БРЯНСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 17 января 2011 года
Брянский областной суд в составе:
председательствующего - судьи областного суда Апокиной Е.В.,
при секретаре К.Г.В.,
с участием представителя заявителя - прокурора Брянской области по доверенности П.Н.А., представителей администрации Брянской области по доверенности К.А.Г. и Щ.С.И.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Брянской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими подпункт 12
(в сфере недропользования), подпункты 6
, 12
, 13
(в сфере использования и охраны водных объектов), подпункт 1
(в области безопасности гидротехнических сооружений) в части осуществления функции государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений, подпункты 6
, 7
, 13
, 19
(в области охраны окружающей среды), подпункт 9
(в сфере охраны атмосферного воздуха), подпункт 5
(в области обращения с отходами), подпункт 7
в части слова "контроль" (в области обеспечения охраны особо охраняемых природных (территорий) пункта 9 Раздела III, а также подпункты 6
, 7 пункта 10
Раздела IV Положения о комитете природопользования и охраны окружающей среды, лицензирования отдельных видов деятельности Брянской области, утвержденного Постановлением администрации Брянской области № 948 от 15 сентября 2010 года,
установил:
15 сентября 2010 года Постановлением
администрации Брянской области № 948 утверждено Положения
о комитете природопользования и охраны окружающей среды, лицензирования отдельных видов деятельности Брянской области, которое опубликовано в Информационном бюллетене "Официальная Брянщина", № 10, 12.10.2010 г. и согласно пункту 3
постановления вступило в силу со дня официального опубликования - с 12 октября 2010 года.
Пунктом 9 Раздела III
названного Положения установлены полномочия и функции Комитета:
Согласно подпункту 12
в сфере недропользования Комитет осуществляет государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным Правительством Российской Федерации порядком.
В области использования и охраны водных объектов в силу подпункта 6
Комитет осуществляет региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору;
подпункта 12
- утверждает перечни объектов, подлежащих региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;
подпункта 13
- устанавливает перечни должностных лиц, осуществляющих региональный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов.
В области безопасности гидротехнических сооружений согласно подпункту 1
Комитет на основе общих требований к обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, определенных в статье 8 Федерального закона от 21 июля 1997 года № 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", решает вопросы безопасности гидротехнических сооружений на территории Брянской области, за исключением вопросов безопасности гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности.
В области охраны окружающей среды на основании подпункта 6
Комитет осуществляет государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории Брянской области, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;
подпункта 7
- утверждает перечни должностных лиц органов государственной власти Брянской области, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды Брянской области);
подпункта 13
- осуществляет контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;
подпункта 19
- осуществляет контроль за соблюдением законодательства об экологической экспертизе при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, осуществляемому органами исполнительной власти Брянской области.
В сфере охраны атмосферного воздуха в силу подпункта 9
Комитет организует и проводит государственный контроль (государственный экологический контроль) за охраной атмосферного воздуха, за исключением контроля на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.
В области обращения с отходами в соответствие с подпунктом 5
Комитет осуществляет государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.
В области обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий согласно подпункту 7
осуществляет государственное управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых территорий Брянской области.
Пунктом 10 Раздела IV
Положения о комитете природопользования определены права и обязанности Комитета:
Согласно подпункту 6
указанного пункта 10 Комитет имеет право применять в соответствии с федеральным и областным законодательством меры административной и иной ответственности к нарушителям законодательства Российской Федерации и областного законодательства о недрах, об охране окружающей среды, атмосферного воздуха, отходах производства и потребления, водного законодательства;
в силу подпункта 7
- составлять по результатам проверок акты, протоколы о нарушениях природоохранного законодательства, экологических правонарушениях, выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений.
Прокурор Брянской области обратился в суд с заявлением об оспаривании в части Положения
о комитете природопользования и охраны окружающей среды, лицензирования отдельных видов деятельности Брянской области, утвержденного Постановлением администрации Брянской области № 948 от 15 сентября 2010 года, с учетом уточнения заявленных требований просил суд признать противоречащими закону и недействующими со дня вступления решения суда в законную силу подпункт 12
(в сфере недропользования), подпункты 6
, 12
, 13
(в сфере использования и охраны водных объектов), подпункт 1
(в области безопасности гидротехнических сооружений) в части осуществления функции государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений, подпункты 6
, 7
, 13
, 19
(в области охраны окружающей среды), подпункт 9
(в сфере охраны атмосферного воздуха), подпункт 5
(в области обращения с отходами), подпункт 7
в части слова "контроль" (в области обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий) пункта 9 Раздела III, а также подпункты 6
, 7 пункта 10 Раздела IV
указанного Положения.
В обоснование заявленных требований прокурор указал, что на комитет природопользования и охраны окружающей среды, лицензирования отдельных видов деятельности Брянской области наряду с функциями по хозяйственному использованию природных ресурсов возлагаются контрольные и надзорные функции в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности, что противоречит требованиям части 6 статьи 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды", содержащего запрет совмещения функций государственного контроля в области охраны окружающей среды и функций хозяйственного использования природных ресурсов.
