АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 31 мая 2010 г. по делу № А13-4210/2010
Резолютивная часть решения объявлена 25 мая 2010 г. Полный текст решения изготовлен 31 мая 2010 г.
Арбитражный суд Вологодской области в составе: председательствующего Хвостова Е.А., судей Борисовой Ю.А., Селивановой Ю.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Л.В.В., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению заместителя прокурора Вологодской области о признании Порядка
управления и распоряжения объектами (имуществом) муниципальной собственности Никольского муниципального района, утвержденного решением Комитета Никольского районного самоуправления от 29.11.2005 № 131, не соответствующим закону и недействующим, с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, - Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области,
при участии: от заявителя - И.О.В., по удостоверению № 096099; от ответчика - П.В.В., председателя Представительного Собрания,
установил:
заместитель прокурора Вологодской области (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Представительному Собранию Никольского муниципального района (далее - Представительное Собрание) о признании Порядка
управления и распоряжения объектами (имуществом) муниципальной собственности Никольского муниципального района (далее - Порядок), утвержденного решением Комитета Никольского районного самоуправления от 29.11.2005 № 131 (в редакции от 25.03.2009), не соответствующим закону и недействующим.
С учетом уточнения заявленных требований прокурор просит признать пункт 3 статьи 11
Порядка не соответствующим статьям 3, 296, 298 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статье 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон № 131-ФЗ); пункт 4 статьи 11
Порядка в той части, в которой устанавливает перечисление арендной платы в бюджет, где арендодателем является муниципальное унитарное предприятие, не соответствующим статьям 3, 295 ГК РФ, статье 15 Закона № 131-ФЗ; абзац четвертый статьи 9
, абзац первый пункта 2
, абзац первый пункта 3 статьи 12
Порядка не соответствующими статьям 3, 296, 298 ГК РФ, статье 15 Закона № 131-ФЗ; пункт 6 статьи 11
Порядка не соответствующим статье 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), статье 15 Закона № 131-ФЗ; Порядок
в целом не соответствующим статье 47 Закона № 131-ФЗ, статьям 43
, 44
Устава Никольского муниципального района и недействующим.
В обоснование своих требований прокурор ссылается на то, что отдельные нормы Порядка
противоречат нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона о защите конкуренции, приняты с превышением установленных законом полномочий, так как гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации и органы местного самоуправления не наделены полномочиями издавать акты, регулирующие гражданские правоотношения. Указывает, что Порядок
в первоначальной редакции не был опубликован в установленном порядке, что является самостоятельным основанием для признания нормативного правового акта не соответствующим законодательству о порядке опубликования нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан, и недействующим.
В судебном заседании представитель прокурора поддержал доводы, изложенные в заявлении.
Управление Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области в отзыве на заявление прокурора сообщило, что считает пункты Порядка
, предусматривающие передачу муниципального имущества района без торгов, не соответствующими Закону о защите конкуренции.
Представительное Собрание в отзыве признало требования прокурора в полном объеме, представитель ответчика в судебном заседании пояснил, что оспариваемый нормативный правовой акт признан утратившим силу, Порядок
управления и распоряжения объектами (имуществом) муниципальной собственности утвержден в новой редакции с учетом требований прокурора решением Представительного Собрания Никольского муниципального района Вологодской области от 19.05.2010 № 23, опубликован в районной газете "Авангард" от 20.05.2010 № 54 и вступает в законную силу по истечении десяти дней с момента официального опубликования в газете.
В соответствии с частью 8 статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) признание требования органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, не препятствует рассмотрению арбитражным судом дела по существу.
Согласно статье 192 АПК РФ при оспаривании нормативных правовых актов предметом спора является признание правового акта недействующим, то есть не подлежащим применению. При этом нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда (часть 5 статьи 195 АПК РФ). Исходя из буквального смысла указанной нормы, арбитражный суд может рассматривать дела в отношении действующих нормативных правовых актов.
Вместе с тем в соответствии с определением Конституционного Суда Российской Федерации от 12.07.2006 № 182-О суд не может прекратить производство по делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, когда данный нормативный правовой акт решением принявшего его органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица признан утратившим силу, либо в случае, когда срок действия этого нормативного правового акта истек после подачи в суд соответствующего заявления, если в процессе судебного разбирательства будет установлено нарушение оспариваемым нормативным правовым актом прав и свобод заявителя.
