муниципального имущества и нарушение прав и законных интересов третьих лиц в сфере предпринимательской деятельности.
Представитель индивидуальных предпринимателей Башуна В.П. и Дресвянникова П.А. Бизимова Г.А. в отзыве на заявление, дополнительных пояснениях и в ходе рассмотрения дела сослалась на то, что включение в Перечень
муниципального имущества всего муниципального имущества, сданного в долгосрочную аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, нарушает требования Федерального закона № 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" и Федерального закона № 135-ФЗ "О защите конкуренции", направленных на развитие малого и среднего предпринимательства.
По мнению представителя Бизимовой Г.А., введение Федерального закона от 22 июля 2008 года № 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства и о внесении изменений в отдельные законодательные акты" есть иной вектор приватизации, направленный на развитие субъектов малого и среднего предпринимательства, для поддержки частной инициативы на местах с прежней целью развития регионов.
Преференции на право выкупа даны всем субъектам малого и среднего предпринимательства, доказавшим свое умение создавать рабочие места, конкурентоспособность в выбранном направлении бизнеса, и использующим муниципальное имущество с непрерывным пополнением бюджета города.
Преференция на право выкупа муниципального имущества не может быть безосновательно отобрана включением субъектов малого и среднего предпринимательства в списки Перечня
на имущественную поддержку.
С принятием Постановления
от 21 ноября 2008 года № 2137 возможность выкупа муниципального имущества, предоставленная Федеральным законом № 159-ФЗ, отобрана у предпринимателей.
Собственником имущества (недвижимых объектов, сданных в долгосрочную аренду) является Администрация города Абакана, выступающая одновременно как публичный субъект права и как хозяйствующий субъект, осуществляющий деятельность, приносящую ей доход.
Поскольку в Перечне
муниципального имущества продекларированы цели эффективной реализации государственной политики развития малого и среднего предпринимательства, полномочия органа местного самоуправления следует оценивать на соответствие закону о развитии СМП в Российской Федерации.
Администрация создала Перечень
муниципального имущества с единственной целью воспрепятствования субъектам малого и среднего предпринимательства в указанном праве на выкуп.
Перечень
муниципального имущества создан с превышением полномочий при оказании поддержки, указанных в Федеральном законе от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации".
По смыслу пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" Администрация города Абакана обязана реализовывать государственную политику в сфере развития малого и среднего предпринимательства. Любые нормативные правовые акты, издаваемые администрацией после вступления в силу Федерального закона № 159-ФЗ, должны предусматривать право выбора (арендовать или выкупать арендованное имущество) для определенных субъектов малого и среднего предпринимательства.
Администрация изданием Перечня
муниципального имущества это право у субъектов малого и среднего предпринимательства отобрала, изменив приоритетные направления государственной политики, выработанные органами государственной власти Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 18 Постановления Пленума ВС РФ от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" принятие оспариваемого акта по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня или принят с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт или его часть, признаются недействующими.
Перечень
муниципального имущества вышел после принятия Федерального закона № 159-ФЗ, в связи с чем по смыслу части 1 статьи 51 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" администрация была обязана предусмотреть для субъектов малого и среднего предпринимательства право выбора - выкупать или арендовать.
Получение преференций в форме приоритетного права выкупа субъектами малого и среднего предпринимательства влечет обязанность администрации создавать муниципальные преференции.