В судебном заседании представитель прокурора Брянской области по доверенности П.Н.А. требования прокурора поддержала в полном объеме.
Представители администрации Брянской области по доверенности К.А.Г. и Щ.С.И., возражая против заявленных требований, указали, что комитет природопользования и охраны окружающей среды, лицензирования отдельных видов деятельности Брянской области является исполнительным органом государственной власти Брянской области, и администрация области, как высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - Брянской области - обладает полномочиями по утверждению Положения о Комитете. Полагают, что требования прокуратуры основаны на неверном толковании положений федерального законодательства, а именно: ст. 65 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", так как полномочиями по хозяйственному использованию ресурсов Комитет не обладает. Положение
о Комитете разработано и принято в соответствии с требованиями Министерства природных ресурсов и экологии РФ, которое согласно п. 5.14 Постановления Правительства РФ от 29.05.2008 № 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации", согласовывает структуру уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, а также назначение на должность руководителя органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, осуществляющего указанные полномочия. Учитывая, что Комитет не осуществляет эксплуатацию природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной деятельности, Министерством не выдвигались требования о внесении соответствующих изменений в Положение о Комитете.
Выслушав лиц, участвующих в деле, обсудив их доводы, проверив и оценив содержание оспариваемых правовых норм, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.
Правовое регулирование отношений природопользования и охраны окружающей среды на федеральном уровне осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Водным кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 "О недрах", Федеральным законом от 4 мая 1999 года № 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии с пунктами "д" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, водное законодательство, законодательство о недрах и законодательство об охране окружающей среды находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции РФ).
Согласно пункту "г" статьи 58
Устава Брянской области администрация Брянской области, как высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, формирует иные органы исполнительной власти Брянской области.
В пределах указанной компетенции, администрация Брянской области, оспоренным Постановлением
от 15 сентября 2010 года № 948, разработала и утвердила Положение
о комитете природопользования и охраны окружающей среды, лицензирования отдельных видов деятельности Брянской области (далее - Комитет), которое опубликовано в информационном бюллетене "Официальная Брянщина", № 10, 12.10.2010 г. и согласно пункту 3
постановления вступило в силу со дня официального опубликования, то есть с 12 октября 2010 года.
Согласно названному Положению
, Комитет является органом исполнительной власти области по осуществлению полномочий, возложенных в соответствии с законодательством на исполнительные органы субъекта Российской Федерации в сфере регулирования отношений природопользования, охраны окружающей среды, а также других полномочий, определенных в установленном порядке Брянской областной Думой и администрацией области.
Одними из основных задач Комитета являются: обеспечение рационального использования минерально-сырьевой базы, природных ресурсов, вторичного сырья для увеличения поступлений в бюджет области и обеспечения предприятий местным сырьем; обеспечение рационального использования водных объектов для полного и качественного удовлетворения нужд населения, промышленных и сельскохозяйственных предприятий; обеспечение охраны окружающей среды, экологической безопасности на территории области (пункт 8 Раздела II
Положения).
В силу статьи 25 Водного кодекса Российской федерации к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений относятся владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации (пункт 1); установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации, порядка расчета и взимания такой платы (пункт 2).
Согласно статье 4 Закона РФ от 21 февраля 1992 года № 2395-1 "О недрах" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования на своих территориях относятся: участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы Российской Федерации (пункт 2); разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы (пункт 3).
Комитет природопользования и охраны окружающей среды, лицензирования отдельных видов деятельности Брянской области наделен указанными в вышеприведенных федеральных законах полномочиями.
В соответствии с Разделом III
Положения о Комитете, на Комитет возложено осуществление таких полномочий и функций, как: в сфере недропользования - реализация программ развития и использования минерально-сырьевой базы Брянской области (подпункт 3)
; распоряжения совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на территории Брянской области, формирование совместно с Российской Федерацией перечней полезных ископаемых Брянской области, относимых к общераспространенным полезным ископаемым, и выделение участков недр местного значения (подпункт 7)
; участие в соглашениях о разделе продукции при пользовании участками недр (подпункт 10)
; регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению Российской Федерации (подпункт 14)
; в области использования и охраны водных объектов - предоставление в пользование водных объектов, находящихся в собственности Брянской области (подпункт 1)
; установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности Брянской области, порядок расчета и взимания такой платы (подпункт 2)
; реализация программ Брянской области по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на территории Брянской области (подпункт 4)
; резервирование источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (подпункт 5)
.
Комитет может создавать, находящиеся в ведении комитета, государственные учреждения (подпункт 3
иных полномочий Комитета); осуществляет в установленном порядке функции главного распорядителя и получателя средств областного и федерального бюджетов, выделяемых, в том числе, на осуществление мероприятий по использованию недр, в области использования водных объектов, выполнения работ в этих сферах (подпункт 4)
.