В соответствии с письмом администрации Никольского муниципального района от 25.05.2010 № 1058 оспариваемые нормы Порядка
применялись в период их действия. Следовательно, оспариваемым нормативным актом затрагивались права и законные интересы муниципальных предприятий и учреждений, в связи с чем производство по делу не подлежит прекращению.
Исследовав доказательства по делу, заслушав объяснения представителя заявителя, суд считает требования прокурора подлежащими удовлетворению.
В соответствии со статьей 78 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Как следует из материалов дела, решением Комитета Никольского районного самоуправления от 29.11.2005 № 131 утвержден Порядок
управления и распоряжения объектами (имуществом) муниципальной собственности Никольского муниципального района.
Указанный Порядок
является нормативным правовым актом, который содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Порядок
в первоначальной редакции в средствах массовой информации Никольского муниципального района не опубликован. Были опубликованы только изменения в данный нормативный правовой акт, внесенные решениями Представительного Собрания от 22.04.2008 № 11
и от 25.03.2009 № 25
, в газете "Авангард" от 01.05.2008 № 48 и от 28.03.2009 № 33 соответственно.
Оспариваемый Порядок
регулирует отношения в области управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности района, в том числе акциями, долями в уставных капиталах хозяйственных обществ.
Так, согласно пункту 3 статьи 11
Порядка арендодателем имущества района, закрепленного на праве оперативного управления за муниципальным учреждением, органом местного самоуправления, выступает глава совместно с учреждением, органом местного самоуправления (балансодержателем), во владении которого находится сдаваемое в аренду имущество поселения, если иное не предусмотрено законом.
Из смысла указанной нормы
следует, что глава района совместно с муниципальным учреждением может передавать в аренду недвижимое имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, без учета цели его деятельности и назначения соответствующего имущества.
Согласно части 1 статьи 296 ГК РФ казенное предприятие, а также учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества.
Поэтому в случаях, когда распоряжение соответствующим имуществом путем его передачи в арендное пользование осуществляется в целях обеспечения более эффективной организации основной деятельности учреждения, для которой оно создано (в частности, обслуживания его работников и (или) посетителей), и в соответствии с назначением имущества, указанное распоряжение может быть осуществлено учреждением с согласия собственника или совместно с собственником.
Таким образом, указанная норма
Порядка не соответствует нормам гражданского законодательства в той части, в которой допускает передачу имущества в аренду без учета цели основной деятельности учреждения и назначения имущества.
В соответствии с пунктом 4 статьи 11
Порядка по договорам аренды, заключенным в соответствии с пунктами 1
- 3
настоящей статьи, арендная плата перечисляется арендатором в местный бюджет в сроки, установленные договором.
Данная норма
Порядка предусматривает перечисление арендной платы по договорам аренды, где арендодателем выступает среди прочих муниципальное унитарное предприятие, в бюджет района.
Вместе с тем права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, закреплены в статье 295 ГК РФ, согласно которой собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, его реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя) предприятия, осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества, дает согласие предприятию на распоряжение недвижимым имуществом. Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия.
За пределами прав, перечисленных в указанной статье, собственник не вправе распоряжаться имуществом, находящимся в хозяйственном ведении муниципального предприятия, и определять порядок распределения и поступления доходов от распоряжения таким имуществом.
Таким образом, вышеуказанная норма
Порядка затрагивает права и законные интересы муниципальных предприятий и не соответствует нормам ГК РФ.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: имеется в виду настоящий Порядок, а не Положение.
Абзацем четвертым статьи 9
Порядка предусмотрено, что в случае необходимости продажи закрепленного за муниципальным учреждением имущества муниципального района такое имущество изымается Комитетом по управлению имуществом администрации района в порядке, предусмотренном настоящим Положением
, и его продажа осуществляется в порядке, установленном законодательством о приватизации.
В соответствии с абзацем первым пункта 2 статьи 12
Порядка продажа высвобождаемого имущества района, закрепленного на праве оперативного управления за муниципальным учреждением, приобретенного им за счет средств, выделенных по смете, осуществляется на основании распоряжения комитета с согласия отраслевого органа по цене не ниже рыночной, определенной независимым оценщиком.