Структура комитета природопользования и охраны окружающей среды, лицензирования отдельных видов деятельности Брянской области, утвержденная Постановлением администрации Брянской области от 26 мая 2009 года № 499, предусматривает наличие двух отделов в Комитете - отдел природопользовании и отдел охраны окружающей среды и экологической экспертизы (л.д. 121 - 126).
Анализ вышеуказанных положений федерального и регионального законодательства, как и структура Комитета, его название, задачи и функции, возложенные на Комитет, свидетельствует о совмещении в компетенции одного органа исполнительной власти Брянской области таких полномочий, как полномочия по природопользованию и полномочия, приведенные в оспоренных прокурором пунктах Положения - по экологическому контролю.
В соответствии со статьей 64 Федерального закона "Об охране окружающей среды" контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.
При этом согласно статье 3 указанного Закона основным принципом охраны окружающей среды является независимость такого контроля.
Статьей 65 этого же Закона определено, что государственный экологический контроль подразделяется на федеральный экологический контроль и экологический контроль, осуществляемый субъектами Российской Федерации. Порядок осуществления государственного экологического контроля устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 1).
Перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации), определяется в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации (часть 5 статьи 65).
Права и обязанности государственных инспекторов в области охраны окружающей среды приведены в статье 66 упомянутого Федерального закона.
Совмещение функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов запрещается (часть 6 статьи 65 Закона).
Под хозяйственным использованием природных ресурсов (земли, недр, почв, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, растительного, животного мира и иных организмов), исходя из содержания статьи 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды", следует понимать их эксплуатацию, вовлечение в хозяйственный оборот, включая все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности.
Вопреки доводам представителей администрации Брянской области, под хозяйственным использованием природных ресурсов понимается не только эксплуатация природных ресурсов, непосредственно осуществляемая природопользователями, но и вовлечение природных ресурсов в хозяйственный оборот, что прямо относится, как указано выше, к компетенции Комитета.
Таким образом, на комитет природопользования и охраны окружающей среды, лицензирования отдельных видов деятельности Брянской области, наряду с полномочиями по управлению природными ресурсами и их хозяйственному использовании, возлагаются контрольные и надзорные функции в области охраны окружающей среды, в том числе и за своими действиями и решениями, что противоречит основному принципу охраны окружающей среды и является недопустимым.
Основным принципом охраны окружающей среды является независимость экологического контроля (ст. 3 Федерального закона № 7-ФЗ от 10.01.2002 г.). Проявляется этот принцип в том, что органы, наделенные контрольно-надзорными функциями, не могут выполнять функции по хозяйственному использованию соответствующих ресурсов. Посредством данного принципа обеспечивается объективность экологического контроля и надзора.
Поскольку наделение комитета природопользования и охраны окружающей среды, лицензирования отдельных видов деятельности Брянской области, контрольно-надзорными функциями (указанными в оспоренных прокурором пунктах Положения о Комитете) наряду с функциями по управлению и использованию природных ресурсов, противоречит положениям части 6 ст. 65 Федерального закона № 7-ФЗ от 10.01.2002 "Об охране окружающей среды", устанавливающей запрет на совмещение таких функций, суд в силу ч. 2 ст. 253 ГПК РФ признает оспариваемую часть нормативно-правового акта недействующей.
Учитывая, что Положение
о комитете природопользования и охраны окружающей среды, лицензирования отдельных видов деятельности Брянской области, утвержденное Постановлением администрации Брянской области № 948, вступило в законную силу и применялось на территории Брянской области до рассмотрения настоящего дела, и, в целях сохранения стабильности правоотношений, суд признает оспоренные прокурором пункты Положения недействующими со дня вступления решения суда в законную силу.
Поскольку Положение
о Комитете было официально опубликовано в информационном бюллетени "Официальная Брянщина", согласно части 3 ст. 253 ГПК РФ, сообщение о настоящем решении суда подлежит опубликованию в том же средстве массовой информации после вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
Признать недействующими со дня вступления в силу настоящего решения суда: подпункт 12
(в сфере недропользования), подпункты 6
, 12
, 13
(в сфере использования и охраны водных объектов), подпункт 1
(в области безопасности гидротехнических сооружений) в части осуществления функции государственного надзора за безопасностью гидротехнических сооружений, подпункты 6
, 7
, 13
, 19
(в области охраны окружающей среды), подпункт 9
(в сфере охраны атмосферного воздуха), подпункт 5
(в области обращения с отходами), подпункт 7
в части слова "контроль" (в области обеспечения охраны особо охраняемых природных территорий) пункта 9 Раздела III, а также подпункты 6
, 7 пункта 10 Раздела IV
Положения о комитете природопользования и охраны окружающей среды, лицензирования отдельных видов деятельности Брянской области, утвержденного Постановлением администрации Брянской области № 948 от 15 сентября 2010 года.
Сообщение о настоящем решении после вступления его в законную силу подлежит опубликованию в газете "Брянский рабочий".
Решение суда может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации путем подачи кассационной жалобы (представления) через Брянский областной суд в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.
Судья Брянского областного суда
Е.В.АПОКИНА