Согласно абзацу первому пункта 3 статьи 12
Порядка продажа высвобождаемого имущества района, приобретенного учреждением на доходы, полученные от разрешенной ему и приносящей доходы деятельности, и поступившего в самостоятельное распоряжение учреждения, а также высвобождаемого имущества района, приобретенного учреждением, функционирующим на условиях самофинансирования, осуществляется на основании распоряжения главы с согласия отраслевого органа по цене не ниже рыночной, определенной независимым оценщиком.
Из смысла указанных норм следует, что орган местного самоуправления вправе изъять имущество, закрепленное за учреждением, в целях его продажи независимо от обстоятельств использования данного имущества учреждением.
Вместе с тем права собственника и учреждения по распоряжению закрепленным за учреждением на праве оперативного управления имуществом установлены статьями 296, 298 ГК РФ. В соответствии с частью 2 статьи 296 ГК РФ собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием или учреждением, вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и только после этого распорядиться им по своему усмотрению. Согласно части 1 статьи 298 ГК РФ учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете.
Следовательно, в силу части 2 статьи 296, части 1 статьи 298 ГК РФ до изъятия излишнего, неиспользуемого имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, и имущества, приобретенного за счет средств, выделенных ему по смете, не вправе отчуждать и иным способом распоряжаться соответствующим имуществом как собственник, так и учреждение.
Пункт 6 статьи 11
Порядка устанавливает, что в случаях, когда на стороне арендодателя выступает глава, арендатор представляет в Комитет документы, перечисленные в настоящем пункте
. Комитет обязан в течение 15 дней с даты поступления документов в полном объеме принять решение о передаче имущества в аренду или отказе.
Следовательно, вышеуказанная норма
Порядка допускает передачу муниципального имущества, закрепленного за муниципальными учреждениями на праве оперативного управления, в аренду на основании обращения потенциального арендатора по решению Комитета по управлению имуществом без проведения торгов.
Суд считает, что указанная норма
Порядка не соответствует статье 17.1 Закона о защите конкуренции, в силу которой заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров.
Кроме того, в силу части 1 статьи 3 ГК РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Данная статья не относит к гражданскому законодательству и иным актам, содержащим нормы гражданского права, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Согласно статье 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления не наделены полномочиями издавать нормативные правовые акты, регулирующие гражданско-правовые отношения. Вместе с тем представительные органы местного самоуправления вправе издавать нормативные акты, распределяющие права и обязанности между различными органами местного самоуправления по распоряжению муниципальным имуществом в соответствии с гражданским законодательством.
Таким образом, оспариваемые заявителем нормы Порядка
приняты Представительным Собранием с превышением полномочий, предусмотренных законодательством.
В соответствии со статьей 47 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Согласно части 8 статьи 43
Устава Никольского муниципального района, утвержденного решением Комитета районного самоуправления от 02.08.2005, муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования. В силу части 3 статьи 44
данного Устава опубликование нормативных правовых актов, принятых Собранием муниципального района, обеспечивает глава района.
Из материалов дела следует, что оспариваемый Порядок
в первоначальной редакции в районной газете не опубликован.
Следовательно, Порядок
управления и распоряжения объектами (имуществом) муниципальной собственности Никольского муниципального района, утвержденный решением Комитета Никольского районного самоуправления от 29.11.2005 № 131, не соответствует статье 47 Закона № 131-ФЗ, статьям 43
, 44
Устава Никольского муниципального района и подлежит признанию не действующим полностью.
Руководствуясь статьями 167, 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Вологодской области
решил:
признать Порядок
управления и распоряжения объектами (имуществом) муниципальной собственности Никольского муниципального района, утвержденный решением Комитета Никольского районного самоуправления от 29.11.2005 № 131, не соответствующим статье 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 43
, 44
Устава Никольского муниципального района и недействующим.
Решение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в кассационном порядке в течение месяца со дня вступления в законную силу.
Председательствующий
Е.А.ХВОСТОВ
Судьи
Ю.А.БОРИСОВА
Ю.В.СЕЛИВАНОВА
